试论党内法规作为合宪性审查对象的适格性
黄淑珍
[摘要]党的十九大报告提出“推进合宪性审查工作”。明确合宪性审查的对象是推进合宪性审查工作的关键。党内法规作为管党治党的重要依据，是实现党内治理法治化的制度基础，应当纳入合宪性审查的对象范畴。本文试图在厘清基本概念的基础上，剖析对党内法规进行合宪性审查的理论逻辑，并从历史、现实和制度这三个维度探讨党内法规作为合宪性审查对象的适格性。
[关键词]党内法规 ?依法治国 ?合宪性审查
[中图分类号]D2 ? ?[文献标识码] A ? ? [文章编号]1009-4245（2019）06-0024-04
DOI： 10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.06.005
一、基本概念的界定
从哲学的观念来说，概念是思维的基本单位。概念不清，则思维混乱。而在过去相当长的一段时间里，学术界和实务界对“党内法规”和“合宪性审查”的概念都没有形成统一的认识。因此，有必要对本文中使用的这两个词的概念进行界定。
（一）党内法规
虽然党内法规近年来才逐渐成为热词，但它并不是一个新词。早在1938年，毛泽东同志就在党内首次使用了“党内法规”这一概念。他在党的六届六中全会上讲到党的纪律时强调，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。[1]但由于当时并没有清晰地界定党内法规的内涵和外延，后来在党的多次会议中还出现了诸如“党的法规”[2]、“党规党法”[3]的提法。1990年，党中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（该条例已于2012年党中央印发《中国共产党党内法规制定条例》时被废止），首次正式使用“党内法规”这一术语并对其概念进行了权威性界定。2012年，党中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）中进一步完善了党内法规的概念。
截至目前，笔者认为党内法规的最权威最完善的概念来自2019年8月修订的《条例》，其明确把“党内法规”界定为“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”这一概念表述所包含的要素与普遍认可的法律概念表述要素基本一致，即都包含了制定的主体、体现的意志、规范的对象以及赖以实施的保障力量。本文中的“党内法规”采用这一狭义概念，不包括中央纪律检查委员会、中央各部门和省级党委发布的决议、决定、意见、通知等党内规范性文件。
（二）合宪性审查
“合宪性审查”这一术语在我国学界出现较晚。2001年，最高人民法院就“齐玉苓案”做出的司法批复使憲法学界开始探讨“合宪性审查”和“违宪审查”，但并没有清晰地界定这两者之间的关系。2011年，王书成在“合宪性推定与‘合宪性审查的概念认知——从方法论的视角”一文对“合宪性审查”与“违宪审查”做了方法论上的区分[4]。2017年，党的十九大报告首次在党的文件中提出“合宪性审查”，引发了学界的广泛关注与讨论，有少数学者将“合宪性审查”与“备案审查”混为一谈。关于合宪性审查的概念，目前尚无权威、统一的表述，但将其与备案审查等同显然有失妥当。无论是在国家法律抑或党内法规现行制度框架中，都已经存在关于备案审查的明文规定。但是习近平总书记在党的十九大报告中却没有使用“备案审查”这一术语，而是使用了“合宪性审查”。由此可见，“合宪性审查”与“备案审查”并非完全等同。除此之外，“推进合宪性审查工作”这一表述中的“推进”二字也表明，虽然这是首次在党的正式文件中提到“合宪性审查”这一术语，但是实践中已经存在合宪性审查的相关工作，还需要做的只是将其推动前进而非开创先河之举。笔者认为，我国现行备案审查制度中实际上已经包含了合宪性审查的意蕴。从语义分析的角度来看，“合宪性审查”这一术语本身即表明其审查的重点在于是否符合宪法的规定。这也是笔者在本文中使用的“合宪性审查”这一概念的边界。
二、党内法规作为合宪性审查对象的理论逻辑
党内法规作为合宪性审查对象具有其自洽的理论逻辑。一方面，党内法规具有“法”的属性，与宪法同属于“法”的范畴，这是党内法规作为合宪性审查对象的第一层理论逻辑;另一方面，在“法”的规范体系中，国家法律的地位比党内法规要高，因此党内法规要遵循作为国家根本法的宪法。这是党内法规作为合宪性审查对象的第二层理论逻辑。
（一）党内法规属于“法”的范畴
