适度可控与合作互动
陈建
摘? 要：公共档案管理的社会参与主体包括公共档案机构、市场、民间组织、相关事业单位和公众。各参与主体既具有自主性和相对独立性，同时又具有不同的角色定位、作用和权责配置形式。概括来说，公共档案机构是社会参与的总体责任者和主导者，市场是适度可控的参与者，民间组织是积极互动的参与者，事业单位是合作共赢的参与者，公众是独立自主的参与者。公共档案机构与各参与主体相互协同合作，共同推动了公共档案管理任务的实现。
关键词：社会参与;社会合作;公共档案管理;管理主体
Abstract： The social participants of public archives management include public archives institutions， market， non-governmental organizations， relevant public institutions， and the citizens. The participants are not only relatively independent but also have different roles and forms of power and responsibility allocation. Generally speaking， public archives institutions are the overall responsibility and leader of social participation， markets are moderately controllable participants， non-governmental organizations are active interactive participants， public institutions are participants of win-win cooperation， and the citizens are independent participants. The public archives institutions and participants should cooperate with each other to jointly promote the realization of public archives management tasks.
Keywords： Social participation; Social cooperation; Public Archives management; Management subject
2014年，中共中央辦公厅和国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中明确指出，“规范并支持社会力量参与档案事务”，这为开展公共档案管理的社会参与及机制创新提供了重要政策依据。目前学界对社会力量参与公共档案管理问题给予了较多关注和思考，研究内容涵盖了社会参与档案工作的概念[1]、原因[2]、现状[3]、意义[4]，档案工作社会参与的路径和方式，[5][6][7]社交媒体时代档案工作社会参与的模式，[8][9]等内容，学界对公共档案管理社会参与主体的探讨也有涉及，多数认为应秉持多样化原则，吸纳多元主体实现技术、人才、智慧上的合作，[10][11]不足在于学界缺乏对社会参与多元主体的具体对象及其角色定位和权责配置的全面深入分析。本文以具体案例为基础，对公共档案管理的社会参与主体进行细化分析。
1 公共档案机构：社会参与的总体责任者和主导者
在通常情况下，公共档案管理引入社会力量参与的过程中，公共档案机构与其他社会参与主体间并非是完全平等的地位，公共档案机构基本上仍然是社会参与的总体责任者和主导者。因为它们拥有法律的授权和权威、完善的组织架构、公共财政的支持以及丰富的公共档案资源，可以有效了解参与活动中不同主体的情况、确立参与活动的任务、设计与制定参与规则与策略、掌握参与效果与不足。
