民国初年官员选任制度探析
朱晓东
摘 要：民国北京临时政府组建过程中，既要按照规制接受南京临时政府人员，同时还要对前清部院诸多人员进行妥善安置，新旧与南北矛盾并存，又杂以党派冲突、东西竞争，选才用人情况相互纠葛，纷争不断，十分复杂。导致这一状况的原因主要在于相关选任制度和法规的缺失，各部总长用人毫无一定标准，以致内阁的成立及运作都显得步履维艰。
关键词：北京临时政府；中央机构；官员选任
中图分类号：K265文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0121-05
北京临时政府的组建是在特殊的背景下开始的，与南京临时政府凭空新建完全不同，其组建过程更为复杂，困难和矛盾更为凸显，既有接受南京临时政府人员的必然要求，也有妥善安置前清部院诸多人员的客观需要。也就是说，南北与新旧问题成为当时选才用人的突出背景，这两个问题相互交织，难以调和，大大增加了北京临时政府选才用人的难度和复杂性。学术界对民国第一届内阁组成过程的专门探讨并不多见①，本文在前人研究的基础之上，从困境、博弈、无序三个维度，着重考察其组建过程中的人事纠葛，希冀深入认识北京临时政府成立初期用人行政的内在曲隐。
一、困境——未迁之际的人事酝酿
1912年3月10日，袁世凯在北京宣布就任临时大总统，北京临时政府正式宣告成立。对于袁世凯积极组织北京临时政府，其用心何在？革命党自有清醒的认识，据当时媒体揭露，“而袁氏乃必谓须另组织统一之临时政府，是袁氏心目中并无南京政府也。至组织统一临时政府之全权，袁氏居然自握之，派唐绍仪为总理以垄断用人行政之大权，其野心辣腕已达极点矣”②。袁世凯组建北京临时政府的目的昭然若揭，归根结底是为了掌握用人行政的大权，这一举动为北京临时政府时期南北与新旧官员的选用纠葛埋下了隐患。
在南京临时政府尚未北迁之时，袁世凯与南方议和代表伍廷芳就电报磋商用人行政事宜，“往返电订议和紧要各缺，并磋商改建共和政体后任用京外行政长官办法，期免畸重畸轻，而杜偏袒之弊”③。作为纵横官场多年、极富行政经验的袁世凯，内心十分明了南北与新旧人员安置的重要性，因此对这次用人与行政高度重视，“拟以十之七用北人，十之三用南人”。当时官方报纸《大公报》态度处于两难困境，一种是“即全用北人，谁敢干预”，以此表明对袁世凯政府的全力支持，营造了北京临时政府主导用人权的舆论。另一种态度是，“惟此次所拟者系指南北两政府现有职任者而言，将来擢用人材并无南北之分，以泯畛域”。④对选才用人的憧憬甚好，却囿于现实的矛盾和困境，南北用人之争由此潜滋暗长，逐步蔓延。
在政权交接新旧交替之际，前清各部事务已处于停顿状态，“现在所有从前各部署均皆无事可办，只专办一切交代而已”⑤。在如何安排数量众多的前清官吏上，袁世凯政府并未明确作出指示。据以往惯例，清政府每在实施新政、改并衙署中，虽裁汰诸多旧官吏，但仍必另有任用和安置，或竟有较旧差较优者，现中华民国成立，“旧官吏仍复作此希望，纷纷各向其部长署长探听消息”。某部首领遂向袁世凯转询，袁总统甚不以为然，“告以此次改建民国，与前清改并衙署不同，委任人员必须得国民之同意，尚何有旧员安置之地位”。⑥此种表态某种程度表达了袁世凯在官员选用方面革故鼎新之决心，但出于政局稳定需要，如果一概全数摈弃诸多前清旧员，势必会对当时政局造成动荡。对如何妥善安置前清旧员问题，他召集临时筹备处各股人员进行磋商，明确表示中央政府成立时，“各部部长以下录事以上均一律用专门毕业出身人员充任”。遂又专函致各部首领，梳理部中现有人员情况，凡有毕业文凭者一律开列清单，“函送本处，以便录用”。⑦袁世凯刚刚表达委任人员必须得国民之同意，前清旧员无法安置之意，却又令各部开列有毕业文凭的专门人员清单，以便录用。此举暴露出袁世凯在新旧人员选用方面的矛盾心理和现实考量，一方面显示袁世凯重视专门人才的选用，希望新政府有新人才、新气象、新作为，另一方面也说明对于前清旧吏并非一概而论，而是根据标准区分人才新旧，采取不同举措量才任用。
有鉴于清季官场用人乱象和运作机制的紊乱，北京临时政府认为在改建共和之际，用人行政不能新瓶装旧酒，理当有革故鼎新之气象。据《大公报》载，“目前袁总统特谕亲族及幕友人等，现改共和政体，革故鼎新，自应除百弊，凡有用人行政，原属公权，殊非一人之私，嗣后简任官缺均须选用贤才，汝等各宜自爱，不准徇情滥举，援引私人”⑧。袁世凯颁布命令，主张“以慎重用人为要素”，决计概不起用因赃私而去任的旧清大员，将劣迹照章，并对这些前清旧员另单存记，总计20多名，“以防日久有人推荐，混迹其间”。⑨
3月13日，唐绍仪被任命为国务总理，南北官员如何选用成为唐绍仪组阁面临的首要问题。临时政府原拟设8部，总理唐绍仪以机关设立太少，“则南北私人难得位置，恐酿成此争彼竞之风，于民国前途大生障碍”，故拟改定设立12部。⑩3月15日，袁世凯为加强对政府的控制，将拟定的12名国务员名单电达南京参议院，要求给予合理安置。而在此之前参议院对如何组阁已有所考虑，于3月12日审议通过了《各部官制通则》，规定临时政府只设立10部，并根据次议否决了袁世凯所提出的国务员名单。后经多方斡旋，袁世凯综合平衡各方利益，再一次提出新的国务员名单，并于3月29日再次提交参议院审议。此次除交通总长人选未获通过外，其余各部人选勉强得以通过。国务员人选的提出和任用过程如此曲折，折射出临时政府组建过程之不易，特别是在南北官员安置方面更显异常棘手而复杂。
