“意见”公文文种异化现象分析
范铮
摘? 要：本文在分析公文中“意见”的使用情况基础上，探讨“意见”文种异化的问题，提出了规范化建议。
关键词：意见;公文;异化;规范建议
Abstract： Based on the analysis of the use of "opinions" in official documents， this article explores the disadvantages of the "opinions" language type alienation， and puts forward standard recommendations.
Keywords： Opinions; Official documents; Alienation; Standard recommendations
“意见”是党政机关使用频率较高的公文文种之一。中共中央办公厅1996年5月发布的《中国共产党机关公文处理条例》，将“意见”列为党的机关主要公文种类，“用于对重要问题提出见解和处理办法”。
国务院2000年8月发布的《国家行政机关公文处理办法》，也将“意见”作为新增文种列入行政机关主要公文种类，“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。
2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》，同样将“意见”作为党政机关15种主要公文种类之一。
但是，在党政机关公文中经常见到“实施意见”“指导意见”“若干意见”等与“意见”并存的现象，给广大文秘工作者正确使用“意见”这一文种带来困惑。
本文以《国务院公报》2010—2019年刊登的公文文本为例，对此现象进行分析，并提出在公文处理工作中规范使用“意见”的建议。
1 《国务院公报》中“意见”的使用情况与分析
《国务院公报》主要刊登中共中央、国务院及其办公厅和国家各部委（局）制发的主动公开的公文。《中华人民共和国立法法》规定：“在国务院公报上刊登的各类公文与正式文件具有同等效力。”
由于党政机关公文处理要求的上下一致性，《国务院公报》刊登的“意见”，尤其是中共中央、国务院及其办公厅制发的“意见”，对党政机关应用“意见”文种具有示范作用，对其他单位应用“意见”文种具有参照作用。
《国务院公报》每年35 期，2010—2019年共350期，本文以此为分析样本。
1.1 “意见”发文量统计分析。从表1可以看出，“意见”已经成为中共中央、国务院、国务院各部委、各直属机构应用频率较高的公文文种。
2010年以来，“意见”应用的比例每年都超过13%，2014年—2016年更是突破了20%。
由此可见，“意见”越来越成为上级党政机关指导工作的重要公文种类。
1.2 “意见”文种异化现象。统计期内《国务院公报》所刊登的大量“意见”前加了修饰词“指导”“若干”“实施”，如：《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》《国务院办公厅关于开展消费品工业“三品”专项行动营造良好市场环境的若干意见》（国办发〔2016〕40号）、《工业和信息化部关于促进制造业产品和服务质量提升的实施意见》（工信部科〔2019〕188号）。
另外，还有少量“意见”前加“适用”“框架”“工作”等修饰词。如：《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于完善审计制度若干重大问题的框架意见〉及相关配套文件的通知》。
有学者认为：“意见可以直接以‘意见行文，也可以按照内容侧重点的不同，加前缀修饰词称为‘指导意见‘实施意见，或沿袭习惯，称为‘若干意见。”[1]
也有学者认为：“这些标题中出现的……‘实施意见‘试行意见……都属于生造出的文种，是不规范的。”[2]笔者同意第二种观点。
从表2可以看出，统计期内《国务院公报》所刊登的“意见”，文种名称前无修饰词的“意见”465件，占43.7%;有修饰词的“意见”598件，占56.3%，超过一半以上。
1.3 “意见”发文形式统计分析。从表3可以看出，统计期内“意见”直接发文813件，占76.5%，这是“意见”发文的主要形式。如：《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》（国办发〔2019〕10号）。以“通知”印发164件，占15.4%。如：《卫生健康委 发展改革委 财政部 人力資源社会保障部 医保局关于印发开展促进诊所发展试点意见的通知》（国卫医发〔2019〕39号）。以“通知”转发（批转）59件，占5.6%。如：《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发〔2010〕25号）。以“公告”发布27件，占2.5%。如：《关于完善上市公司股票停复牌制度的指导意见》（中国证券监督管理委员会公告〔2018〕34 号）。