需要指出的是，公共档案机构在社会参与中虽然发挥主导作用，但主导并非完全控制，恰恰相反，公共档案机构需要从过去的管制型转变为服务型，从全能型转变为有限型，如此方能开展更好的社会参与。具体来说，公共档案机构在社会参与中的角色定位和作用体现在以下方面：第一，社会参与的组织、推动与服务者。公共档案机构应正视不足，放下身段，转变“唯我独大”的观念，扶持发展社会档案组织，鼓励社会资本进入竞争性的档案公共服务领域，将自己定位为社会参与的组织者和服务者，以开放和包容的姿态欢迎和推动社会力量参与到公共档案管理中来，将其看做是公共档案机构的合作伙伴和服务对象。第二，社会参与的指导、协调与监督者。公共档案机构应明确社会参与的目标、范围与方式，做社会参与的培训师和指导者，引导档案社会化服务市场健康发展和良性竞争，加强对社会参与的业务监管与绩效评估，优化监管方式和风格，保障公共档案服务的均衡和安全供给。第三，社会参与政策、规则与规划的制定者。公共档案机构应充分利用行政权力和专业优势，制定科学合理、切合实际的社会参与政策、规则和规划，如近年来，我国各地陆续出台了档案中介机构管理办法，为公共档案管理社会参与提供了有效的制度保障。第四，社会参与资金和资源的主要筹措和支持者。公共档案机构具有大量而稳定的财务支持，丰富而多样的公共档案资源，这些为社会力量的持续参与提供了良好资源支撑。第五，公共利益的维护者。公共档案机构是公共档案利益的代言人和维护者，公共档案管理社会参与的前提和基础便是充分保障公共档案资源的绝对安全，维护档案信息的真实、完整和可靠，保障国家、社会和公众的合法权益和共同利益。
2 市场：适度可控的参与者
引入市场机制和竞争机制，推动公共服务的市场化改革是政府职能转变的重要方向。公共服务的市场化改革要求，公共管理机构应从公共服务的直接提供者和生产者转变为公共产品和服务的购买者和管制者，[12]这是为社会和公众提供优质高效公共服务的重要手段。因此，公共档案机构也可以将部分公共档案管理和服务业务通过民营化、合同外包、业务分担、共同生产等市场方式由市场化部门经营或与其共同开展。近年来，我国公共档案管理引入市场力量参与的现象逐渐成为常态，主要参与方式有二：一是公共档案机构引入市场化、专业化的档案服务供应商开展档案外包合作，合同外包的方式现在已经较为普遍，开展的工作包括档案数字化、档案管理平台开发、数字信息长期保存技术研发、纸质档案整理、外文档案翻译等等;二是公共档案机构与各类企业直接开展合作，利用企业的科研力量、资金、人员、设备、技术、营销推广等资源共同推进档案公共管理和服务事项，开展的工作包括档案科研项目合作、档案标准制定、档案文化推广、公共档案资源编研与开发（举办展览、文创产品开发等）等。[13][14]
由于市场机制存在缺陷，公共档案机构引入市场主体参与公共档案管理应坚持适度原则，同时需要加强对市场主体的监督和指导，以保障公共档案服务的质量和效益。作为市场主体的企业在参与公共档案管理过程中应明确自身的角色定位，履行好企业责任。
第一，遵守公共档案机构关于社会参与的相关法规和制度，服从配合公共档案机构的监督、管理和指导。公共档案机构通过设立最低标准和要求约束市场主体的参与行为，同时出台了一系列监管法规和制度标准，市场主体应严格遵守和高标准执行这些法规制度和标准规范。
第二，充分发挥自身优势，共同开展紧密合作。参与公共档案管理和开发的市场主体应努力发挥自身在资金、技术、设备、员工素质、研发、市场开发和营销等方面的优势，对公共档案资源进行深入挖掘，加强创新，努力开发和提供优质的档案产品和服务。如苏州档企合作基地的企业一方在确定丝绸产品待开发品种过程中，充分发挥企业在技术性、品种筛选和市场预测方面的优势，精准确定先行开发的丝绸档案品种及产品功能定位。[15]
最后，加强自我约束和管理。参与公共档案管理的市场主体不应仅仅关注企业的经济效益，还应负担起应有的社会责任，维护档案资源安全和公共利益，从而实现经济效益和社会效益的双丰收。
3 民间组织：积极互动的参与者
民间组织是对国家力量、市场力量的有效补充和平衡，在政府和民众间搭建起沟通和协调的平台，发挥民主参与、利益整合、权力制约的作用，有助于优化公共事务的治理结构。[16]
3.1 档案学会。档案学会是我国重要的档案行业协会组织，属于档案工作者自愿联合成立的民间组织，是“党领导下团结联系廣大档案工作者的群众性学术团体，是提供档案类公共服务产品的社会组织”。[17]目前我国档案学会体系完备，拥有大量的团体、企业和个人会员，在参与档案公共管理与服务中具有特殊而重要的作用。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（2014）中明确指出，“充分发挥档案学会等社会组织的作用”。近年来，档案学会已经承接了部分公共档案机构转移的政府职能，比如档案行业技术标准制修订、档案科技项目评估、档案技术成果鉴定、资质认定、职称评定等社会职能以及举办档案业务培训、档案科学普及、档案学术研究和决策咨询等服务职能，[18]有力促进了档案行业共同目标的实现和健康发展。