厘定官制是政府成立并得以运行的基础，南京临时政府成立之前，已经初步制定了各部官制，后虽经多次修正完善，仍没有太大变化。对南京各部官制通则，袁世凯没有太大意見。B11但此时诸如阁部官制、属官制草案等一批官制还没有议决，袁世凯焦急万分，急于通过这批制度，于4月初召集中央各部首领会议，督促尽快召集北京议会，如北京参议院不能如期召集，即要求国务总理唐绍仪来北京后，先行公布实行，以期早日成立统一政府，待北京议会正式开幕之后，再行提交追认。B12
北京临时政府在政府各部人员的任用上矛盾日益凸显，如何安置好南北、新旧人员问题，成为困扰临时政府的主要矛盾。4月初，袁世凯电商总理唐绍仪，“将来各部属之委任办法，已拟定在民国官制官规尚未颁布以先，暂仍由南北两旧政府各部员内选任”B13。此举否认了袁世凯之前“尚何有旧员安置之地位”的命令，将前清各部旧员与南京临时政府放在同等位置，以示前清旧员仍有留在新政府的希望。此令一出，各部闻风而动，急于4月初造册完毕并呈送临时筹备处，临时筹备处特将各署所有曾经毕业之员一律另行提出，交由各署再行开具详细履历，并调验文凭，“闻将来之新署成立尚予量材录用”。B14由此可见，临时大总统袁世凯在面对如何安置南北、新旧人员问题上，并没有找到有效解决之办法，只能在妥协和平衡中边走边看，反映出北京临时政府成立过程中人员安置之艰辛复杂。
二、博弈——组建过程中的用人乱象
4月21日，袁世凯发布临时大总统令：“现在国务院业经成立，在京原有各部事务，应即分别交替。由各部总长接收办理。”B15在临时大总统的命令下，前清部院立即停止办公，准备办理交接手续。
在各部总长任用部员的时候，由于并无规则可循，全凭总长意志，故而乱象丛生。之初，裁减人员风声先起，各部当差人员皆有不同程度恐慌。交通部裁减了一批告假人员，教育部、内务部、外交部、理财部等亦有为节财而裁减员额之风声，“其中恐慌尤以旗人及守旧派达最高之度，新人物尚能勉强自持，不呈露张皇之状况”B16。前清部员中旗人、守旧派及新人物面对裁减时各具不同心态，此况既符合人事更迭之际的常理又非常耐人寻味。
裁减人员不仅引起了部员心理变化，更有甚者有些部甚至因裁员过多而闹出了大大小小的风潮。内务部总长赵秉钧在对待民政部旧员上力主大力裁减，造成裁减旧员过多引起不满，全体部员宣告辞职以示抵制，国务总理唐绍仪对此积极调停并要求妥善解决。而总长赵秉钧也多有不满，怪总理唐绍仪干预过多，主张多留旧部员影响内务部整体人员安置，亦自请辞职。《申报》对此评论道：“是赵总长与各部员已处于极端反对之地位，不知当道将如何以为调停之计。夫仅仅数十部员，尚不免于新旧之争，致以全体辞职相要挟，宜乎？昔之任用阁员至于经月不决矣，不知此后新政府之用人尚将演出若何现象也，噫嘻！”B17这一评论将内务部新旧人员的安置与之前内阁成员名单的艰难出炉相提并论，并对今后的用人行政持悲观态度，足以窥出北京临时政府在安置新旧人员方面的复杂性。
新旧人员的安置问题闹得不可开交、冲突亦有愈演愈烈之势。4月底，临时大总统袁世凯开始寻求平衡以解决矛盾，遂以手函交国务院，“略谓嗣后国务既由总理及各部总长担负责任，本总统似未便干预，惟当此国基甫定之际，危急存之，关系重要，新员固多才能，旧员亦非不可用，务请详细酌核，勿存成见，是为至要云”B18。袁世凯专门为旧员任用问题致函国务院，既表明袁世凯对前清旧员的重视和不舍，也无疑是对内阁用人权不同程度的干预。但从实际效果看，这种干预并未达到应有效果，用人上的南北、新旧问题仍持续发酵。
此时舆论又助推了南北、新旧问题的复杂性，个别媒体在南来人员的数量上大做文章，并无端夸大。“传闻唐总理及各国务员到京由南带来之各部司员甚多，所有前清各署司员除内务、陆军、交通各部无大更动外，其余各部一律扫除。并闻陆军部一部，其由南带来者已有150人之多，而度支部亦复不少，故该部已于日前将各司员一律发给薪水，并令各员此后勿庸进署听候差遣，各司员领此薪水后，情形极为懊丧，不识将来熊总长何以处此。”B19又有报道称南来并由总理唐绍仪委任者，“以交通部最多，至八十余人，故该部裁汰旧员乃以六百人，而存四十人，其他皆为位置新人地位也”B20。揆诸实情而论，南京临时政府人员北上实属不易，实际人数有限，不至于如报道中那么多。但因前清各部院冗员甚多，北京临时政府成立伊始，百废待兴，能拿出的位置又比较有限，而袁总统一再要求南北人员都要妥善安置，此时自然显得口多食寡、难以分配，导致冲突加剧。各部安置南北、新旧人员大致有以下几种情况。
其一，在妥协中相安无事。办理接收事宜比较稳妥的当属教育部。4月24日，蔡元培总长开始派人接收学部事务，“欲将学部旧司官一体解散，从新组织，以示振作”B21。蔡总长善于统筹兼顾，注重双方平衡，其用人导向是“除酌留学部旧人外，尚在各处网络知名人士”B22。5月初，蔡元培为化解坊间蜚语，特地就用人情况发表演讲，大意是“外间所谓全用南来之人，实系误会等语”B23。总之，在教育部的组建及人员接收过程中，新旧人员参用大体得当，且方法措施比较稳妥，没有发生大的风潮。
