对档案治理的几点思考

    侯留博

    摘? 要：档案治理是近两年来学术界研究的热点与重点之一。文章对档案治理的有关术语、档案治理的由来、档案治理与档案行政管理的区别等三个问题展开论述，以期对档案治理的相关研究有所启发与思考。

    关键词：档案治理;国家档案治理;档案行政管理

    Abstract：In the recent years， the governance of archives has become one of the hot spots and emphases in academic research. This paper has discussed three issues about the governance of archives， such as the terminology， the source of the governance of archives， the differences between the governance of archives and the administrative management of archives， in order to provide inspiration and thinking for the research of the governance of archives.

    Keywords：Governance of archives; National governance of archives; Administrative management of archives

    1 引言

    自2016年国家档案局发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”后，档案治理就成为学术界探讨的热点和重点之一，与之相关的文章在各杂志相继刊出，内容涉及档案治理的内涵、特征、功能、价值取向、实现路径以及档案治理体系的构建和档案治理能力的提升等方面，为全面深化档案治理的理论研究和积极开展档案治理的实践探索开了一个好头，但目前学术界在档案治理的术语使用、档案治理从哪里来等方面仍存在争议。基于此，笔者尝试对这些问题略陈拙见，以期对相关研究有所启发与思考。

    2 档案治理术语的合理性

    2.1 档案治理

    《纲要》提出的“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”是学术界开展档案治理研究的药引子，随后，“档案治理”一词成为学术界研究与之相关内容的专属术语，在文章的标题、摘要、关键词和正文中频频现身。从语义来看，“档案治理”可表达两层意思，一是突出档案在政府、社会组织和公民共同对公共事务进行科学管理以实现善治的活动中所发挥的作用，强调档案自身在治理活动中的功能，关注的是档案的工具价值;[1]二是对档案这一事务的治理，包括档案载体的治理和档案内容信息的治理。目前学术界对档案治理的内涵尚未形成共识，如常大伟认为“档案治理是在党政机构的领导支持下，由档案行政机关主导，各级各类档案机构、社会组织或个人参与，通过一定的制度安排进行合作互动，共同促进档案事业发展和提升档案工作服务社会发展大局能力的过程”;[2]晏秦认为，档案治理是“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程”;[3]徐拥军，熊文景将档案治理定义为：“以档案部门为主导，社会组织和公民广泛参与为协同，在坚持民主、法治的原则下，对涉及档案及其相关的一切事务进行谋划、组织、协调和决策等的活动和过程”。[4]从学术界对档案治理的理解来看，与其在语义层面所表达的两层意思既有关联又有区别，这是因为学术界眼中的“档案治理”是对档案事务的全方位治理，而不是单纯强调其中的某个方面，所以档案载体治理也好，档案内容信息治理也罢，都不足以概括档案事务治理，也都不过是档案事务治理中的沧海一粟。

    为何“档案治理”一词的语义与学术界所理解的档案治理有如此之差异？是学术界对档案治理的理解存在偏差，还是“档案治理”一词本身就不能完整准确表达其应有的内涵？档案治理是治理理论在档案学研究中应用所催生的术语，看似与国家治理、政府治理、社会治理、环境治理、交通治理、大气污染治理如出一辙，实则不然。国家治理、政府治理、社会治理均明确表达了治理主体和治理对象，国家、政府和社会既是治理的主体，也是治理的对象，虽不能完全概括其内涵，但国家、政府和社会均是各自治理体系中最为关键的治理主体和治理对象，而环境治理、交通治理、大气污染治理虽未明确各自治理体系中的治理主体，但明确表达了治理对象。反观档案治理，档案作为一种历史记录，既不是档案治理体系中的主体，也不能代表档案治理体系中最重要的治理对象，更不能完整准确地表达其真正内涵。

    虽然学界对档案治理的定义各有千秋，但在理解档案治理对象上却有着高度的默契，都认为档案事务是档案治理的对象。因此，不妨从治理对象的角度，采用“档案事务治理”作为治理理论应用在档案学研究中的基本术语之一，其虽未明确治理主体，但明确了治理对象，且语义清晰、不易造成歧义，与学界眼中的“档案治理”的内涵较为一致。

