有限公开视角下不动产登记档案原始资料查询探析
何英昌
摘? 要：文章基于“档案”定义角度，认为不动产登记资料属于档案的范畴，不属于政府信息主动公开的范围，应在有限公开的原则下依法查询。不动产登记档案中的原始资料涉及个人隐私和商业秘密，其查询的主体和范围应作限缩理解，确保个人隐私权不受侵犯。然而当前不动产登记档案原始资料的查询仍然存在查询主体不明晰，查询范围不确定等问题，但是通过完善法律法规体系、加强查档人员培训和改进查询方式，可以规范不动产登记档案原始资料的查询，达到保护个人隐私和商业秘密的目的。
关键词：不动产登记档案;原始资料;权利人;利害关系人;查询
Abstract： Based on the definition of 'archive'， the article believes that real estate registration information belongs to the category of archives， and does not belong to the scope of active disclosure of government information. It should be searched according to law under the principle of limited disclosure. The original materials in the real estate registration archives involve personal privacy and business secrets， and the subject and scope of their inquiry should be limited and understood to ensure that personal privacy rights are not violated. However， the current query of the original materials of the real estate registration archives still has problems such as unclear query subject and uncertain query range. However， by improving the legal and regulatory system， strengthening the training of archives search personnel and improving the query method， the query of the original materials of the real estate registration archives can be standardized， so as to protect the personal privacy and business secrets.
Keywords： Real estate registration archives; Original materials; Right holder; interested party; Inquiry
國内关于不动产登记信息查询的研究颇多，如赖俊峰[1]、陈淑端[2]、张海峰[3]等对不动产登记信息的查询主体、查询制度等展开讨论，但是关于不动产登记原始资料查询的研究较为鲜见。不动产登记原始资料作为原始记录的凭证，在证明不动产物权归属、追溯权属来源、反映物权变动情况等方面起着重要的作用。但是，原始资料中含有不宜公开的个人隐私和商业秘密，因此对不动产登记原始资料查询主体及查询范围进行研究，有利于解决维护交易安全与隐私保护之间的矛盾问题，在两者之间找到一个契合的平衡点。
1 不动产登记档案界定及原始资料的内容
1.1 不动产登记资料属于档案的范畴
当前对于不动产登记资料是否属于档案管理的范畴有两种不同的观点，一种认为“不动产登记资料”不属于档案，不动产登记资料的保存只是为了便于公开查询，实现物权公示公信的效力。[4]另一种观点认为“不动产登记资料”属于档案，不动产登记资料和不动产登记档案实际上是对同一对象在不同阶段的两种称谓，归档前称其为“资料”，归档后称其为“档案”，类似于文件与档案的关系，[5]而且是一种专门档案，是“档案大家族”的重要成员之一。[6]笔者赞同第二种观点，理由如下：
1.1.1 两者概念有重合之处。根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二条规定的档案是指“过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。而不动产登记资料，是不动产登记机构在办理不动产登记业务过程中形成的具有保存价值的各种材料。因此，从概念上看两者有重合之处。