其二，在波折中协商解决。以陆军部为例，陆军总长段祺瑞曾推荐陆军次长为蒋作宾。蒋作宾由南带来80余人，而各司长段祺瑞总长已委定5人，而蒋作宾带来之人无从位置。蒋作宾大为愤懑，后于原定5司之外，另添3司，专门安置南来诸员。且声明以后司长由总长荐任，次长不得预闻，科长以下则由次长委任，总长亦不得干涉，划清界限，以免再起争端，风潮始息。B24再以海军部为例，海军部总长刘冠熊无论对旧员、新员，坚持统一标准，凡具有海军专门学识之人即可量才录用，否则立即予以除名。B25基于这样的用人原则，海军部在新旧人员任用的数量上大体相当，新人员选用20余人，旧人员选用20余人。海军部时有旧人员103人，其中曾习海军者只有30余人。总长刘冠熊拟全行淘汰不习海军人员，对曾习海军的30余人亦只是择优授职，加上南来的40余人，海军部共计70余人。B26
其三，在僵持中双方决裂。印铸局长马叙伦喜用官派，强行安插私人，引起群情愤激，以致全体解散。B27内务部因裁减旧人过多，引起旧司员全体辞职，“以为保全面子之计，现在内务部衙署已无复司官之踪迹矣”B28。后经多方调停，内务部总长赵秉钧调停旧司员感情已为融洽，并饬调查各员履历学识，无论满汉新旧，如有才干之士，均挑选入内务部委用，近已选定录事约70员。B29司法部总长王宠惠在裁留司员问题上，坚持平衡原则，主张新旧参半，这样有利化解矛盾；而次长徐谦对前清旧员甚为痛恨，指其为亡清奴隶，主张尽数解散，全部任用新员，对所有欠下的津贴也概不发给。因之大起冲突。4月29日，司法部全体人员前往总统府当面递呈两件，一是以全体辞职相要挟，二是恳请补发旧欠薪水，总统转交国务院调和。B305月初，經司法部议定，明确通过考试选用新旧人员，所有司员一律应考，考中后，录取为委任官，对于荐任官，则不在此列。B31但到报名结束时，仅有51人报名，司法部旧员大多不愿报名参加考试。时人评论：司法部大起风潮者“何忽焉淡泊鸣高耶？各部长若尽能如此，则各司员之去留问题，可不烦言而解决，何至闹出许多话剧，惹出许多话柄”B32。
一般而言，但凡新成立的部门在选才用人上都很重视专门学识，前清旧员们大多不具备专门学识，因此成为被裁汰的主要对象。但对此极力反对者有之，其理由是政府正当用人之际，应力为挽留才是。B33如交通部被裁撤人员觉得去留不公平，遂于4月28日在湖广会馆开会，研究对待梁士诒、叶恭绰之方法。同日，南方交通部人员针对此事在金台旅馆开会，研究如何到部履职问题。时人评论：“两相映照，颇耐人寻味也。”B34
北京临时政府中央各部用人乱象丛生，时人加以讥评：“当参议院选举国务员之际，新旧猜忌，南北竞争，旷日持久，费尽心机，始克选定，今日各部之组织，其新旧猜忌、南北竞争，度亦不让于昔日之选举国务员。”B35由此可见，中央各部的部员选任复杂性比参议员选举国务员有过之而无不及，一针见血地指出政权交接之际用人乱象背后的“新旧猜忌、南北竞争”复杂局面。
三、无序——风潮屡起中尘埃落定
至5月底，各部基本完成了接收工作，前清旧员问题大体上得到解决。各衙门都裁汰大量工作人员，“如度支部原有员司一千余人，今仅留24人；学部旧人300余人，今仅留24人；邮传部旧人800余人，今仅留50人；农工商部旧人400余人，今仅留32人；法部、外务部尚未裁汰，然丞参之名已撤，乌布之名亦去。勉强留部者意味已等鸡肋，日来纷纷携眷，各还乡里”。然新来者亦不少，以至“客馆俱有人满之患。大都与某部总、次长有一面之缘，希冀谋得一席者。如此钻营奔竞之风，谁谓共和国民必逊于专制国之人民乎”。B36正当大量被裁汰的人员纷纷还乡之际，京城却涌现出了为数不少的谋官者，以致大小客馆出现人满为患之景象。被裁汰人员多属前清旧部，这些人学识老旧，难以满足共和之需要，但新来求官者也并非都具有专门学识的新人才，这一现象非常耐人寻味。表面看前清旧员问题大体解决，但在部员的选任上依然暗潮汹涌。
此时任用部员仍未有法规可依，人员去留全由各部总长意志决定。总长在用人上权力很大，给用人腐败留下了很大空间。铨叙局局长张国淦自任命之后，各处请托之条子，纷至沓来，日有百余起。这种现象甚至比以前的叙官局更为严重，在众多请托中尤以唐绍仪总理之条子最多。惟该局所定员额不足十人之数，安排一人即得罪一人，故张国淦对于此事十分为难，且以民国伊始，出现这种现象终究不够雅观。然又不好驳唐绍仪等诸位官员面子，只得对托请推荐之人一一延见，极力用好言相慰，无非随后留意等语，其实张国淦闻胸中已打定主意，拟亟择旧人之精干者补足额数，借以杜绝请托，果尔条子无效，不知又有几多人失望。各部奔竞之风，以交通、外交最为盛行，农林、财政、司法三部最为清净。
值得注意的是，除了南北、新旧用人问题以外，东、西人才的竞争也日益凸显，对归国留学生的任用也存在诸多矛盾。这种矛盾在留学生较多的部门更为突出，如外交部、财政部等。如时人所言：“今日五族共和，政府用人本可不分畛域，讵中央财政等部于南北意见外，尚有一东西之争竞，盖西洋毕业人员多看不起东洋学生，于是南北东西时生冲突。”