2 “意见”文种异化的弊端
2.1 造成公文标题结构的繁冗。按照《党政机关公文处理工作条例》，法定公文标题一般由发文机关名称、事由和文种三部分组成。发文机关之后通常用介词“关于”引出关涉对象，与事由组成介词结构，作为文种的定语。显而易见，公文标题是个名词性偏正短语，其结构形式可表示为：发文机关+“关于”+事由+“的”+文种。文种为中心语，发文机关名称和事由二者共同充当文种的定语。“在通常情况下，事由和文种中间的结构助词‘的就成了中心词文种前面定语成分的标志。”[3]如果在“意见”前加修饰词“指导”“若干”“实施”等等，意味着发文机关名称、事由、修饰词三者都充当文种的定语，造成公文标题结构的繁冗。
2.2 造成“意见”文种使用的混乱。“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法。对一份应该采用“意见”文种的公文，是写“意见”“指导意见”还是“实施意见”，广大文秘工作者莫衷一是。有学者认为，“‘指导意见‘实施意见揭示意见内容的不同侧重点。一般而言，‘指导意见相对比较抽象、比较宏观，理论色彩较浓，是对某项工作的意义、指导思想、主要任务、要达成的目标、工作步骤、工作措施等进行总体部署。‘实施意见也可能包括上述内容，但更侧重于工作步骤、工作措施等具体的工作安排。”[4]笔者比较了《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》（国发〔2018〕32号）、《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号）、《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》、《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（国发〔2016〕56号）等公文，发现这些公文大多采用了“总体要求（包括指导思想、基本原则、主要目标等）+分条表述政策措施（具体任务）”的内容结构，无法比较谁更宏观抽象、谁更具体，“实施意见”中也并无涉及工作步骤的具体安排。因此，笔者认为“指导”“若干”“实施”只是标题中的修饰词，对内容和结构并没有明显的界限区别。也有学者认为：“‘指导意见适用于上级对下级行文，‘若干意见‘实施意见则是泛行的。”[5]这一观点只是排除了上行文、平行文不能用“指导意见”，并不能把三者完全区分开来。“若干意见”是多条意见的意思，“意见”一般都可以称为“若干意见”，何种情况下使用“若干意见”更是没有界定。
3 规范建议
3.1 规范“意见”文种。从内容上分析和受文者贯彻落实文件角度考虑，“修饰词+意见”与“意见”并没有实质性区别，反而给公文规范带来很多困扰，因此，笔者建议将“修饰词”提前或者删去，将“意见”的公文标题统一为“×××关于……的意见”的形式。如：《工业和信息化部关于促进制造业产品和服务质量提升的实施意见》（工信部科〔2019〕188号）可以将“实施”提前，加上“政策”改为《工业和信息化部关于实施促进制造业产品和服务质量提升政策的意见》;或者将“实施”删去，改为《工业和信息化部关于促进制造业产品和服务质量提升的意见》。再如：《国务院办公厅关于开展消费品工业“三品”专项行动营造良好市场环境的若干意见》（国办发〔2016〕40号）可以将“若干”删去，改为《国务院办公厅关于开展消费品工业“三品”专项行动营造良好市场环境的意见》。
3.2 规范发文形式。“意见”是《党政机关公文处理工作条例》规定的公文文种之一。对于本机关制定的“意见”，如果没有除“意见”所述内容以外的工作要求，完全可以独立行文，不再以“通知”形式印发。如：《科技部 教育部印发〈关于促进国家大学科技园创新发展的指导意见〉的通知》（国科发区〔2019〕116号）正文中仅说明了制定该“意见”的目的是“为深入实施创新驱动发展战略，推进大众创业万众创新纵深发展，激发高校创新主体的积极性和创造性，充分发挥好国家大学科技园的重要作用”和要求“请结合实际，认真贯彻落实”，目的部分与“意见”的开头第一段完全相同，加之“意见”制定出台的本义就是要受文机关贯彻落实，不必赘述受文者也能准确理解发文者意图。因此，此类“意见”完全没有必要以“通知”形式印发，该“意见”直接改为《科技部 教育部关于促进国家大学科技园创新发展的意见》即可。