1.1.2 两者的保管要求相同。《档案法》第十三条规定，“各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用;配置必要的设施，确保档案的安全;采用先进技术，实现档案管理的现代化。”《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第九十四条规定，“不动产登记资料由不动产登记机构管理。不动产登记机构应当建立不动产登记资料管理制度以及信息安全保密制度，建设符合不动产登记资料安全保护标准的不动产登记资料存放场所。不动产登记资料中属于归档范围的，按照相关法律、行政法规的规定进行归档管理，具体办法由国土资源部会同国家档案主管部门另行制定。”国土资源部、国家档案局在2015年12月30日印发《国土资源业务档案管理办法》，将不动产登记档案明确为国土资源业务档案的一个类别。在操作实务中，不动产登记资料也是按照国土资源业务档案的管理要求进行分类、整理、归档，并且存放在档案库房集中保管的。
1.1.3 一些地方的规章制度已将不动产登记资料纳入档案管理的范畴。目前一些地方已出台的关于不动产登记档案管理的规范性文件，如《北京市不动产登记档案管理暂行办法》《天津市不动产登记档案管理规范》等规范性文件已明确将不动产登记过程中形成材料纳入不动产登记档案管理的范畴。
1.2 不动产登记档案原始资料的具体内容
1.2.1 申请人提交的材料。办理业务过程中由申请人提交的材料主要有：①不动产登记申请书。②申请人的身份证明材料。具体包括权利人、义务人（自然人或法人）的身份（资格）证明、法人代理人的身份证明、授权委托书、结婚证、户口簿、监护证明等材料。③不动产权属来源材料。具体包括土地划拨决定书、土地出让合同等土地权属来源证明，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程开工许可证、房屋竣工验收备案表等权属来源材料。④登记原因材料。具体包括不动产买卖合同、继承或赠与材料、析产协议或房屋互换协议以及上级同意转移不动产的批文等;不动产法律判决、裁决、仲裁及公证文书等;设定他项权利的有关合同、文件等材料。[7]⑤不动产权籍调查成果材料。具体包括不动产权籍调查表、面积量算表、不动产单元图等材料。⑥完税凭证。
1.2.2 不动产登记过程中形成的材料。不动产登记过程中形成的材料主要有受理凭证、领证凭证、不动产登记审批表等材料。
2 不动产登记档案与政府信息的关系
关于不动产登记档案与政府信息的关系，學界有两种不同观点，第一种观点认为不动产登记资料符合政府信息的构成要件，应属于政府信息，且《政府信息公开条例》所确立的公开原则亦应适用于不动产登记信息的公开。[8]第二种观点认为，不动产登记资料不属于政府信息，不适用《政府信息公开条例》。[9]笔者赞同第二种观点，不动产登记资料虽然是政府机构在履行职责过程中产生，但是与《政府信息公开条例》立法目的中的让民众有渠道监督政府的自由裁量行为不同。不动产登记的结果是申请人意愿的表示，登记机构无需也无权干涉，因此不动产登记工作的自由裁量空间极小，与《政府信息公开条例》立法目的不符。此外，不动产登记资料涉及的是个别民事主体的利益，与“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”的政府信息不同，它并不需要社会公众广泛知晓或参与。[10]而且根据《国土资源部办公厅关于转发国办公开办函[2016]206号复函的通知》（国土资厅函[2016]1648号）的精神，不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，不适用于《政府信息公开条例》。[11]
3 不动产登记档案原始资料查询存在的问题
3.1 权利人的查询范围不明确，呈现扩大化趋势
《不动产登记资料查询暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第十四条规定，“不动产登记簿上记载的权利人可以查询本不动产登记结果和本不动产登记原始资料。”但是未明确“本不动产登记”的概念和“原始资料”的范围。“本不动产登记”从字面上理解，可以表示两种不同意思，一是表示本不动产单元的所有登记记录，即包括不动产形成时的首次登记，以及之后产权变动的所有登记记录;二是表示本次不动产登记记录，即有权利人参与的当次不动产登记记录。对“本不动产登记”含义理解不同，权利人的查询范围也截然不同。按照第一种理解，权利人可以查询前手权利人或者更前一手权利人办理不动产登记或与他人进行不动产交易的登记档案，而这些登记档案里含有前手权利人与他人交易的个人隐私和商业秘密，这些个人隐私和商业秘密与现权利人无关，允许现权利人查询容易造成他人隐私泄露。若按后者理解，则权利人的查询范围相对较小，只能查询其作为权利人期间办理不动产登记的档案资料，即其办理登记时提交的材料，造成他人隐私泄露的风险较小。但是实务中，无论是查询主体，还是登记机构工作人员大多是按照第一种理解进行查询，这是权利人查询范围呈扩大化趋势的表现之一。
