高等教育供给侧改革下的学分银行发展逻辑和建构途径
江颖+黄霖
【摘 要】在高等教育供给侧改革背景下，建设学分银行是提升高等教育质量、改革高等教育结构的重要手段。但是，当前仍然存在缺乏政策制度支持、传统教育体制阻扰、建设主体的模糊、国家资格框架的缺失和学分积累与知识老化的矛盾等弊端。因此，必须通过政府主导、以人为本、分步实施、先易后难、确保质量等措施和提升公信等手段，保障学分银行的顺利运行。
【关键词】高等教育；供给侧改革；学分银行；发展逻辑；建构途径
【中图分类号】G724 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2017）02-0074-06
一、高等教育“供给侧”改革问题的提出
随着中国经济进入转型升级的新阶段，一些制度体系已严重滞后，国家急需从产能数量的扩张转变为产品质量的提升，经济社会开始面临结构与效率变革，才能应对新一轮的市场机遇和挑战。[1]在这一过程中，中央适时提出了“供给侧改革”。在2015年的中央财经领导小组第十一次会议、亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会和2016年1月26日的中央经济工作会议上，“供给侧改革”频频被我国领导人所强调。[2]其内涵是，从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。[3—4]
在此经济新形势背景下，高等教育全面综合改革的健康持续发展通过“供给侧改革”的新理念，被赋予了新含义：高等教育必须从“需求侧”大跃进式的发展转变为注重质量与效益结合的“供给侧”发展出发，实现发展方式从粗放到集约、数量到质量深刻转变的新要求，发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府作用，改变高等教育中存在的系列问题。例如，如何改变教育体制僵化、创新驱动不足的问题；如何使有限的资源得到共享并满足人们日益增长的高等教育需求；如何将教学模式由传统向现代转变以更适应信息化发展的需求；如何使学习成果的认证得到更广泛的应用等。总之，我国现在的高等教育制度供给结构已经不能满足人们日益增长的教育需求和知识技能需求，不利于促进中国潜在经济的增长、人力资源的增加以及创新社会的发展。正因如此，高等教育才要借鉴经济中的“供给侧”改革理论，进行高等教育的制度性变革和结构性变革。
二、高等教育供给侧改革的发展逻辑——学分银行的引入
2010年7月，教育部颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称《纲要》），明确提出，要“发展继续教育，建立继续教育学分积累和转换制度，实现不同类型学习成果的学分互认和衔接，搭建终身学习‘立交桥，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，满足学习者个性化、多样化的学习和发展需要”，以及使“学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效銜接”。[5]2010年10月，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号），全面启动国家教育体制改革试点工作，提出建立“学分银行”制度。我国“学分银行”建设由此拉开序幕，如何运行成为其关键。[6]2014年6月，教育部职业教育与成人教育司起草《教育部关于推进学习成果积累与转换工作的指导意见》征求意见稿，提出要在“各类学校（机构）逐步实行学分制；职业院校建立中高职学习成果的衔接与互认机制；普通高校要积极开展学分互认；各类继续教育机构之间要建立学习成果互认的机制；各类学校（机构）要建设学习者终身学习成果档案”。可以说，在国家近年来的各项教育政策中，“构建学分银行”、“搭建终身学习立交桥”、“实现学习成果互认转换”，实际上都是一种含义，即通过“供给侧”改革优化教育资源配置，满足学习者的需求，提升高等教育的质量，创新教育的实施方式和人才培养途径。