相比较于其他方面的人员，留学生于当时属新式人才，但对其任用亦畛域分明，之间相互倾轧，矛盾很大。财政部总长熊希龄以该员等如此意气用事，全无国家观念，对此非常痛心。然唯有姑为调和之一法。熊希龄曾在财政部要求，“谓本总长用人一视其人之贤否，不论其新来旧留，更无东洋、西洋留学之区别。诸君惟当以国家为前提，万不可存高傲心，尤不可存嫉妒心。试思一部之中，互生意见，将来尚能办一事乎？为此告语诸君，务各自尽厥职，消灭意见，苟有所长，自不患人之不已知云”B37。熊希龄视其人之贤，无论新来、旧留人员，还是东洋、西洋留学生，都要有大局意识和国家观念，各司其职，各尽其能，求同存异，相互尊重，可谓言之谆谆、意之殷殷。但效果究竟如何，恐怕只能是听之藐藐，距离总长熊希龄之期待甚远。
四、结语
民国北京临时政府中央机构在组建过程中，选才用人异常复杂，各种纷争不断，归根结底在于制度和法律的缺失，在选任制度和法律上难以形成有力的约束和规范，各部总长用人全凭个人意志，毫无一定标准，以致风潮屡起，甚至各部在组建后相当长的时间里依然如此。如财政部南来人员沈式旬为垫款处重要人员，周部长竟抑至佥事，以致沈欲辞去。张某质问次长，何以将金兴华为二等，某为三等，次长答以金有人向总长说话，与此无闻。司法部旧时各项人员多未录用，各人以闲散废弃，大为不服，公举代表要求许世英分别位置，许不得已，勉应以拟设考试之法，择优委任。B381913年7月22日，临时大总统袁世凯在一道命令中回顾中华民国中央政府一年以来的用人行政情况，“至于各部司员，半经伟人荐拔，本大总统求才若渴，固愿礼罗，各部總长，爱屋及乌，亦难固拒，弹冠相踵，滥竽日多”B39。可谓是这一时期中央各部门用人情况的最好写照。
注释
①严昌洪较早地考察了北京临时政府的组建过程，大体勾勒了其中的南北矛盾、新旧冲突及党派斗争（《北京临时政府的组建过程》，《历史教学》，2004年，第7期）；关晓红曾专门论及学部的接收事宜（《晚晴学部研究》，广东教育出版社，2000年）；桑兵详细梳理了民国首届内阁部院组建的种种史事，得出接收清朝旧署与建置民国新部的南北新旧之争导致作为责任内阁的国务院无形中被大幅度弱化和虚化的结论（《接收清朝与组建民国》，《近代史研究》，2014年，第1、2期）。
②天仇：《袁世凯罪状》，上海《民立报》1912年4月19日，转引自朱宗震、杨光辉编：《民初政争与二次革命》（上编），上海人民出版社，1983年，第8页。
③《磋商任用行政长官办法》，《大公报》1912年2月13日，第3429号。
④《临时政府将来之用人》，《大公报》1912年2月26日，第3433号。
⑤《各部之交代筹备处》，《大公报》1912年2月28日，第3435号。
⑥《旧官吏之安置无望》，《大公报》1912年2月29日，第3436号。
⑦《袁总统注重用人》，《大公报》1912年3月4日，第3440号。
⑧《袁总统谕禁滥举私人》，《大公报》1912年3月1日，第3437号。
⑨《决不起用旧清赃私人员》，《大公报》1912年3月17日，第3453号。
⑩《位置私人之大舞台》，《盛京时报》1912年3月16日，第1601号。
B11《袁总统允认南京官制通则》，《大公报》1912年3月21日，第3457号。
B12《会议官制记略》，《申报》1912年4月10日，第14056号。
B13《各部旧员尚有希望》，《大公报》1912年4月4日，第3471号。
B14《复查毕业人员详细履历》，《大公报》1912年4月6日，第3473号。
B15《临时大总统令》，《临时公报》1912年4月22日。
B16《交通部之今昔观》，《申报》1912年4月26日，第14072号。
B17《清谈》，《申报》1912年4月26日，第14072号。
B18《袁总统对于用人之宣言》，《大公报》1912年4月26日，第3492号。
B19《专电》，《申报》1912年4月29日，第14075号。
B20B21B24B28《新旧京官现形记》，《申报》1912年4月30日，第14076号。
B22B33《新政府组织种种》，《申报》1912年5月1日，第14077号。
B23B26《各部新陈代谢记》，《申报》1912年5月3日，第14079号。
B25《刘总长录用人员之政见》，《大公报》1912年4月27日，第3493号。
B27《专电》，《申报》1912年4月28日，第14074号。
B29《各部用人之计划》，《申报》1912年5月13日，第14089号。
B30《新旧各部近状记（续）》，《申报》1912年5月5日，第14081号。
B31《司法部招考通告》，载《政府公报》1912年5月9目，第9号。
B32《闲评一》，《大公报》1912年5月14日，第3510號。
B34《新旧各部近状记》，《申报》1912年5月4日，第14080号。
B35《评论：用人与舆论》，《申报》1912年5月1日，第14077号。
B36《北京人才之新旧观》，《申报》1912年5月21日，第14095号。
B37《各部司员升沉记》，《申报》1912年5月28日，第14104号。
B38《各部用人风潮汇记》，《申报》1912年9月14日，第14212号。
B39《时报》1913年7月27日。