根据《暂行办法》第二条第二款规定可知，不动产登记原始资料包括申请人提交的材料以及不动产登记机构审核材料。此处的“原始资料”包含登记机构在办理业务过程中经办人、审核人填写意见的《不动产登记审批表》，这是不动产登记机构办理业务过程中形成的过程性材料，对于权利人来说，对其有影响的是不动产登记结果，至于不动产登记机构在办理登记过程中如何审查材料，如何填写办理意见，其是无须也无权查询的。《暂行办法》第十四条规定，权利人可以查询原始资料，但是未对此处的“原始资料”的概念（内容）作进一步的说明，按照同一文件若无特别说明，上下文中相同词语概念一致的原则，笔者认为第十四条出现的“原始资料”与第二条的“原始资料”内容一致。申言之，权利人可以查询登记机构在办理业务过程中形成的审核材料，即可查询《不动产登记审批表》。权利人可以查询其无须知情的档案材料，这是权利人查询范围呈扩大化趋势的另一种表现。
3.2 利害关系人定义不明，能否作为原始资料的查询主体仍有争议
根据《暂行办法》第十九条规定，利害关系人主要分为两类：一是因买卖、互换、赠与、租赁、抵押不动产构成利害关系的人;二是因不动产存在民事纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的人。但是实务中仍有如原所有权人、隐性共有人、权利人的近亲属等未纳入利害关系人的范畴。对于上述几类人而言，与所登记的不动产有一定现实利益关系，完全可能因为各种法律关系或法律行为与该不动产产生法律法规规定的其他情形的利害关系，实践操作中应将其认定为利害关系人。
《暂行办法》第十九条规定，利害关系人可以查询不动产登记结果。换言之，利害关系人不能查询不动产登记档案原始资料。对于因买卖、互换、赠与、租赁、抵押不动产构成利害关系的人，多数学者认为他们只需确定交易不动产的物权情况（通过查询不动产登记簿即可确定）便可确保交易的安全，因此其不须也无权查询不动产登记档案原始资料，[12]这在法律界和档案界都得到广泛认同。但是对于因不动产存在纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的人，能否查询不动产登记档案原始资料却有不同的意见。一种观点认为，因不动产纠纷提起诉讼或仲裁的利害关系人与不动产有着特殊的关系，如果不能提供不动产登记原因材料（如买卖合同、赠与合同、征收安置协议等），会影响法院或仲裁机构的断案，[13]而且《房屋权属登记信息査询暂行办法》（尚未废止）也规定，“仲裁事项、诉讼案件的当事人可以查询与仲裁事项、诉讼案件直接相关的原始登记凭证”，因此认为这一类型的利害关系人可以作为原始资料的查询主体。另一种观点则认为，对于仲裁事项和诉讼案件涉及的当事人，也无权查询原始登记资料，因为原始资料含有个人隐私和商业秘密，保护不当容易造成他人隐私泄露。且案件当事人如因案件需要查询原始资料的，可以依据《民事诉讼法》第六十四条，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集” 的规定，请求人民法院调查收集证据或查询相关资料，[14]并不会影响证据的收集和案件的审理。笔者同意后一观点，因为前一观点提及的不动产纠纷案件需提供买卖合同等材料作为证据，其实买卖合同不仅存于登记档案内，按照不动产交易的习惯，买卖合同一式三份，买卖双方也各执一份。若不动产交易有纠纷，案件当事人完全可以提供自己留存的那一份合同作为案件证据，而无需到登记机构查询。此外，若人民法院确需核实当事人提交的买卖合同真伪，完全可以以国家机关的身份向登记机构调取相关材料进行核实，也无需当事人提供登记机构留存的原始资料。因此对于第一种观点认为登记机构不允许利害关系人查询原始资料会影响案件的审理，笔者认为这是无稽之谈。被称为“信息公开第一案”的“董某诉上海市徐汇区房地局信息不公开案”的最后审理结果也印证利害关系人不能作为原始资料的查询主体。[15]
原所有权人有时为了证明自己的不动产已经发生转移，也申请查询原不动产买卖合同等权属转移登记原因文件材料。原所有权人作为不动产的曾经权利人，其申请查询的材料，如房屋买卖合同等确实是其作为申请人之一在办理不动产转移登记时提交给登记机构的材料，且《暂行办法》未对这类利害关系人的查询范围作出规定，因此实务中有工作人员认为原所有权人有权查询自己提交的原始资料。胡卉明[16]认为，原所有权人虽然不是《暂行办法》第十九条列举的利害关系人类型，但是第十九条第三款作了“法律法规规定的其他情形”的兜底性规定，若原所有权人能提供相关的材料，证明其可能与该物权发生进一步的联系，登记机构应当认定其为利害关系人，但是也仅能查询不动产登记结果，不能查询登记原始资料。笔者认为，原所有权人为了证明不动产权属已经转移，其实通过查询不动产登记簿即可达到目的，根本不需要查询买卖合同等原始资料。
3.3 有关国家机关类型不明晰，查询范围无限制
根据《实施细则》第九十七条规定，“人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料。其他有關国家机关执行公务依法查询、复制不动产登记资料的，依照本条规定办理”。对于该条的规定，存在两个不明晰的地方，一是人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等的查询范围是“调查和处理事项有关”，但是这个“事项”必须是所处理的案件，还是也包括单位内部处理的事务？二是其他有关国家机关的类型未作列举说明，是指司法机关、行政机关、还是也包括一般的国家机关？是要求县级以上的国家机关，还是乡级的国家机关也可以？《实施细则》和《暂行办法》都未作明确的规定。
