乡镇法治政府建设的问题与对策

    关键词 乡镇 法治政府 建设

    基金项目：该文为2019年度宿州市委党校调研课题“乡镇法治政府建设的问题与对策”成果，课题编号SZKT1902。

    作者简介：周一涛，中共宿州市委党校法学副教授，教研室副主任，研究方向：法理学、宪法学。

    中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.319一、乡镇法治政府的措施及取得的成效

    （一）完善政务公开，建设阳光政府，法治政府建设水平稳步提高

    乡镇政府对于信息公开较为重视，采取一系列举措落实政府的信息公开责任：传统的做法是政务公开栏，这在乡镇及村居委这一层级均是继往开来，不断公示政府决策或者具体行政行为;同时在电子政务已有较高发展的时代，乡镇政府均能充分利用信息网络平台的作用，政府网站开设了办事指南、政策解读等政务信息资源，进一步推进电子政务建设和网上政务公开，有效推进了行政权力公开透明运行。

    （二）健全科学民主决策机制，进一步提升行政决策水平

    乡镇基本一是建立健全行政决策听取公众意见和听证制度，充分听取人大代表、党代表和广大群众各方面意见。二是建立健全重大事项行政决策集体研究决策与合法性审查、行政决策终身责任追究及责任倒查机制，有的乡镇政府建立依法行政领导小组，重大政务决策或者行政行为均通过依法行政领导小组会议研究审议。三是普及政府法律顾问制度。聘请专业律师担任乡镇法律顾问，依法开展人民调解工作，为党委政府的重大决策、重大项目安排、重大民生工作和重大信访案件处置等工作提供法律服务。

    （三）深入推进行政执法体制改革，进一步规范行政执法行为

    乡镇一级的行政执法，除《城乡规划法》等规定违反集体土地规划由乡镇政府执法外，仅有很少的法律、法规授予乡镇政府的执法。2019年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》规定的改革措施，加强综合执法队伍建设在我市还没有落实到位，即使如此，乡镇政府也在努力比如落实行政执法责任制、面规范行政执法自由裁量权、行政执法过错责任追究制度、执法监督制度等。

    （四）加强法治教育和普法宣传，增强法治意识，提高依法行政能力

    乡镇均继续进行普法宣传和法治教育活动，有的乡镇还是普法先进单位。一是切实加强法治宣传教育。基本都建立健全了领导干部、一般干部学法制度;二是组织人员参加上级政府组织行政执法人员岗位培训和考核，着力提高行政执法人员的整体素质。还有普遍性的专栏、标语、微媒体等宣传教育方式。

    （五）强化维稳措施，建设和谐乡镇

    乡镇政府建立了党政一把手负总责， 分管领导包片负责，村委干部积极参与的维稳体制，实行矛盾纠纷、社会不稳定因素排查制、努力确保纠纷就地解决不上交;关注舆情信息热点，對上级交办的和自行发现的维稳事件依法开展各项工作，切实维护了本行政区域的经济社会发展和社会和谐稳定。二、乡镇法治政府建设存在的主要问题

    乡镇政府的法治建设由于认识程度、工作中心、体制机制等原因存在一些问题：

    （一）乡镇法治政府建设依然属于法治国领域被遗忘的角落

    我国的法治国路径基本上可称为自上而下的道路，整体上是中央决策、推动，地方实施，上级评估等，推行到乡镇一级基本属于运行末端。同时受“国家整体主义法治观”的影响， 地方法治很长一段时间被视作国家法治的附庸而在学术视野中处于边缘地位。

    （二）学者、中央级政府与乡镇政府对于法治政府与依法治理话语理解有一定差距

    学者的视角，权威学者如马怀德教授从机构和职能法定、行政立法法治化、行政决策法治化、行政执法规范化、政府信息公开、监督与问责的法治化、构建解决行政争议的法治体系等八个方面强调法治政府建设的基本要求。但是乡镇政府层面的法治依然是“依法整理”，强调宣传教育、维稳，泛泛地强调依法行政、重大问题集体决策等，对于法治政府的核心要义理解明显不够。

    （三）动力上从经济增长驱动转向法治指标驱动，但是内生动力不足

    发展经济、促进 GDP、以致出现所谓的GDP崇拜，是改革开放后很长一段时间里政府的核心关注点，自然工作的绝对中心，包括法治在内的各项工作都要为经济增长服务。随着依法治国在国家战略布局中的地位和作用逐渐提高，地方政府对于法治开始重视，资源开始朝法治政府建设进行较多地配置，进而开始将法治建设成效纳入各级官员的政绩考核指标体系。前几年虽然有学者提出 “法治 GDP”的概念并进行指标设计，但是内生动力不足。

    （四）上面千条线，底下一根针，属地管理已经让乡镇政府难于承受、疲于应付

    “属地管理”已经泛化，违背通过明晰权力责任，强化条块责任，确保各地各部门各司其职，齐抓共管把上级任务和精神贯彻好、落实好的初衷。但是实践中强调属地管理、乡镇政府无依据地担责、接受追责与法治精神不符。