责任编辑：王 轲
摘 要：民国北京临时政府组建过程中，既要按照规制接受南京临时政府人员，同时还要对前清部院诸多人员进行妥善安置，新旧与南北矛盾并存，又杂以党派冲突、东西竞争，选才用人情况相互纠葛，纷争不断，十分复杂。导致这一状况的原因主要在于相关选任制度和法规的缺失，各部总长用人毫无一定标准，以致内阁的成立及运作都显得步履维艰。
关键词：北京临时政府；中央机构；官员选任
中图分类号：K265文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0121-05
北京临时政府的组建是在特殊的背景下开始的，与南京临时政府凭空新建完全不同，其组建过程更为复杂，困难和矛盾更为凸显，既有接受南京临时政府人员的必然要求，也有妥善安置前清部院诸多人员的客观需要。也就是说，南北与新旧问题成为当时选才用人的突出背景，这两个问题相互交织，难以调和，大大增加了北京临时政府选才用人的难度和复杂性。学术界对民国第一届内阁组成过程的专门探讨并不多见①，本文在前人研究的基础之上，从困境、博弈、无序三个维度，着重考察其组建过程中的人事纠葛，希冀深入认识北京临时政府成立初期用人行政的内在曲隐。
一、困境——未迁之际的人事酝酿
1912年3月10日，袁世凯在北京宣布就任临时大总统，北京临时政府正式宣告成立。对于袁世凯积极组织北京临时政府，其用心何在？革命党自有清醒的认识，据当时媒体揭露，“而袁氏乃必谓须另组织统一之临时政府，是袁氏心目中并无南京政府也。至组织统一临时政府之全权，袁氏居然自握之，派唐绍仪为总理以垄断用人行政之大权，其野心辣腕已达极点矣”②。袁世凯组建北京临时政府的目的昭然若揭，归根结底是为了掌握用人行政的大权，这一举动为北京临时政府时期南北与新旧官员的选用纠葛埋下了隐患。
在南京临时政府尚未北迁之时，袁世凯与南方议和代表伍廷芳就电报磋商用人行政事宜，“往返电订议和紧要各缺，并磋商改建共和政体后任用京外行政长官办法，期免畸重畸轻，而杜偏袒之弊”③。作为纵横官场多年、极富行政经验的袁世凯，内心十分明了南北与新旧人员安置的重要性，因此对这次用人与行政高度重视，“拟以十之七用北人，十之三用南人”。当时官方报纸《大公报》态度处于两难困境，一种是“即全用北人，谁敢干预”，以此表明对袁世凯政府的全力支持，营造了北京临时政府主导用人权的舆论。另一种态度是，“惟此次所拟者系指南北两政府现有职任者而言，将来擢用人材并无南北之分，以泯畛域”。④对选才用人的憧憬甚好，却囿于现实的矛盾和困境，南北用人之争由此潜滋暗长，逐步蔓延。
在政权交接新旧交替之际，前清各部事务已处于停顿状态，“现在所有从前各部署均皆无事可办，只专办一切交代而已”⑤。在如何安排数量众多的前清官吏上，袁世凯政府并未明确作出指示。据以往惯例，清政府每在实施新政、改并衙署中，虽裁汰诸多旧官吏，但仍必另有任用和安置，或竟有较旧差较优者，现中华民国成立，“旧官吏仍复作此希望，纷纷各向其部长署长探听消息”。某部首领遂向袁世凯转询，袁总统甚不以为然，“告以此次改建民国，与前清改并衙署不同，委任人员必须得国民之同意，尚何有旧员安置之地位”。⑥此种表态某种程度表达了袁世凯在官员选用方面革故鼎新之决心，但出于政局稳定需要，如果一概全数摈弃诸多前清旧员，势必会对当时政局造成动荡。对如何妥善安置前清旧员问题，他召集临时筹备处各股人员进行磋商，明确表示中央政府成立时，“各部部长以下录事以上均一律用专门毕业出身人员充任”。遂又专函致各部首领，梳理部中现有人员情况，凡有毕业文凭者一律开列清单，“函送本处，以便录用”。⑦袁世凯刚刚表达委任人员必须得国民之同意，前清旧员无法安置之意，却又令各部开列有毕业文凭的专门人员清单，以便录用。此举暴露出袁世凯在新旧人员选用方面的矛盾心理和现实考量，一方面显示袁世凯重视专门人才的选用，希望新政府有新人才、新气象、新作为，另一方面也说明对于前清旧吏并非一概而论，而是根据标准区分人才新旧，采取不同举措量才任用。
有鉴于清季官场用人乱象和运作机制的紊乱，北京临时政府认为在改建共和之际，用人行政不能新瓶装旧酒，理当有革故鼎新之气象。据《大公报》载，“目前袁总统特谕亲族及幕友人等，现改共和政体，革故鼎新，自应除百弊，凡有用人行政，原属公权，殊非一人之私，嗣后简任官缺均须选用贤才，汝等各宜自爱，不准徇情滥举，援引私人”⑧。袁世凯颁布命令，主张“以慎重用人为要素”，决计概不起用因赃私而去任的旧清大员，将劣迹照章，并对这些前清旧员另单存记，总计20多名，“以防日久有人推荐，混迹其间”。⑨
3月13日，唐绍仪被任命为国务总理，南北官员如何选用成为唐绍仪组阁面临的首要问题。临时政府原拟设8部，总理唐绍仪以机关设立太少，“则南北私人难得位置，恐酿成此争彼竞之风，于民国前途大生障碍”，故拟改定设立12部。⑩3月15日，袁世凯为加强对政府的控制，将拟定的12名国务员名单电达南京参议院，要求给予合理安置。而在此之前参议院对如何组阁已有所考虑，于3月12日审议通过了《各部官制通则》，规定临时政府只设立10部，并根据次议否决了袁世凯所提出的国务员名单。后经多方斡旋，袁世凯综合平衡各方利益，再一次提出新的国务员名单，并于3月29日再次提交参议院审议。此次除交通总长人选未获通过外，其余各部人选勉强得以通过。国务员人选的提出和任用过程如此曲折，折射出临时政府组建过程之不易，特别是在南北官员安置方面更显异常棘手而复杂。