关于党内法规的属性定位，有学者认为，党内法规属于“法”里的社会法和软法，但由于中国共产党的执政地位，因而也带有一定的国家法和硬法属性[5];也有学者认为，党内法规是由党制定的，“姓党”不“姓国”，不同于国家法律[6]。“法”和“法律”并不等同，“法”的内涵与外延大于“法律”，“法律”只是“法”的一种，“法”还包括了其他社会规范，这是学界普遍达成的共识。比如法学泰斗沈宗灵先生就认为，“法”不但可以用于法律领域，还可以用于其他方面，例如党规党法、厂法厂纪等[7]。笔者认为，一方面，党内法规与国家法律在制定主体、表现形式等方面存在差异，是不同的规范体系;另一方面，由于党内法规由党这一特定的主体制定、体现党和人民的整体意志和主张、调整一定的社会关系、规范党员和党组织的行为并具有赖以实施的保障力量等，具备法的一般特征，因此具有“法”的属性，与国家法律同属于“法”的范畴。党的十八届四中全会将党内法规纳入法治体系的范畴，可以算是对党内法规的“法”属性的权威认可。
（二）国家法律优位于党内法规
虽然党内法规与国家法律同属于“法”的范畴，但是在“法”的规范体系中，国家法律的地位高于党内法规，这是学界普遍公认的观点。我国是人民民主专政国家，国家的一切权力属于人民。宪法是中国共产党领导中国人民制定的、治国安邦的总章程，是国家的根本法，拥有至高无上的地位。党内法规是中国共产党而不是其他什么国家什么党派制定的规章制度。因此党内法规也要遵循作为国家根本法的至高无上的宪法，应当作为合宪性审查的对象。
三、党内法规作为合宪性审查对象的实践依据
笔者遵循论从史出的原则，结合新中国成立以来的法治建设，从历史、制度以及现实三个维度考量党内法规作为合宪性审查对象的实践依据。
（一）党内法规作为合宪性审查对象的历史依据
1954年，我国颁布了建国以来的第一部宪法，为我国的社会主义法治建设奠定了基础。但是由于中国共产党当时还没有从过去的革命党完全转型为真正意义上的执政党，对于国家政治生活中出现的本属于法律层面的问题，却依旧按照政治思维来解决，导致了不少原本应当运用法律手段解决的问题，却被贴上政治的标签，成为法律的禁区[8]。后来，邓小平同志总结新中国成立以来法治建设的经验教训时深刻指出，“必须使民主制度化法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[9]。党的十一届三中全会明确提出“发展社会主义民主、健全社会主义法制”的重大方针。党的十五大第一次把依法治国确立为中国共产党领导中国人民治理国家的基本方略，党的十七大强调要全面落实这一基本方略，党的十八大把“全面推进依法治国”作为政治改革和政治发展的重要目标和重要任务，党的十九大明确提出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。改革开放40多年来，在中国特色社会主义法治的引领、保障和推动下，中国共产党带领中国人民取得了中国特色社会主义事业的伟大成就。其中的一个基本经验就是，党要在宪法和法律的范围内活动。党内法规作为规范党员和党组织行为活动的专门规章制度，应当符合宪法和法律的规定。因此，有必要对党内法规进行合宪性审查。
（二）党内法规作为合宪性审查对象的制度依据
虽然我国目前尚未有明文规定对党内法规进行合宪性审查，但是在我国现行制度框架内，对党内法规进行合宪性审查的制度依据至少有两类，一是宪法的相关规定，二是党章等党内法规的相关规定。笔者将通过解析条文的方式逐一探讨。
1.宪法的相关规定。作为国家根本法，我国现行宪法在序言里明确要求：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条进一步明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
宪法里提到的“各政党”当然包括中国共产党，这是没有疑义的。无论是序言里要求的“必须以宪法为根本的活动准则”还是第五条规定的“必须遵守宪法和法律”，都表明中国共产党的行为要符合宪法的规定。党内法规作为中国共产党制定的“规范党的领导和党的建设活动”的专门规章制度，应当符合宪法的规定。首先，中国共产党制定不符合宪法规定的党内法规这一行为本身就违反了宪法的规定。再者，倘若党内法规这一规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度不符合宪法的规定，则党内法规所规范的中国共产党的行为符合宪法规定一说亦无从谈起。因此，党内法规应当符合宪法的规定，这是中国共产党的行为符合宪法规定的必要条件。
2.党内法规的相关规定《党章》、《条例》以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）等党内法规中也有与宪法相关的规定。作为党内根本大法的《党章》在序言里明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。作为党内“立法法”的《条例》（2019年修订）将其作为制定党内法规的一项基本原则，并将“是否同宪法和法律不一致”作为前置审核的主要内容，还将“同宪法、法律和行政法规相抵触”作为予以责令改正或者撤销的情形之一，从正反两面强调了党内法规必须符合宪法的规定。在《备案审查规定》（2019年修订）中，“是否同宪法和法律相一致”是审查的一个重要方面。这些条文无一不在表明，党内法规应当符合宪法的规定。而要辨明党内法规是否符合宪法的规定，就有必要对党内法规进行合宪性审查。