学分银行（credit bank）概念产生于韩国，目的是沟通教育（特别是高等教育）领域内的不同教育类型，承认学习成果，转换成标准学分，鼓励非正规高等教育体制下的学习者取得大学文凭。为此，韩国专门设立《终身教育法》，保障学分银行的发展，并为学习者成立终身学习账户。“学分银行”究竟是什么，目前从各种不同角度阐述，众说纷纭，尚无统一定论。但主流的看法是，它是一种模拟或借鉴银行的功能特点，使学生能够自由选择学习内容、学习时间、学习地点的管理模式或制度。[7]从这个意义来看，“学分银行”应该具备银行的基本功能，如存储功能、汇兑功能；但它又不是真正意义上的银行，它存储的不是货币而是学分，它汇兑的不是货币而是学历或资格证书。[8]借助银行的经营方式，学分银行以学分为计量单位，实施认证、存储、转换，将学习者在非学历教育、技能培训或学历教育中取得的学习成果以学分的形式存入“银行”，当存满一定数量后，学习者即可申请相应的转换和认证，并将这些学分兑换成学历证书或文凭。学习者能够自由选择学习内容、学习时间和学习地点，突破传统的专业限制和学习时段限制。不管是何种岗位、何种类型的学习成果，只要经过认证，均可以被接纳为正规的学习成果。
引入学分银行，主要基于一项前提条件：目前，我国的绝大多数高校和教育机构没有实行课程共享和学分互认，一个学校的学分无法与其他学校进行“等价交换”，学分处在封闭的价值环境中。[9]换句话说，学分银行一开始被设定为一个能包纳许多学习成果的制度、平台或模式，它的学分必然来源于不同的学习或教育机构，这些学习或教育机构的学术水平、层次、类型未必全然对等，因此，必须经过一定的协议或标准，产生相互认可相同课程学分的办法。[10]
学分银行具备开放性、规范性、灵活性和创新性的特点，与当前的供给侧改革在高等教育综合改革中的质量优化提升、资源合理配置、加强服务品质和创新制度体系等理念不谋而合：从管理内容来看，学分银行接纳和包容各类学分，为各种教育类型、各类教育机构的沟通融合和各层次教育的衔接提供可能性；从教育内容来看，学分银行突破传统教育专业课程体系的范畴，拓展到以知识、技能、能力为主的评价认证体系，且要求原有专业课程标准要有开放性与包容性；从教育资源配置来看，学分银行整合共享各级各类教育资源，要求不同的教育培训机构加强交流合作，为学习者提供优质资源与服务；从服务范围来看，学分银行极大拓展了单一学校和教育培训机构的服务范围，面向全社会学习者，增加学习机会，有利于实现教育公平；从服务对象来看，尊重学习者的主体地位，承认学习者的个体差异性，允许学习者根据自身条件和需求，自主灵活地确定学习目标，选择学习内容，安排学习时间与进度，形成有利于自己自由全面发展的知识结构和能力体系；从服务品质来看，学分银行的规范性首先体现在学分的知识、技能、能力标准是否科学、合理和规范，各种资格（学位、学历文凭、证书等）的构成规则是否科学、合理和规范，认证主体是否具备相应的资质，认证的程序是否规范，制度体系和具体执行这些制度的人员素质是否规范等；从创新体系来说，学分银行要适应建设终身教育体系和学习型社会的需要，必然伴随着创新。机构的设置、资格框架的建立、专业与课程的设置、标准的制定、服务体系的建构、从业人员的素质要求及培训、各项运行管理制度等，都必须是与过去不同的新体系。从宏观到微观都必须具有理念和观念的更新、组织和制度的创新、机制和措施的创新。
三、高等教育供给侧改革的实践路径——学分银行的建构
（一）学分银行制度层面的供给侧改革
制度是指由人类团体活动引起和形成的用以调整人们社会关系的行为规则的总和，学分银行制度则是指调整人们有关学分银行活动的行为规则的总和。构建学分银行制度划分为三个层次，分别是根本制度、基本制度以及具体制度：
