试析大坝反恐安全的关键问题
田 野 毛春梅
摘要：美国“9·11”事件后,大坝的反恐安全对策研究引起了世界各国的高度重视。本文从法律法规、安全管理组织结构、大坝安全检查方法及风险评估方法、大坝具体保护技术和措施等方面与美国进行了分析对比，提出了我国在反恐安全方面尚需加强和改进之处。探析了从安全与保护法规、风险评价与危险等级、应急反应机制等方面的反恐安全的几个关键问题。研究成果对我国水库大坝的法规修订和安全管理具有借鉴和指导作用。
关键词：大坝反恐；安全管理；关键问题
1 概述
美国“9·11”事件发生后,世人开始认识到恐怖活动已严重威胁到国家基础设施和公共安全。如何防范恐怖分子的破坏,保护国土安全、国民的正常生活和保持国家的安全、繁荣与稳定是当前科学研究的热门课题。
大坝在发电、防洪、供水以及通航等方面作用重大,是国家重要的资源,是易遭恐怖分子袭击的对象,失事后果极为严重。“9·11”事件后,已有证据表明恐怖分子已将某些水坝列入伺机打击的目标,如近年来美国有不满分子扬言炸毁水电站的威胁黑函等, 2004年3月30日在乌兹别克的塔什干州波斯探雷斯区发生的一起小公共汽车爆炸事件就发生在恰尔瓦克斯水库附近,据称其恐怖计划就是针对水库及大坝进行的。因此,大坝的反恐安全问题引起了世界各国的高度重视。
美国等国家纷纷制定或修订补充了大坝安全与反恐方面的法律、法规、保安措施,建立、健全了大坝反恐安全管理机构,制定了一系列反恐研究与保护计划等。我国政府历来重视水库大坝安全,历史上先后进行了三次大规模的大坝安全与溃坝洪水研究,近年来针对城市安全、三峡工程等也开展了多次大规模的安全反恐演习。但与国外相比,尤其与美国相比尚有差距。最近几年，我国在大坝的反恐安全问题方面也引起了各级政府和水库大坝主管部门的高度重视,已采取了一些必要的措施。本文主要论述了我国和美国在大坝反恐法律法规、管理体系、大坝危险等级与风险评价、应急反应机制等方面的差距。通过对比分析,并结合我国基本国情与国家体制政策,提出了我国在大坝反恐的法律、法规、安全防护管理、危险等级与风险评价、应急反应机制建设、培训与演习等方面需要提高的路径,为我国大坝的安全管理体制建设提供依据。
2 我国大坝反恐安全管理的现状及与美国的差距
2．1 我国法律法规对大坝反恐安全的相关规定
我国政府一贯高度重视水利水电工程的安全问题。在我国，大坝基本上分水利与水电两块管理,水利方面的大坝由水利部负责归口管理,水电站大坝由国家电力监管委员会大坝安全监察中心负责。在1988年首次颁布和2002年修订了《中华人民共和国水法》, 1991年,国务院专门发布了《水库大坝安全管理条例》, 1998年颁布了《中华人民共和国防洪法》, 2006年4月颁布了《关于加强水库安全管理工作的通知》对大坝的安全管理做出了明确要求，具体内容如下：
《中华人民共和国水法》中明确指出“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。在水工程保护范围内,禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动”。《中华人民共和国防洪法》中也明确规定:“任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等”。作为配套实施办法, 1991年,国务院专门发布了《水库大坝安全管理条例》,对水库大坝的安全管理做出了明确要求。如:其中第十二条规定:大坝及其设施受国家保护,任何单位和个人不得侵占、毁坏。大坝管理单位应当加强大坝的安全保卫工作。第十三条规定:禁止在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、挖沙、取土、修坟等危害大坝安全的活动。第十五条规定:禁止在大坝的集水区域内乱伐林木、陡坡开荒等导致水库淤积的活动。禁止在库区内围垦和进行采石、取土等危及山体的活动。第十六条规定:大坝坝顶确需兼做公路的,须经科学论证和大坝主管部门批准,并采取相应的安全维护措施。
2．2 与美国大坝反恐安全管理的比较与差距
美国已于2002年颁布了《大坝安全与保安法案》,为大坝反恐保护提供了强大的法律后盾,而我国的《水法》和《水库大坝安全管理条例》中尚没有明确涉及反恐安全问题,虽然2006年我国水利部颁布的《关于加强水库安全管理工作的通知》中提出了大坝应对战争或恐怖袭击的要求,但从法律层面来看,力度仍显欠缺。
美国大坝安全管理组织机构健全,从政府机构、咨询机构以及行动小组等都有明文规定,而且各级机构的职责或责任都很明确,值得我国有关部门借鉴。