厘定官制是政府成立并得以运行的基础，南京临时政府成立之前，已经初步制定了各部官制，后虽经多次修正完善，仍没有太大变化。对南京各部官制通则，袁世凯没有太大意見。B11但此时诸如阁部官制、属官制草案等一批官制还没有议决，袁世凯焦急万分，急于通过这批制度，于4月初召集中央各部首领会议，督促尽快召集北京议会，如北京参议院不能如期召集，即要求国务总理唐绍仪来北京后，先行公布实行，以期早日成立统一政府，待北京议会正式开幕之后，再行提交追认。B12
北京临时政府在政府各部人员的任用上矛盾日益凸显，如何安置好南北、新旧人员问题，成为困扰临时政府的主要矛盾。4月初，袁世凯电商总理唐绍仪，“将来各部属之委任办法，已拟定在民国官制官规尚未颁布以先，暂仍由南北两旧政府各部员内选任”B13。此举否认了袁世凯之前“尚何有旧员安置之地位”的命令，将前清各部旧员与南京临时政府放在同等位置，以示前清旧员仍有留在新政府的希望。此令一出，各部闻风而动，急于4月初造册完毕并呈送临时筹备处，临时筹备处特将各署所有曾经毕业之员一律另行提出，交由各署再行开具详细履历，并调验文凭，“闻将来之新署成立尚予量材录用”。B14由此可见，临时大总统袁世凯在面对如何安置南北、新旧人员问题上，并没有找到有效解决之办法，只能在妥协和平衡中边走边看，反映出北京临时政府成立过程中人员安置之艰辛复杂。
二、博弈——组建过程中的用人乱象
4月21日，袁世凯发布临时大总统令：“现在国务院业经成立，在京原有各部事务，应即分别交替。由各部总长接收办理。”B15在临时大总统的命令下，前清部院立即停止办公，准备办理交接手续。
在各部总长任用部员的时候，由于并无规则可循，全凭总长意志，故而乱象丛生。之初，裁减人员风声先起，各部当差人员皆有不同程度恐慌。交通部裁减了一批告假人员，教育部、内务部、外交部、理财部等亦有为节财而裁减员额之风声，“其中恐慌尤以旗人及守旧派达最高之度，新人物尚能勉强自持，不呈露张皇之状况”B16。前清部员中旗人、守旧派及新人物面对裁减时各具不同心态，此况既符合人事更迭之际的常理又非常耐人寻味。
裁减人员不仅引起了部员心理变化，更有甚者有些部甚至因裁员过多而闹出了大大小小的风潮。内务部总长赵秉钧在对待民政部旧员上力主大力裁减，造成裁减旧员过多引起不满，全体部员宣告辞职以示抵制，国务总理唐绍仪对此积极调停并要求妥善解决。而总长赵秉钧也多有不满，怪总理唐绍仪干预过多，主张多留旧部员影响内务部整体人员安置，亦自请辞职。《申报》对此评论道：“是赵总长与各部员已处于极端反对之地位，不知当道将如何以为调停之计。夫仅仅数十部员，尚不免于新旧之争，致以全体辞职相要挟，宜乎？昔之任用阁员至于经月不决矣，不知此后新政府之用人尚将演出若何现象也，噫嘻！”B17这一评论将内务部新旧人员的安置与之前内阁成员名单的艰难出炉相提并论，并对今后的用人行政持悲观态度，足以窥出北京临时政府在安置新旧人员方面的复杂性。
新旧人员的安置问题闹得不可开交、冲突亦有愈演愈烈之势。4月底，临时大总统袁世凯开始寻求平衡以解决矛盾，遂以手函交国务院，“略谓嗣后国务既由总理及各部总长担负责任，本总统似未便干预，惟当此国基甫定之际，危急存之，关系重要，新员固多才能，旧员亦非不可用，务请详细酌核，勿存成见，是为至要云”B18。袁世凯专门为旧员任用问题致函国务院，既表明袁世凯对前清旧员的重视和不舍，也无疑是对内阁用人权不同程度的干预。但从实际效果看，这种干预并未达到应有效果，用人上的南北、新旧问题仍持续发酵。
此时舆论又助推了南北、新旧问题的复杂性，个别媒体在南来人员的数量上大做文章，并无端夸大。“传闻唐总理及各国务员到京由南带来之各部司员甚多，所有前清各署司员除内务、陆军、交通各部无大更动外，其余各部一律扫除。并闻陆军部一部，其由南带来者已有150人之多，而度支部亦复不少，故该部已于日前将各司员一律发给薪水，并令各员此后勿庸进署听候差遣，各司员领此薪水后，情形极为懊丧，不识将来熊总长何以处此。”B19又有报道称南来并由总理唐绍仪委任者，“以交通部最多，至八十余人，故该部裁汰旧员乃以六百人，而存四十人，其他皆为位置新人地位也”B20。揆诸实情而论，南京临时政府人员北上实属不易，实际人数有限，不至于如报道中那么多。但因前清各部院冗员甚多，北京临时政府成立伊始，百废待兴，能拿出的位置又比较有限，而袁总统一再要求南北人员都要妥善安置，此时自然显得口多食寡、难以分配，导致冲突加剧。各部安置南北、新旧人员大致有以下几种情况。
其一，在妥协中相安无事。办理接收事宜比较稳妥的当属教育部。4月24日，蔡元培总长开始派人接收学部事务，“欲将学部旧司官一体解散，从新组织，以示振作”B21。蔡总长善于统筹兼顾，注重双方平衡，其用人导向是“除酌留学部旧人外，尚在各处网络知名人士”B22。5月初，蔡元培为化解坊间蜚语，特地就用人情况发表演讲，大意是“外间所谓全用南来之人，实系误会等语”B23。总之，在教育部的组建及人员接收过程中，新旧人员参用大体得当，且方法措施比较稳妥，没有发生大的风潮。