    （五）乡镇政府工作人员的法治思维和依法行政的能力还有待提高

    乡镇政府工作人员尤其是领导成员重长官意志、轻法律规定，重上级指示、轻法治原则，重行政效率、轻行政程序等问题还是或多或少的存在。三、优化乡镇法治政府建设的对策建议

    针对乡镇法治政府建设中存在的问题及其原因，课题组认为应当在深化行政体制改革的背景下综合施治，建议如下：

    （一）明晰乡镇政府职能，深入推进行政体制改革

    依据2019年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》规定的改革措施，推动执法重心下移，整合行政执法队伍，在乡镇建立统一的综合执法大队，实行跨领域跨部门综合执法，实现行政执法规范化;而对于信访、维稳、突发事件应对等不仅仅是依法行政问题，牵涉面较广，应对统筹施治;养老、医疗保险、劳动就业等公共服务及扶贫救灾、危房改造、改厕等归入乡镇政府的经济社会发展职能，归入乡镇原有的经济社会发展部门，理顺体制机制，明晰权力、责任。

    （二）以程序、公开制度，监督救济制度约束权力，推进乡镇政府行为合法化、科学化、民主化、公开化

    针对调研中的忽视行政程序、公开不主动、及时的问题，调研组强调必须进一步落实政府行为合法化、科学化、民主化、公开化的制度，这一方面是要求政府自身必须依据遵守《重大行政决策程序暂行规定》《政府信息公开条例》等，规范了乡镇政府的权力行使，便于社会监督;另一方面也为行政相对人的参与提供依据，从制度上保证公众参与到行政过程中来，便于保护公民自身合法权益，实现“权利制约权力”，也为启动监督救济程序提供依据，以期规范行政权力的运行。

    （三）理顺区级政府与乡镇政府关系，明确“领导”的内涵与外延，强化监督与考核

    上级政府领导下级政府是我国的宪法体制，而如何理解、适用“领导”这一在不同地方有不同做法，发展及管理落后地区多喜好分解责任、属地管理、命令性指挥、硬性考核等机制，让乡镇政府疲于应付。对此课题组建议应当强调县区级政府充分尊重乡镇政府的相对独立，强化依法监督而不是将本级政府、部门的责任通过属地管理、一票否决等制度转嫁、推卸责任，更好地强调优化外在法治环境。县区政府的依法监督应当更为主动、全面、及时，对于乡镇政府的行政行为违法，上级政府尽量在体制内纠正，这可以主动监督，也可以在行政相对人提起救济程序后进行，使乡镇政府、领导人员承担自身行政行为引起的各种法律责任，保障权力在法治化轨道内运行。在强化考核方面，应当设计更为合理的法治政府考核指标，增加法治政府建设的考核分值;对于考核的方式方法，可以引入第三方评估机制，让乡镇政府的法治评估更加公平公正，从而真正达到“以评促建”的作用，推动我国乡镇法治政府建设取得更好成效。

    （四）完善监督机制，强化行政执法的监督

    纪检监察监督、人大监督、审计监督及上级政府对下级政府的监督等属于有权监督，这些部门严格依照法律法规办事，对于及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风最为有效，它们积极履职，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，当然会促进依法行政、建设法治政府。群众监督、舆论监督也是监督体制的重要组成部分，属于无权监督，实践中各级政府包括乡镇政府对于舆情极为重视，上级政府或者部门一般对于各类媒体曝光的行为都要求进行书面汇报，监督效果较佳。为增强各类监督的实效性，建议尽快出台和完善相关的法律法规对监督的机关或者主体、权限、范围、方式、程序等加以明确规定，使监督本身有法可依。

    （五）加强法治宣传教育，为乡镇法治政府建设提供良好的社会环境

    在明确“谁执法谁普法”的普法责任制后，乡镇政府在完成上级政府普法规划、计划后，结合乡镇政府的实际工作，将法治宣传教育融入到日常的法治实践工作中来，努力提高乡镇政府的普法实效。同时，积极探索新工作方式方法，利用自媒体平台如抖音、快手等切实增强普法的针对性和有效性，从而提高乡镇群众的法律认知水平、维权意识和评价标准。

    （六）努力提升乡镇政府工作人员的法治能力

    法治意识、法治思维、利益与价值判断、选择依法而为是一个人的从主观到外在行为的过程。其实通过这些年的公务员正规化招考录用，系统化的培训学习，乡镇公务员法治意识、依法行政能力大为加强，很多情况下是行为的时效性迫使行为违法、利益驱使甘愿违法等。但是针对对于法治政府认知的不同，建议加强培训统一认知，使广大乡镇政府工作人员认识到乡镇法治政府必然是权责法定、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，这是乡镇法治政府的四项基本要求，不仅仅使依法治理。同时，由于法治政府建设涉及法律知识的复杂、庞大，仍然需要举办形式多样的法治培训，与时俱进，知识不断更新，要让乡镇政府工作人员特别是领导干部的法治思维和依法行政能力明显提高，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，恪守权责法定、公开公正、守法诚信等依法行政的基本要求，在法治轨道上全面推进乡镇政府的各项工作。另外，引导律师发挥更大作用，作为法律顾问不能只是被动的、单纯地应诉，建议要求乡镇政府对于重大决策、具体行政行为、突发事件应对中律师的过程性参与，为行为的合法性提供智慧保障。

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