对于贯彻落实“意见”有其他具体要求的，可以以“通知”形式印发并提出要求。如：《发展改革委 卫生计生委 人力资源社会保障部 财政部关于印发推进医疗服务价格改革意见的通知》（发改价格〔2016〕1431号）对贯彻落实该“意见”提出了“各地价格、卫生计生、人力资源社会保障、财政等部门要按照《推进医疗服务价格改革的意见》的要求，积极稳妥推进改革。要抓紧制定改革具体实施方案，明确部门分工，加强政策衔接，做好政策解读和舆论引导工作，形成改革合力，确保改革平稳实施”等三项要求，这些要求是“意见”里没有的，就需要将“意见”以“通知”形式印发并提出贯彻要求。对于下级机关或同级机关制定的“意见”，可以以“通知”形式批转或转发。如：《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发〔2011〕9號），《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》是住房城乡建设部等部门制定的，经国务院同意出台，即以“批转……意见的通知”形式发文。再如：交通运输部等部门制定的《关于加快道路货运行业转型升级促进高质量发展的意见》，经国务院同意由国务院办公厅发布实施，国务院办公厅是与住房城乡建设部同级别的机构，应使用转发形式，公文题目为《国务院办公厅转发交通运输部等部门关于加快道路货运行业转型升级促进高质量发展意见的通知》。统计期内有中国证券监督管理委员会以“公告”形式发布的“意见”27份，“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项，而“意见”是对重要问题提出的见解和处理办法，笔者认为上述“意见”的受文对象应为各证券期货交易所、上市公司、证券期货经营机构、证券投资基金管理公司等机构，用“公告”发布值得商榷。
3.3 规范标题格式。统计期内《国务院公报》刊登的印发、批转、转发“意见”存在三种公文格式。第一种格式是将“意见”的书名号和“意见”前的结构助词“的”去掉。如：《国务院办公厅转发公安部 交通运输部关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革意见的通知》（国办发〔2015〕88号）就是将《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》书名号和意见前的“的”去掉形成公文标题。第二种格式是只去掉“意见”的书名号。如：《水利部印发关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见的通知》（水河湖〔2018〕243号）将《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》书名号去掉，以“通知”形式印发。第三种格式是将“意见”的书名号及书名号中的内容保留。如：《高法院 高检院 公安部 司法部印发〈关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见〉的通知》（法发〔2015〕4号）。三种格式使用哪种更规范，给文秘工作者带来很大困惑。去掉“意见”的书名号是遵循国务院2000年8月发布的《国家行政机关公文处理办法》，该办法规定：“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”去掉书名号时一并去掉“意见”前的结构助词“的”，是为了使标题结构紧凑，简洁明了。2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》第十一条规定：“公文使用的汉字、数字、外文字符、计量单位和标点符号等，按照有关国家标准和规定执行。”有关国家标准指的是《GB/T 15834标点符号用法》，该标准规定书名号的基本用法是“标示书名、卷名、篇名、刊物名、报纸名、文件名等。”《党政机关公文处理工作条例》的发布，已将《国家行政机关公文处理办法》废止。因此，以“通知”印发、批转、转发“意见”时，保留“意见”的书名号合法合规，统一为第三种格式有利于保证公文的严谨规范。
参考文献：
[1][4]程大荣.从《国务院公报》看“意见”处理的规范化[J].档案学通讯，2015（01）： 35-38.
[2]史为恒.例谈公文写作中的生造文种现象[J].秘书之友，2018（05）： 34-37.
[3][5]李绪林.公文标题结构规范辨析[J].秘书之友，2020（01）： 33-36.
（作者单位：沧州师范学院文学院? ? 来稿日期：2020-08-08）