学分银行的根本制度是指学分银行运行的有关内部制度及其外部专门制度的上位制度和法规，是对学分银行制度体系建设起根本性指导作用的制度总和，主要解决学分银行的方向与目标问题。根据学分银行的属性和地位，分别涉及到不同类型的根本制度。包括：（1）宪法及其有关民商法等。宪法是我国的根本大法，指导和规约社会及国家事业运行发展的一切事务。学分银行作为社会事业的一部分，必须在宪法的框架下运行。学分银行具有行政主体属性，从另外一个角度来看也是民事主体，具有民事主体资格。因此，学分银行基于其属性必然在民法等法律的框架下运行，接受民法的规约与指导。同样，学分银行由于其特殊性，与市场、社会的关系密切，如对学习者学习成果的测评、认证等服务，以及同学校和其他教育培训机构、行业企业的合作等，商事关系客观存在，也适用于商法。（2）教育法律体系中上位法。教育法律体系的中上位法由教育法律、行政法规、部门规章和地方性教育法规、规章组成，其有关内容能对学分银行产生法律效力，从另外一个角度来看亦能为学分银行的发展提供法律保证。（3）终身教育法或继续教育法。我国现有的继续教育相关法规政策包括相关国家法律、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和地方部门规章五类。相关国家法律是由全国人民代表大会通过并颁布的、与继续教育相关的法律文件，如《高等教育法》有关继续教育的条款，以及《职业教育法》和《劳动法》中对我国公民或职工进行职业培训的规定等。地方性法规主要是以地方（省、自治区或较大市）继续教育条例的形式呈现，从现状来看，立法省区较少，仅有上海市、福建省和太原市等制定了有关具有地方法规性质的终身教育促进条例。根据国家和社会教育事业发展的诉求以及国外终身教育的发展经验，本研究认为，国家应该制定《继续教育法》、《终身教育法》或《终身学习法》，为构建我国终身教育体系和学习型社会奠定法律基础，并将有关学分银行事项纳入，辟专章规定，作为学分银行建设的直接法律依据。具体而言，需要厘清学分银行的性质、使命、任務；明确学分银行的法律地位及其教育功能与社会作用定位；明确举办者举办权、管理者管理权与经营者经营权之间的关系和配置制度，明确规定举办者、管理者与经营者之间的权限责任等事项。
学分银行的基本制度是指下位于法律体系的有关学分银行建设的直接性政策和规章，主要解决学分银行的组织规则与业务标准问题。按行政效力来分，有国家部委制定的学分银行政策规章及地方政府制定的政策规章。包括：（1）国家部委有关学分银行建设发展的政策规章。如由国家教育行政部门（教育部）出台《学分银行管理条例》，明确规定学分银行的性质、使命、任务、指导思想与原则、功能定位、领导管理体制、设置条件与审批权限、服务范围与内容、变更与撤销等事项。（2）地方政府有关学分银行建设发展的政策规章。学分银行应该由中央和省两级举办管理，既有面向全国的，也有属地管理的，政策与标准全国统一，而具体管理则以属地管理为主。因此，省级政府有必要出台学分银行建设与发展的政策规章。如，可以依据国家教育行政部门的《学分银行管理条例》原则与精神，制定并出台《××省学分银行管理条例实施办法》。（3）制定全国统一的学习成果认证标准体系。目前，世界上已有70多个国家或地区在开发或已经实施了某种类型的成果认证标准体系，[11]分别以国家学术型资格框架和国家职业型资格框架为依据，分学科、分职业、分层次制定出各认证单元的标准，包含学习等级及等级描述、学习成果类型及评价标准描述。
学分银行的具体制度是指学分银行运行中，根据学分银行的功能而设计的若干制度类型，主要解决运行操作层面的若干问题。包括：（1）与实现学分银行基本功能直接相关的运行制度。如在国家资格框架指导下，建立下位的分层级的专业标准、课程标准、单元标准，按照知识、技能、能力分维度细化描述，形成供学习成果认证作为依据的标准。在国家资格框架未正式出台前，也应该设计一个“学习成果框架”作为基准参照系，在实践中不断修正、补充和完善，争取早日获得社会和国家权威机构的认可，升格为国家资格框架。在具体运行中，还应包含选课制度、学分认定制度、学分存储制度、学分转换制度、学分兑换制度、学分登录和查询制度、学分注销制度等的设计。（2）有关条件保障的具体制度。如学分银行内部组织制度、学习者注册建档须知、学分银行员工服务守则、学分银行挡案管理办法、学分银行平台运行管理办法、学分银行从业人员培训管理办法、学分银行数据管理规定等。