其二，在波折中协商解决。以陆军部为例，陆军总长段祺瑞曾推荐陆军次长为蒋作宾。蒋作宾由南带来80余人，而各司长段祺瑞总长已委定5人，而蒋作宾带来之人无从位置。蒋作宾大为愤懑，后于原定5司之外，另添3司，专门安置南来诸员。且声明以后司长由总长荐任，次长不得预闻，科长以下则由次长委任，总长亦不得干涉，划清界限，以免再起争端，风潮始息。B24再以海军部为例，海军部总长刘冠熊无论对旧员、新员，坚持统一标准，凡具有海军专门学识之人即可量才录用，否则立即予以除名。B25基于这样的用人原则，海军部在新旧人员任用的数量上大体相当，新人员选用20余人，旧人员选用20余人。海军部时有旧人员103人，其中曾习海军者只有30余人。总长刘冠熊拟全行淘汰不习海军人员，对曾习海军的30余人亦只是择优授职，加上南来的40余人，海军部共计70余人。B26
其三，在僵持中双方决裂。印铸局长马叙伦喜用官派，强行安插私人，引起群情愤激，以致全体解散。B27内务部因裁减旧人过多，引起旧司员全体辞职，“以为保全面子之计，现在内务部衙署已无复司官之踪迹矣”B28。后经多方调停，内务部总长赵秉钧调停旧司员感情已为融洽，并饬调查各员履历学识，无论满汉新旧，如有才干之士，均挑选入内务部委用，近已选定录事约70员。B29司法部总长王宠惠在裁留司员问题上，坚持平衡原则，主张新旧参半，这样有利化解矛盾；而次长徐谦对前清旧员甚为痛恨，指其为亡清奴隶，主张尽数解散，全部任用新员，对所有欠下的津贴也概不发给。因之大起冲突。4月29日，司法部全体人员前往总统府当面递呈两件，一是以全体辞职相要挟，二是恳请补发旧欠薪水，总统转交国务院调和。B305月初，經司法部议定，明确通过考试选用新旧人员，所有司员一律应考，考中后，录取为委任官，对于荐任官，则不在此列。B31但到报名结束时，仅有51人报名，司法部旧员大多不愿报名参加考试。时人评论：司法部大起风潮者“何忽焉淡泊鸣高耶？各部长若尽能如此，则各司员之去留问题，可不烦言而解决，何至闹出许多话剧，惹出许多话柄”B32。
一般而言，但凡新成立的部门在选才用人上都很重视专门学识，前清旧员们大多不具备专门学识，因此成为被裁汰的主要对象。但对此极力反对者有之，其理由是政府正当用人之际，应力为挽留才是。B33如交通部被裁撤人员觉得去留不公平，遂于4月28日在湖广会馆开会，研究对待梁士诒、叶恭绰之方法。同日，南方交通部人员针对此事在金台旅馆开会，研究如何到部履职问题。时人评论：“两相映照，颇耐人寻味也。”B34
北京临时政府中央各部用人乱象丛生，时人加以讥评：“当参议院选举国务员之际，新旧猜忌，南北竞争，旷日持久，费尽心机，始克选定，今日各部之组织，其新旧猜忌、南北竞争，度亦不让于昔日之选举国务员。”B35由此可见，中央各部的部员选任复杂性比参议员选举国务员有过之而无不及，一针见血地指出政权交接之际用人乱象背后的“新旧猜忌、南北竞争”复杂局面。
三、无序——风潮屡起中尘埃落定
至5月底，各部基本完成了接收工作，前清旧员问题大体上得到解决。各衙门都裁汰大量工作人员，“如度支部原有员司一千余人，今仅留24人；学部旧人300余人，今仅留24人；邮传部旧人800余人，今仅留50人；农工商部旧人400余人，今仅留32人；法部、外务部尚未裁汰，然丞参之名已撤，乌布之名亦去。勉强留部者意味已等鸡肋，日来纷纷携眷，各还乡里”。然新来者亦不少，以至“客馆俱有人满之患。大都与某部总、次长有一面之缘，希冀谋得一席者。如此钻营奔竞之风，谁谓共和国民必逊于专制国之人民乎”。B36正当大量被裁汰的人员纷纷还乡之际，京城却涌现出了为数不少的谋官者，以致大小客馆出现人满为患之景象。被裁汰人员多属前清旧部，这些人学识老旧，难以满足共和之需要，但新来求官者也并非都具有专门学识的新人才，这一现象非常耐人寻味。表面看前清旧员问题大体解决，但在部员的选任上依然暗潮汹涌。
此时任用部员仍未有法规可依，人员去留全由各部总长意志决定。总长在用人上权力很大，给用人腐败留下了很大空间。铨叙局局长张国淦自任命之后，各处请托之条子，纷至沓来，日有百余起。这种现象甚至比以前的叙官局更为严重，在众多请托中尤以唐绍仪总理之条子最多。惟该局所定员额不足十人之数，安排一人即得罪一人，故张国淦对于此事十分为难，且以民国伊始，出现这种现象终究不够雅观。然又不好驳唐绍仪等诸位官员面子，只得对托请推荐之人一一延见，极力用好言相慰，无非随后留意等语，其实张国淦闻胸中已打定主意，拟亟择旧人之精干者补足额数，借以杜绝请托，果尔条子无效，不知又有几多人失望。各部奔竞之风，以交通、外交最为盛行，农林、财政、司法三部最为清净。
值得注意的是，除了南北、新旧用人问题以外，东、西人才的竞争也日益凸显，对归国留学生的任用也存在诸多矛盾。这种矛盾在留学生较多的部门更为突出，如外交部、财政部等。如时人所言：“今日五族共和，政府用人本可不分畛域，讵中央财政等部于南北意见外，尚有一东西之争竞，盖西洋毕业人员多看不起东洋学生，于是南北东西时生冲突。”