虽然我国档案学会成为公共档案管理的重要参与力量，但在参与过程中仍然存在一些问题：首先，我国档案学会参与公共档案管理、承接公共档案机构部分职能的法律依据不明确，它属于部门行为而不是法律行为。[19]其次，对公共档案机构存在过度依附关系，存在“机关化”“行政化”等现象。各级档案学会挂靠同级公共档案机构，独立性较差，公共档案机构成为学会管理职责的实际承担者。最后，自身能力建设不足。档案学会自身的组织和制度建设、活动方式和运行机制等方面不够完善，人员数量和素质有待提升。因此，尽快立法明确档案学会参与公共档案管理的法律地位，增强学会工作的独立性，逐步减少和降低对挂靠单位的依赖，加强与政府、市场的合作能力，建立健全相关制度规范和准则标准是增强其参与公共档案管理事务能力的重要路径。
3.2 基金会。基金会是指“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会管理条例的规定成立的非营利性法人”（《基金会管理条例》）。目前我国社会各领域已经有超过2000家各类基金会组织，它们对我国经济社会发展做出了重要贡献。基金会同样是公共档案管理可以引入的一股重要社会力量。公共档案资源是人类的宝贵记忆和历史凭证，对于维护国家和民族认同，实现历史文化的传承具有重要价值，公共档案机构作为公益性和非营利性的机构，其与基金会的很多理念相契合。因此，国内外许多基金会也乐意将资金投入到公共档案机构开展档案资源的保护和开发工作。总体来说，可以把参与公共档案管理的基金会分为两种类型，一种是对公共档案管理提供资助和支持的非档案类基金会，比如，2007年6月，英国联合信息系统委员会基金理事会（JISC）捐助80万英镑，支持美国国家档案馆开展新项目——“20世纪的英国统治”的研究[20]，再如，2010年8月，孙中山基金会资助与支持广东省档案馆和台北中山纪念馆合作，在台北成功举办《孙中山与广东档案图片展览》，起到了很好的宣传效果[21];另一种是档案事业类基金会，如美国、德国、澳大利亚、意大利等西方国家设立了很多档案基金会，直接用于资助和开展档案保护、管理与开发利用工作，较有代表性的是美国国家档案馆基金会（National Archives Foundation），它成立于1992年，是独立的非营利性机构和美国国家档案馆的合作伙伴，其宗旨是提升公众对美国国家档案馆的认知，提升社会档案意识和参与意识，鼓励公众投身美国民主化进程，其主要工作是为美国国家档案馆开展公共档案管理和服务活动提供支持，比如它在举办展览、讲座、公众教育、举办特色活动、发行档案出版物、档案利用授奖等方面开展了卓有成效的工作，其资金来源于社会的资助，其资金的筹集、管理和使用十分规范、严格和透明，且基金会内部建立了严格规范的管理制度，形成了科学合理、公开透明的运行机制。
目前，档案基金会在我国仍属新鲜事物，在实践中还没有出现类似组织。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中明确提出，“支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金”。这是我国首次从国家层面提出设立档案事业发展基金，为我国档案基金会的设立提供了重要政策依据。
3.3 其他民间组织。除了档案学会和基金会，公共档案管理可以引入的民间组织还有很多，比如民间档案文献收藏研究会、历史学会、家谱学会、民族联谊会、摄影协会、环保协会等等，它们同样可以在公共档案收集、保管与开发利用中发挥自己的优势和特色，做公共档案管理的参与者与执行者。我国公共档案机构与这些民间组织在实践中已开展了不少合作，如2014年，浙江省成立社会组织——民间档案文献收藏研究会，充分发挥其作用助力民间档案文献的申报、调查、采集、展示与研究工作，挖掘和抢救民间记忆资源;2017年，浙江省档案馆与美国犹他家谱学会签订《FAMILY SEARCH国际档案馆合作协议》，犹他家谱学会将向浙江省档案馆捐赠他们多年来收藏的与浙江相关的家谱、地方志和科举名册等资料的数字化版本，在省馆建立家谱查阅利用中心，为社会各界提供家谱查询、寻根服务。[22]可见，我国参与公共档案管理的民间组织类型较为多样，但总体来看，参与公共档案管理的民间组织尤其是民间档案组织数量不足，力量弱小。因此，将社会公众组织起来，推动建立和壮大更多民间档案组织，是助力民间组织参与公共档案管理的当务之急和必由之路。
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（作者单位：山东大学历史文化学院，来稿日期：2020-06-02）