（二）学分银行组织层面的供给侧改革
根据我国国情，我国学分银行应当由国家和省级政府两级举办。国家学分银行在国务院的领导下，主要负责制定学分银行的方针、政策、规划、制度和标准。学者（李林曙，2013）认为，我国可以成立由教育部、人力资源与社会保障部等相关部门领导和相关领域的专家组成的国家学分银行建设委员会，并在教育部常设办事机构，与继续教育综合协调机构合署办公。通过学分银行建设委员会的组建，启动学分银行制度建设。各省级学分银行在各省级政府的领导下，依据国家学分银行统一制定的学分银行的方针、政策、规划、制度和标准，结合本行政区划的实际，制定具体的政策、计划和管理制度。学分银行的组织架构可以分为决策层、管理层和执行层三个层次：
1学分银行决策层的主要职责
研究制定学分银行宏观层面的重大方针政策；审议学分银行建设的总体规划和重大事项；统筹决策和指导学分银行的制度建设工作；聘任学分银行的认证专家；审定和发布认证标准与报告。无论是面向全国的国家学分银行，还是各省级的地方学分银行，均应该成立相应的领导决策机构，统一政策和标准。
2学分银行管理层的主要职责
制定学分银行方针、政策、制度、标准的各项实施细则；组织调查研究开发具体的认证单元标准和管理标准；管理与指导分支机构的建设与运行；受理机构认证申请并组织认证；受理课程/項目认证申请并组织认证；颁发相关证书；联系协调相关高等学校和教育培训机构；为行业、企业、单位教育培训机构提供定制服务；监管与控制质量等。学分银行管理委员会办公室是本级学分银行的管理机构，省级学分银行管理委员会办公室同时也兼具国家学分银行的执行机构功能。
3学分银行执行层的主要职责
受理学习者学习成果注册、查询、认证申请；管理学习者学分；受理学习者学分转换申请；受理学习者查询申请；负责学分银行的日常运行与服务管理工作等微观管理运行事务。
（三）学分银行信息技术平台层面的供给侧改革
目前，以“互联网+”和“物联网”为代表的网络技术和以多媒体技术为核心的信息技术已经发展成熟，“泛在学习”观念进一步向大众普及，为学分银行的操作和运行奠定了技术基础。建立学分银行信息化服务平台，既可以为广大学习者、用人单位、政府部门、社会各界、国内国际教育机构和认证机构提供相关学习成果信息服务，又可以优化对学习者个体的精准服务；促进学习者各类学习成果的认证、积累与转换，还有利于学习者跨机构、跨区域、跨国流动；激发学习者终身学习的动机与兴趣，维护和保持学习者终身学习的动力。
信息化服务平台是学分银行运行的重要技术条件保障，韩国、英国、澳大利亚等国家都建立了较为统一的信息化服务平台，特别是韩国（ACBS）和欧洲（ECTS）的信息化服务平台功能十分强大。通过平台，可以实现相关政策制度与信息的发布、学习者个人学习账户与终身学习档案的建立、学习成果认证申请及录入、相关材料的下载和提交、学分认定及录入、学分积累、学分转换、学位申请等功能，并随时提供查询、咨询、指导等支持服务。[12]为确保信息数据的可靠、完整和准确，可由教育行政主管部门以制度的形式要求各相关学校及教育培训机构，将毕业生学分信息、学习者培训结果信息集体录入。学习者可以通过个人在学分银行开设的终身学习账户登录该服务平台，对自己的学分积累及学习情况以及其他有关信息进行查询。
1门户网站
对学分银行、学分银行规章制度和认证标准体系进行介绍，实施学习者注册建档，公布各类新闻、通知、公告，进行在线服务导航和基本服务。
2管理系统