    2.2 国家档案治理

    一些学者认为档案治理是国家治理的一部分，如刘东斌认为“档案行政管理属于政府治理，政府治理属于国家治理，档案行政管理作为政府治理的一部分，也属于国家治理的一部分。”[5]还有一些学者从国家治理的角度解析档案治理，随之也就采用了“国家档案治理”这一术语，如陈忠海、宋晶晶在《论国家治理视域下的档案治理》一文中对国家档案治理进行了简要阐述，认为“国家档案治理是覆盖全国档案事业的治理，既要覆盖各级档案局馆，也要覆盖不同专业部门，更要覆盖所有机关、团体、企事业单位、社会组织和公民”，[6]这一表述明确了档案事务治理的范围，与上述档案治理含义是一脉相承的，但作者采用“国家档案治理”这一术语来表述，反而使简单的事情变得复杂了。国家档案治理可以拆分为“国家”+“档案治理”，也可以拆分為“国家档案”+“治理”，从语义层面看，前者明确了国家档案治理的主体和对象，即国家对档案的治理;后者明确了国家档案治理的对象，即对国家档案的治理，但无论怎么拆分，都无法完整准确表达治理理论在档案学研究中应有的真正内涵。虽然档案事业由党委机构领导，不在政府序列中，但档案行政管理部门具有行政主体资格，档案行政管理属于行政行为，[7]因此，从属性看，档案治理是政府治理的一部分，但档案治理归属于政府治理，并不代表档案治理就可以归属国家治理，因为国家治理与政府治理的关系不仅是包含与被包含的关系，二者在治理主体、治理活动涉及的社会关系、治理活动涉及的内容和治理活动的机制等方面存在较大差异和区别。[8]

    从纵向来看，国家治理涉及的领域、事务、规则、制度和价值广及国家社会生活的各个方面，当然也囊括了档案事务治理。但从横向来看，如果把国家当作是具有公共权力机构的话，国家与社会就是相对应的，此时的国家治理主要包括政府治理、政党治理、政社关系治理等，而档案事务治理又可以分为体制内事务治理和体制外事务治理，但此时的国家治理明显不包括体制外的档案事务治理，无法准确表达档案事务治理的内涵和外延。尽管一些学者论述的“国家档案治理”是想从国家这一更宏观的角度看待治理的主体、目标和任务，但档案事务治理本就是治理理论在档案领域中的应用，相比之下，“档案事务治理”比“国家档案治理”更能突出其自身的特性，表达其自身的内涵。

    3 档案行政管理与档案治理

    3.1 从档案行政管理到档案治理

    对于档案治理从何而来这一问题，学术界有不同的看法。一些学者认为档案治理从档案管理而来，如金波、晏秦认为：“档案治理是以档案管理为基础，是对档案管理的继承与发展，都是促进档案事业发展的重要方式。”[9]常大伟也指出：“档案治理本身就是档案管理发展的新阶段。”[10]还有一些学者认为档案治理从档案行政管理而来，如刘东斌认为：“档案管理与档案治理并不是一个层面上的概念，档案治理是档案行政管理发展的新阶段。”[11]虞香群、李子林在否定档案管理走向档案治理合理性的基础之上，提出了从档案行政管理到档案治理。[12]档案治理到底从哪里来，要解决这一问题首先要明晰治理与管理的区别，其次要确定治理与管理在档案语境下所对应的具象。“治理需要具体管理去实现，管理需要宏观治理把方向。治理的层面较宏观，管理的实施要具体;治理是战略与规划，管理是战术与实施;治理讲的是方向，管理追求效率;治理重在指挥，管理负责作战;治理如果是设计，管理就是要施工;治理若是董事会，管理就是经理层;治理是法律法规，管理是标准规范;治理思考未来，管理解决现在。”[13]一言以蔽之，治理是宏观的，管理是微观的。

    在陈智为主编的《档案行政管理概论》一书中指出：“档案行政管理是从宏观上、整体上管理国家档案事务，不断调节档案事业系统的内部关系和外部关系，促进档案事业的发展，为国民经济和社会发展服务的一项工作。”“档案行政管理是以国家各项建设事业为目标，对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动。”[14]根据陈智为对档案行政管理的释义，档案行政管理是从宏观上管理国家档案事务，而国家档案事务是对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、指导监督。因此，档案行政管理就是对全国及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、指导监督。同时，在冯惠玲、张辑哲编著的《档案学概论》一书中指出：“档案管理工作是用科学的原则和方法管理档案，基本内容包括档案的接收与征集、整理、鉴定、保管、编目与检索、编辑与研究、统计和利用服务。”[15]由此可见，档案行政管理是宏观的，档案管理是微观的。

    另外，目前学术界对档案治理对象的理解大同小异，基本上都认为档案事务是档案治理的对象，而档案事务按照属性划分可以分为档案行政事务和档案业务事务，因此档案治理应当包括对档案行政事务的治理和对档案业务事务的治理。档案行政管理释义中的统筹规划、组织协调、统一制度、指导监督既涉及档案行政事务，也涉及档案业务事务，从这个角度看，档案行政管理与档案治理处在同一个维度上。综上所述，无论是基于管理与治理的区别，还是以档案事务为切入点看待档案治理与档案行政管理，都可以较为肯定地回答档案治理从哪里来的问题了。