有工作人员认为，根据《实施细则》第九十七条规定上述国家机关可以查询所处理事项相关的原始资料，即有关国家机关要求查询什么，不动产登记机构就提供什么，其查询行为无任何限制。笔者认为，上述国家机关属于司法机关，其调查或处理的事项应属于司法案件，如处理单位危旧房改项目的事项显然不属于司法案件范畴，虽然其申请查询的不动产的权利人是其单位内部职工，存在雇佣关系，但并非司法案件的涉案人，此种情形显然不适用第九十七条的规定。如果要以单位的名义统一查询，也需取得所有不动产权利人的授权同意。
因《实施细则》未对其他有关国家机关的类型进行明确，因此实务中对“有关国家机关”查询主体难以把握，是专指机关单位还是可含事业单位？有学者认为，有关国家机关包括事业单位，因事业单位一般是机关下属单位、承担机关派生的具体事务甚至承担政府某一块管理职能，[17]因此可视为国家机关。据此，类似于城区政府征地拆迁中心这一类事业单位也可以作为查询主体，查询原始资料。那么可查询原始资料的国家机关范围就明显扩大了，几乎包括了所有的机关单位和承担公共事务管理职能的事业单位，对个人隐私保护产生巨大挑战。笔者认为，承担公共事务管理职能的事业单位，虽然具备独立法人资格，但是其行使的职权仍是行政机关或其他国家机关授权或委托的，如果其执行公务需查询原始资料也必须以行政事项授权或委托机关的名义申请查询，不能将查询主体范围扩大到所有事业单位，因为查询主体的扩大很容易造成个人隐私的泄露。
4 规范不动产登记档案原始资料查询的策略
4.1 完善相关法律法规，建立分类查询体系
4.1.1 明确查询主体的类型。要对法律法规中规定的两类查询主体的类型进行进一步的解释或列举说明。具体为：①权利人。将其概念明确为：不动产登记簿上记载的不动产物权人，包括自物权人和他物权人。[18]②有关国家机关。要明确有权查询原始资料的国家机关类型。人民法院、人民检察院、国家安全机关、纪检监察机关等主要是为了在侦查、执行、办理案件过程中需要获取证据的机关可以查询原始资料，其他有关国家机关只有执行公务确需原始资料作为证据的方可作为原始资料的查询主体，若只需要确定不动产权属即可执行公务的国家机关则不能作为原始资料查询主体。
4.1.2 明确利害关系人不能作为不动产登记档案原始资料的查询主体。目前，《房屋权属登记信息査询暂行办法》对利害关系人查询原始资料的规定与《暂行办法》存在不一致的情况，导致实务中关于利害关系人的查询存在不同意见。《房屋权属登记信息査询暂行办法》是原建设部于2006年颁布实施的行政规章，《暂行办法》是国土资源部于2018年颁布实施的行政规章，两者都属于部门规章，法律效力一致，但是《暂行办法》属于新规章，而《房屋权属登记信息査询暂行办法》属于旧规章，按照新法优于旧法的原则，不动产登记档案的查询应按《暂行办法》的规定执行。此外，鉴于房屋登记已纳入不动产统一登记，建议住房和城乡建设部门及时做好原房屋登记资料查询法律法规的废改工作，避免出现部门规章相互冲突引起的各类问题。
4.1.3 明确查询范围。不动产登记档案原始资料的查询范围，应与查询主体一一对应。根据不同的查询主体确定不同的查询范围，建立分类查询体系。具体如下：①明确权利人的查询范围。权利人仅可以查询其作为申请人的当次不动产登记的原始资料以避免造成他人隐私泄露。建议将《暂行办法》第十四条中的“本不动产登记原始资料”修改为“本次不动产登记原始资料”。同时，对本条的“原始资料”作限缩解释，明确本条的“原始资料”不包括义务人（原权利人）的身份证明、登记机构审核材料（审批表）等材料。②明确有关国家机关的查询范围。有关国家机关可以查询与其所办理的案件直接相关的原始资料，不得随意扩大查询范围。
4.2 加大法律法规的宣传和工作人员的培训力度
首先，对《实施细则》和《暂行办法》中关于档案查询的规定进行详细解读，准确把握法律法规对查询主体和查询范围的规定;其次，对违规查询的处罚条款进行强调，增强敬畏法律、依法查询、查询服务权责对等的意识;最后，对培训效果进行考核，不断提高不动产登记档案查询服务水平。
4.3 采用先进的查询服务模式，减少人为因素的影响
4.3.1 运用“互联网+”技术为权利人提供自助查询服务。不动产登记机构根据相关的法律法规设置原始资料的查询规则后，可以使用自助查询终端（自助查档机）或者移动服务终端（手机APP等）向权利人提供原始资料的查询服务。通过人脸识别系统，可以判定查询人的身份并与不动产登记簿的权利人信息进行比对，两者一致时可以向查询人提供原始资料的查看或者下载打印服务。
4.3.2 通过数据共享为有关国家机关提供原始资料查询。不动产登记机构可以通过与人民法院、人民检察院、国家安全机关、纪检监察机关等部门建立信息互通共享机制，让这些經常需要查询不动产登记档案原始资料的国家机关通过数据共享获取案件所需的原始资料。不动产登记机构应根据有关国家机关办理案件的实际需要，通过系统直连的方式推送相关原始资料，减少甚至取消人工查询的方式，避免人为因素造成查询不符合相关法律法规的规定。有关国家机关应将本机关处理的各类公务需要调阅的原始资料进行归类，登记机构根据各类公务所需要的原始资料进行精确推送，避免超越范围查询。
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（作者单位：南宁市不动产登记中心 来稿日期：2020-06-10）