实现对学习者用户的注册申请受理、审核、账号分配、密码赋予与修改、用户查询、数字证书等功能，学分银行体系内部各级各类管理员用户的运行、维护和管理功能，维护各分支机构及加盟机构的信息与数据。学分银行分支机构和学分银行总部可以通过平台的管理系统行使对学分的初审和复审权力，各级管理员根据学分银行制度赋予的权限，可以通过平台的管理系统行使相应的学分查询、添加、删除、修改、更新、统计分析等功能。
3学分信息库
一方面存储学习者的“原始学分”以及经认证转换后的“标准学分”，另一方面也是数据统计分析的数据源。同时，批量采集、批量处理并批量导入数据进入学分信息库。
四、高等教育供给侧改革中学分银行构建存在的问题
（一）缺乏相关政策和制度支持
学分银行涉及从上到下的社会管理层面和不同教育领域的学校以及培训机构，不仅需要学习成果的认证与转换，更需要政府相关部门的协调、支持与助推，是一个短时期内无法直接体现教育教学效果的复杂系统。韩国等国家从一开始就颁布《终身教育法》、《学分认证相关法律》等法律和制度，以保证学分银行顺利运行。而我国许多有关学分银行的根本性重大问题，在政府层面仍然仅仅停留于纸面口号或是持有一定的疑虑。目前缺乏的是权威性和强制性的法规制度的保障，政策支持力度不够，推动的措施与力度还不明显。
（二）传统教育体制弊端的阻扰
我国的传统教育体制在教育管理权力方面高度集中，历来以学历教育为中心，强调制度的、正规的、学术的教育，不重视非学历的、职业的、业余的教育。例如，“学分银行”建立在完全学分制管理基础之上，对学习者的学习成果没有时间年限要求，终身有效，而学年制的管理则要求学习者在集中的年限内完成学业，否则无法认可其学习成果；“学分银行”属于无门槛学习成果认证，接纳不同的学习者进入平台，认证和转换各种不同类型的成果，而传统的高等教育类型泾渭分明、鸿沟巨大，森严的“入学门槛”使学习者一旦错过某些条件，则无法达成跨越或进一步向上的教育愿望；“学分银行”对学习成果框架的评判标准多元化且客观化，这其中，既有对学科知识的评价，也有对技能和能力的评价。既有学科专业专家的评价，也有社会各个行业专家的评价。而传统教育体制的评价单一化且由政府主导，评估标准和评估类型单一，难以避免主观性与随意性。
（三）建设主体的模糊和专门组织机构的缺失
《纲要》中提出要“搭建终身学习立交桥”，作为我国具有全局性、战略性的规划，把建设“学分银行”纳入其中，可见国家决策层的高度重视。但目前，学分银行建设主体仍然模糊。问题的不明确可能会带来两方面后果：一是可能出现各地毫不重视、规划只是官样文章、无实施计划落实的问题；二是有可能出现一哄而上的现象，遍地出现名目繁多、各式各样的“学分银行”，无序乃至混乱，影响“学分银行”的健康和可持续发展。
（四）国家资格框架的缺失
世界上许多国家特别是教育发达国家，纷纷提出并建立国家资格框架，如新西兰于1991年发布新西兰资格框架（NZQF）、澳大利亚于1995年发布澳大利亚资格框架（AQF）、南非于1995年发布南非资格框架（SAQF）、英国于1997年发布资格与学分框架（QCF）、欧盟于2008年发表欧洲资格框架（EQF）、香港于2008年发布香港资历架构（HKQF），目的都是为了促进各级各类学习成果的融通与互认。我国目前尚缺乏一个全国统一的、层次分明的、能够实现各级各类学习成果互认的国家资格框架。在没有“国家资格框架”的情况下，各级各类学习成果缺乏共同参照系，没有一定的标准和规范，学术型学历教育学习成果、职业型学历教育学习成果、非学历教育与培训学习成果以及其他成果之间不能沟通和衔接，学习成果的积累与转换也难以实现。[13]
（五）学分积累与知识老化的矛盾
在学分银行建设中，会遇到终身性和时效性的矛盾。按照终身教育的理念，学习者的学习成果应该终身有效，学习者所获得的学分应该可以在学分银行持续地终身积累与转换。但这同时又伴随知識老化的问题。在知识更新迅速的时代背景下，如果学分银行存储的所有学分都终身有效，学习者早期学习和掌握的知识就会与不断更新的现代学科知识相脱节，造成学习者部分知识老化，不能适应发展变化等新问题。因此，储存在“学分银行”里的学分要有一定的有效期和贬值率，体现知识的老化折旧与更新周期。怎样确定课程（或认证单元）的折旧系数，折旧的学分又如何进行更新且以何种方式可重新生效等，这些问题都需要解决。