在大坝安全检查方法及风险评估方法的研究与执行方面,美国各大坝主管机构都制定了大坝安全检查的法规或指南,并成立了专门的检查小组来落实各大坝业主或管理者的执行情况。对大坝的风险评估各大坝管理机构都在其法规中明确的提出了具体的分析方法,用以指导大坝安全分类等评估工作。而我国在大坝的风险评估研究和基于风险分析的安全管理方面刚刚起步。
美国各大坝安全管理部门都十分重视与联邦其他的机构以及与各州、地方政府、协会和私人团体的合作与协调,这方面的内容在各自的法律法规中都有明文规定。其做法和经验值得我们学习、研究、借鉴。
美国大坝具体保护技术和措施,如胡佛大坝的反恐保护措施、旅游安全管理等值得我国学习、研究、借鉴。
3 我国大坝反恐安全中几个关键问题的出路探析
我国是世界上大坝最多的国家之一,针对当前国际国内的形势,必须在大坝的安全管理中引入备战反恐的风险管理与应急反应理念,并开展该方面的系统研究。
3．1 制定或修订大坝安全与保护法规
我国现行的水利水电行业法律、法规缺少大坝及其他重要水工建筑物承受战争、恐怖袭击及意外事件的破坏能力、工程防范措施、风险分析、应急预案等内容,难以适应新形势下大坝的反恐要求,应进行补充修订,同时,增加大坝的反恐安全保护导则。《水库大坝安全管理条例》至今已16年,一直没有修订,难以满足当前大坝安全保护工作的要求。对于一些大坝兼作公路交通,开发成娱乐旅游地的水库缺少必要的安全管理规定。在可能的战争威胁和突发的军事冲突之前,对重要的水利水电工程提前采取降低库水位或放空水库等战时运行管理措施,是减轻或避免出现严重后果的一项重要措施。但在现行的土石坝、混凝土面板堆石坝、拱坝等设计规范中均没有明确规定放空设施的设置条件,只有混凝土重力坝设计规范中作了明确规定,使得大量的大坝由于各种原因而未设置放空设施,对大坝的备战反恐极为不利。
3．2 大坝危险等级及风险评价方法分析
大坝危险等级划分研究。传统的水利水电工程等级根据其工程规模、效益及在国民经济中的重要性来划分,很显然,这种等级划分不能完全涵盖水利水电工程危险性(遭遇恐怖袭击或意外事件的可能性以及重要性)。从反恐和防止意外事件的角度来看,需要研究、制定新的等级划分原则和方法。新的等级划分与传统的等级划分既相关,又各有侧重。美国“9·11”事件后,就立即对全国的大坝从遭遇恐怖袭击的可能性进行了划分,这些经验值得我国借鉴。
大坝风险评价方法研究。水利水电工程风险评价是合理划分危险等级和制定合理、经济、可行的应急预案的基础。对于水利水电工程进行风险评价和风险管理是近年来才出现的新技术,它不仅考虑大坝工程的安全,更重要的是使大坝的潜在风险不超过下游能够承受的范围,把降低工程风险的工程技术措施和非工程措施有机的结合起来。目前国内外在该方面的研究成果不断涌现。加拿大、澳大利亚、美国、荷兰等国家正在逐步运用大坝风险分析的方法,加强大坝安全管理,已形成了较为完整的大坝风险管理体系。国外先进的经验可资利用、值得借鉴。因此,必须加大投入力度,加快研究开发、引进、消化吸收,获得适合我国水利水电工程特点的风险评价方法和风险管理技术。
3．3 大坝反恐应急反应机制研究
应急反应机制的管理组织机构建设。针对水利水电工程的反恐和意外突发事件的应急管理尚属一个新生事物,尚缺少成熟的经验和相应的人员。如何结合日常安全管理机构和工作,纳入对反恐和突发事件的应急管理,是我国组织机构建设中遇到的一个新课题,必须从法律层面和规章制度方面研究解决，同时，对从事水利水电工程安全管理人员、工作人员应从宣传教育上进行提高反恐安全意识、应急管理知识和处理能力的培训。
安全防护应急反应和指挥平台建设。利用现代信息技术、网络技术、遥控监视等可以为水利水电工程安全的信息获取、分析、报警、管理，以及应急反应的启动、信息传递与统一协调指挥，建立一个便捷、高效的基础工作平台，有效地防范和及时处置危及大坝的事件，提高我国水利水电工程的安全管理水平。
应急预案及宣传与培训。应急预案是减少事故发生后引起的生命财产损失、减轻事故后果的一个重要的非工程措施。我国大坝以及其它水利水电工程众多，各工程的风险不一，如何制定经济合理、切实可行的应急预案需要认真研究。同时，编制应急预案中涉及的风险范围划分确定、反应时间等科学技术问题也还需要深入研究。加强宣传、提高全民风险意识，共同参与防范风险也是减少风险后果的一个重要方面。对于长期生活在和平环境中的民众，如何把握好尺度，在达到宣传目的的同时，减少民众产生不必要的恐慌，是一项需要研究和尝试的任务。应急预案及人员的培训、演习是保障应急预案在事发时能得到落实执行并获得成功的基础。
参考文献
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