（三）党内法规作为合宪性审查对象的现实依据
1.对党内法规进行合宪性审查是加强和改善党的领导的基本要求。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。我国跟世界上的其他国家最大的区别之一就是中国共产党的领导，这是由马克思主义基本原理中科学社会主义的理论逻辑、马克思主义中国化进程中的历史逻辑和当前中国特色社会主义迈向新征程的实践逻辑共同决定的。2018年我国修订宪法将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”正式载入宪法总纲，以国家根本法的形式确立了党的领导在中国特色社会主义中的核心地位。
在新中国成立70周年之际，据中央组织部统计，目前的中国共产党党员数量已经超过9000万。中国共产党在中国这样一个拥有13亿多人口的大国长期执政，必须要不断增强执政本领，尤其是依法执政本领，因为这是党在新的历史条件下执政的基本方式。习近平总书记在现行宪法施行30周年纪念大会上的讲话中强调：“依法执政，关键是依宪执政……党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”依宪执政要求党要带头遵守宪法和法律的规定，做“奉法者”。党内法规作为中国共产党依法执政和依宪执政的基础和关键，应当符合宪法的规定，遵循宪法的精神、原则。因此，对党内法规进行合宪性审查是加强和改善党的领导的基本要求。
2.對党内法规进行合宪性审查是全面依法治国的内在需要。依法治国是中国共产党领导中国人民治理国家的基本方略。党的十八大以来，党中央明确提出“四个全面”的战略布局。全面依法治国作为“四个全面”战略布局的关键环节，贯穿全面建成小康社会、全面深化改革和全面从严治党的全过程。党的十八届四中全会把“建设中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国的总目标之一，并将党内法规体系与国家法律体系一并作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。由于中国特色社会主义法治体系既包括国家法律体系，也包括党内法规体系，是由这两者共同构成的内在统一的整体。因此，合宪性审查也应当包含两个方面，一个是国家法律的合宪性审查，另一个是党内法规的合宪性审查，才能真正实现“全面”依法治国。此外，党的十八届四中全会还强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。目前，无论是学术界抑或实务界都达成“国家法律的地位高于党内法规”这一共识，这是正确处理这两者之间的关系的基本原则。也就意味着，党内法规不能与国家法律尤其是作为国家根本法的宪法相冲突，同时这也是形成完善的党内法规体系本身应当遵循的基本原则。因此，对党内法规进行合宪性审查是全面依法治国的内在需要。
3.对党内法规进行合宪性审查是维护宪法权威的应有之义。宪法是国家的根本法，规定了国家的根本制度和根本任务，是一切国家机构合法性的来源，是全党和全国人民共同意志的集中体现，拥有至高无上的权威。宪法的权威在于实施。一方面，维护宪法权威需要一切组织和个人毫无例外地遵守宪法，把宪法作为根本的行为规范。党的十八大以来设立的国家宪法日和宪法宣誓制度等，在一定程度上增强了人们的宪法意识，使人们更加敬畏宪法，对于维护宪法权威具有重要意义。另一方面，维护宪法权威也需要一切组织和个人遵守的行为规范应当符合宪法这一国家根本法的精神、原则以及规定。党的十九大报告提出的合宪性审查，是维护宪法权威的重要举措。党内法规作为管党治党的专门规章制度，对其进行合宪性审查，才能真正打通加强宪法实施和监督、维护宪法权威的最后一公里。因此，对党内法规进行合宪性审查是维护宪法权威的应有之义。
四、结语
综上所述，党内法规具有“法”的属性，与国家法律同属于“法”的范畴，国家法律在“法”体系中优位于党内法规，这使党内法规作为合宪性审查对象的理论逻辑是自洽的，且在实践中是可以得到印证的：从历史维度来看，党要在宪法和法律的范围内活动，这是新中国法治建设的基本经验;从制度维度来看，党内法规应当符合宪法的规定;从现实维度来看，对党内法规进行合宪性审查是加强和改善党的领导的基本要求，是全面依法治国的内在需要，是维护宪法权威的应有之义。因此，可以认为，党内法规作为合宪性审查的对象是适格的。
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责任编辑：覃玉滨