五、高等教育供给侧改革的发展路径——学分银行的实现
（一）政府主导，社会参与
学分银行构建必须坚持以政府为主导，动员全社会力量积极参与和支持。一方面，学分银行事业是全民事业，学分银行事务是公共事务，涉及全体公民，理应政府主导。合理科学的政府行为或制定科学的政策制度能够缩短学分银行构建和发展的过程，克服和及时纠正发展过程中出现的偏差与失误，通过恰当的宏观调控，保证学分银行的健康有序运行。政府首先要认识到学分银行与终身教育体系以及学习型社会的关系，更为重要的是，在维护教育公平及向全体公民（尤其是弱势群体）平等地提供教育机会和公正地认可学习成果方面，政府负有直接责任；另一方面，必须动员全社会的力量参与学分银行标准体系的制定和学习资源的建设，更需要各高等学校、各行各业专家学者、广大学习者和众多学校与教育机构的积极支持。加入学分银行联盟的学校和教育培训机构越多，学分银行功能发挥的效果就越显著。
（二）以人为本，服务社会
坚持以人为本原则，遵循人本主义理念，一切从学习者的需求出发，以学习者为中心，相信、尊重、理解和关心学习者，调动其学习积极性与创造性，以终身学习为引导，使学习者获得持续不断的发展。注意克服我国传统教育（包括家庭教育、学校教育和社会教育）中重智商轻情商、重知识轻技能的偏颇倾向。牢固树立管理就是服务的理念，不断改进和完善其功能与服务，使之成为学习者终身学习之家，成为开展学习的便捷工具和良好助手；为社会各行各业提供丰富多彩的定制服务，为政府提供各种优质咨询服务；真正成为沟通各类教育和衔接各层次教育的“立交桥”，成为认证和管理各种学习成果的权威机构，促进终身教育体系的构建和学习型社会建设。
（三）分步实施，因地制宜
在学分银行的规划和制度建构中，首先要搞好长远发展规划和根本制度的设计，在操作运行层面，即学分银行的具体服务项目和运行制度方面，又必须结合当前实际，以学习者为中心，以需求为导向，突出关键环节和重点领域，增强学分银行具体服务项目的实效性和针对性，增强学分银行运行制度的可操作性，提高学习者的参与度和满意度。分步骤进行学分银行各项制度的设计和制定，同时按照重要性和紧迫性确定优先顺序，逐步形成科学、合理、系统、适用性强和可操作的学分银行制度体系。结合国情和区域实际，尤其是根据本区域学习者需求情况和发展需要，在功能建构和资源建设上要因地制宜，需求推动，开放包容，加强合作，资源共享，减少重复投入和建设成本，提高资源利用率和通用性。
（四）积极稳妥，先易后难
不管是对面向的教育领域而言，还是对需要开展认证的学习成果而言，要坚持积极稳妥、先易后难的原则。各类教育领域虽然教育目标一致，但具体到每个教育机构，其办学理念、培养规格、质量观和质量标准及其把控均有差异。正因为承认这种差异性与多样性，才有特色可言。因此，在实践运作方面，必须结合实际，先易后难，先从继续教育领域的某些方面（例如职业资格证书、技能证书等）入手，边实践、边总结、边提高，积累经验后再逐步扩展到整个终身教育。在学习成果认证方面，也要先易后难，逐步扩展，既积极又稳妥地展开。因为学习成果的表现形式多种多样，从理念上讲，所有学习成果都应获得社会承认，才能保持学习者的学习动力。但从实践层面来讲，操作难度非常大。因此，必须制定科学客观的衡量标准，由简入繁，逐步深入。
（五）确保质量，提升公信
学分银行的建设必须坚持质量第一的理念，强化全员质量意识和全过程质量意识。确保学习成果认证的质量，建立学分银行的社会公信力：学分银行标准体系的制定，包括制度、流程和转化等系统，应保证信息化管理平台规范运营；构建学分银行质量监督和评价体系，应保证学分银行运行的质量，不断提升提高学分银行的声誉。
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