    3.2 档案行政管理与档案治理的区别

    3.2.1 档案功能扩展导致管理理念的不同。无论是古代的结绳而治还是现代的资政参考，都强调了档案在治国理政中的作用和功能，囿于人们对档案功能定位和认识的不足，使得传统档案行政管理奉行“国家本位”的理念，注重保护国家利益，强调唯档案行政部门至上的原则，档案行政部门代表国家行使公共权力，包揽一切档案事务。随着档案学界和业界的不断挖掘和探索，人们对档案功能的认识得以深化、需求得以增加，如档案社会记忆功能的发掘和档案记录社会记忆、构建社会记忆需求的增大，导致传统的管理理念无法满足现代档案事业发展改革的内在需求，而档案治理采取的是综合治理的思路，通过调动一切有利于建构档案治理体系、提高档案治理能力、实现档案治理目标的生产要素和管理要素，“解决当前档案事业管理体制与运行机制中存在的与社会发展不相适应的矛盾和问题，形成治理高效、公平法治的档案事业管理与发展新格局。”[16]

    3.2.2 经济体制改革导致管理手段的不同。计划经济时期，“单位性质单一（以公有制为主），形成的档案单一（文书档案为主）、进馆档案单一（文书档案为主）”，[17]管理手段同样单一（以指令性的业务指导为主）。随着市场经济体制的建立和完善，为破除和改革上层建筑中与之不相适应的矛盾和问题，依法治国被提出并成为党领导人民治理国家的基本方略，但在档案行政管理工作中，实践效果并不理想，带有指令性的业务指导仍散见于日常工作中，档案行政管理人员“法治观念淡薄，法律意识不强，不习惯也不熟悉依法从事档案行政管理工作”。[18]为加快完善社会主义市场经济体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，党和国家的机构改革必须同步进行并逐步深化，2018年机构改革的目标就是要构建职责明确、依法行政的政府治理体系，档案治理作为政府治理的重要组成部分，理应与政府治理具有相同的基本特征。因此，“档案治理的新就是档案治理的法治化”，[19]即强调管理手段的法治化，同时，以档案法律法规为依据，科学地管理档案事务是实现档案治理现代化的必由之路。

    3.2.3 政府职能转型导致管理模式的不同。在全能型、管理型政府的大背景下，档案行政管理采取的是单向度自上而下的垂直型管理，并且僅此一种，绝无其它，这种管理模式极易导致“部门本位”，不利于档案行政部门从社会发展和公民需求角度规划档案事业的发展，进而无法实现档案及档案工作在促进公共利益最大化过程中的作用和价值。随着政府职能从全能型到有限型、管理型到服务型的转变，档案治理不仅包括“由档案行政机关主导，通过体制改革、政策引导、法律制定等方式实现的自上而下的运行方式”，也包括由档案行政机关、档案馆（室）、社会组织和公民参与，“通过跨部门、跨机构、跨区域合作实现的横向互动的运行方式”;还包括“由社会推动、档案行政机关响应，通过需求倒逼、经验总结等形式实现的自下而上的运行方式”。[20]

    4 结语

    档案治理是新的历史条件下，党和国家以及各级档案部门对档案事业发展的新安排、新要求、新期待，但当前有关档案治理的理论研究仍处于破题开局阶段，实践探索也并未落地生根。在此阶段，规范档案治理的有关术语、明确档案治理的由来、厘清档案治理与档案行政管理的异同，对档案治理的深度研究和实践探索具有基础性的意义。

    参考文献：

    [1][3]晏秦.论档案治理的内涵、特征和功能[J].档案管理，2017（04）：4-7.

    [2][20]常大伟.档案治理的内涵解析与理论框架构建[J].档案学研究，2018（05）：14-18.

    [4]徐拥军，熊文景.档案治理现代化：理论内涵、价值追求和实践路径[J].档案学研究，2019（06）：12-18.

    [5][7][11][19]刘东斌.档案治理概念辨析[J].档案管理，2019（01）：47-49.

    [6][17]陈忠海，宋晶晶.论国家治理视域下的档案治理[J].档案管理，2017（06）：21-24.

    [8]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（03）：11-17.

    [9]金波，晏秦.从档案管理走向档案治理[J].档案学研究，2019（01）：46-55.

    [10]管先海，李兴利.谈谈“档案治理”[J].档案管理，2017（04）：69-70.

    [12]虞香群，李子林.再论档案治理兼与金波、晏秦商榷[J].档案管理，2020（02）：37-42.

    [13]王岚.全面加强企业档案法治建设[J].机电兵船档案，2018（04）：3-9.

    [14]陈智为主编.档案行政管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，1991：1.

    [15]冯惠玲，张辑哲.档案学概论第二版[M].北京：中国人民大学出版社，2006：70.

    [16]刘东斌.论档案行政管理的对象[J].档案管理，2011（04）：15-17.

    [18]李宗富.檔案行政管理的未来走向：行政执法为主、行政指导为辅[D].郑州：郑州大学，2012.

    （作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2020-05-27）