相比较于其他方面的人员，留学生于当时属新式人才，但对其任用亦畛域分明，之间相互倾轧，矛盾很大。财政部总长熊希龄以该员等如此意气用事，全无国家观念，对此非常痛心。然唯有姑为调和之一法。熊希龄曾在财政部要求，“谓本总长用人一视其人之贤否，不论其新来旧留，更无东洋、西洋留学之区别。诸君惟当以国家为前提，万不可存高傲心，尤不可存嫉妒心。试思一部之中，互生意见，将来尚能办一事乎？为此告语诸君，务各自尽厥职，消灭意见，苟有所长，自不患人之不已知云”B37。熊希龄视其人之贤，无论新来、旧留人员，还是东洋、西洋留学生，都要有大局意识和国家观念，各司其职，各尽其能，求同存异，相互尊重，可谓言之谆谆、意之殷殷。但效果究竟如何，恐怕只能是听之藐藐，距离总长熊希龄之期待甚远。
四、结语
民国北京临时政府中央机构在组建过程中，选才用人异常复杂，各种纷争不断，归根结底在于制度和法律的缺失，在选任制度和法律上难以形成有力的约束和规范，各部总长用人全凭个人意志，毫无一定标准，以致风潮屡起，甚至各部在组建后相当长的时间里依然如此。如财政部南来人员沈式旬为垫款处重要人员，周部长竟抑至佥事，以致沈欲辞去。张某质问次长，何以将金兴华为二等，某为三等，次长答以金有人向总长说话，与此无闻。司法部旧时各项人员多未录用，各人以闲散废弃，大为不服，公举代表要求许世英分别位置，许不得已，勉应以拟设考试之法，择优委任。B381913年7月22日，临时大总统袁世凯在一道命令中回顾中华民国中央政府一年以来的用人行政情况，“至于各部司员，半经伟人荐拔，本大总统求才若渴，固愿礼罗，各部總长，爱屋及乌，亦难固拒，弹冠相踵，滥竽日多”B39。可谓是这一时期中央各部门用人情况的最好写照。
注释
①严昌洪较早地考察了北京临时政府的组建过程，大体勾勒了其中的南北矛盾、新旧冲突及党派斗争（《北京临时政府的组建过程》，《历史教学》，2004年，第7期）；关晓红曾专门论及学部的接收事宜（《晚晴学部研究》，广东教育出版社，2000年）；桑兵详细梳理了民国首届内阁部院组建的种种史事，得出接收清朝旧署与建置民国新部的南北新旧之争导致作为责任内阁的国务院无形中被大幅度弱化和虚化的结论（《接收清朝与组建民国》，《近代史研究》，2014年，第1、2期）。
②天仇：《袁世凯罪状》，上海《民立报》1912年4月19日，转引自朱宗震、杨光辉编：《民初政争与二次革命》（上编），上海人民出版社，1983年，第8页。
③《磋商任用行政长官办法》，《大公报》1912年2月13日，第3429号。
④《临时政府将来之用人》，《大公报》1912年2月26日，第3433号。
⑤《各部之交代筹备处》，《大公报》1912年2月28日，第3435号。
⑥《旧官吏之安置无望》，《大公报》1912年2月29日，第3436号。
⑦《袁总统注重用人》，《大公报》1912年3月4日，第3440号。
⑧《袁总统谕禁滥举私人》，《大公报》1912年3月1日，第3437号。
⑨《决不起用旧清赃私人员》，《大公报》1912年3月17日，第3453号。
⑩《位置私人之大舞台》，《盛京时报》1912年3月16日，第1601号。
B11《袁总统允认南京官制通则》，《大公报》1912年3月21日，第3457号。
B12《会议官制记略》，《申报》1912年4月10日，第14056号。
B13《各部旧员尚有希望》，《大公报》1912年4月4日，第3471号。
B14《复查毕业人员详细履历》，《大公报》1912年4月6日，第3473号。
B15《临时大总统令》，《临时公报》1912年4月22日。
B16《交通部之今昔观》，《申报》1912年4月26日，第14072号。
B17《清谈》，《申报》1912年4月26日，第14072号。
B18《袁总统对于用人之宣言》，《大公报》1912年4月26日，第3492号。
B19《专电》，《申报》1912年4月29日，第14075号。
B20B21B24B28《新旧京官现形记》，《申报》1912年4月30日，第14076号。
B22B33《新政府组织种种》，《申报》1912年5月1日，第14077号。
B23B26《各部新陈代谢记》，《申报》1912年5月3日，第14079号。
B25《刘总长录用人员之政见》，《大公报》1912年4月27日，第3493号。
B27《专电》，《申报》1912年4月28日，第14074号。
B29《各部用人之计划》，《申报》1912年5月13日，第14089号。
B30《新旧各部近状记（续）》，《申报》1912年5月5日，第14081号。
B31《司法部招考通告》，载《政府公报》1912年5月9目，第9号。
B32《闲评一》，《大公报》1912年5月14日，第3510號。
B34《新旧各部近状记》，《申报》1912年5月4日，第14080号。
B35《评论：用人与舆论》，《申报》1912年5月1日，第14077号。
B36《北京人才之新旧观》，《申报》1912年5月21日，第14095号。
B37《各部司员升沉记》，《申报》1912年5月28日，第14104号。
B38《各部用人风潮汇记》，《申报》1912年9月14日，第14212号。
B39《时报》1913年7月27日。
责任编辑：王 轲
