现代职业教育体系下企业办学实施路径及保障机制研究
张宏亮
【摘 要】当前我国企业办学数量极少，而且存在着办学动力不足、师资短缺、国家政策支持匮乏、法律地位与法人财产权模糊、企业经营性与教育公益性存在矛盾等诸多问题。为推动企业办学的良性发展，必须多部门联合，协同推进，通过分类管理，按需设校，开展多种形式的联合办学，走特色发展之路。同时，要加强相关法制制度建设、完善激励机制、破除师资管理上的“二元化”问题，建立不同办学主体的交流合作机制和企业办学的内外监管机制等保障措施。
【关键词】第三方；职业教育；质量评价；运作机制
【中图分类号】G71 【文献标识码】A 【文章编号】10018794（2017）07006506
职业教育是一种跨越产业与教育、企业与学校、工作与学习的跨界教育，[1]如何在“产教融合”“校企合作”思想指导下形成长效的办学机制是构建现代职业教育体系的一个重要课题。目前，职业教育中企业参与度不高、校热企冷等问题依然困扰和影响着现代职业教育的发展。如何通过政策调整，理顺体制机制，发挥企业的办学主体作用，调动企业参与的积极性，引导和鼓励企业兴办职业教育，对于破解校企合作难题及推进现代职业教育建设具有重要意义。回顾历史，我国企业兴办职业教育曾经有过辉煌记忆，通过企办校里接受的系统化的职业教育和职业训练，培养了大量的符合企业发展需要的优秀一线技术工人，为解决当时企业人才短缺和技术水平落后等问题发挥了重要作用。目前，随着我国经济社会对技术技能型人才需求的增加，职业教育人才培养面临的校企合作、产教融合等问题凸显，国家开始重新审视企业办学在职业教育中的作用，因此也出台了相关的文件。从2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》到2014年的《关于加快发展现代职业教育的决定》，国家明确提出要鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业办学的主体作用，为企业办学提供政策支持。
一、企业办学的重要意义
1企业办学在走“工学结合、校企合作”道路上具有其独特优势
当前，我国职业教育依然面临很大的问题，特别在走“工学结合、校企合作”的道路上，“校热企冷”的问题依然困扰大部分职业院校。企业办学校由于和企业存在天然的依存关系，可以有效解决当前职业教育所面临的问题。首先，企业能更好解决政府办职教的双师型师资问题。因为企业（特别是大型领军企业）具有高级工程师、一线专家和高级管理者，他们往往具有丰富的实践经验，而且自身文化素质比较高，实践经验理论化、系统化更容易。其次，大型企业具有充分的实习场地和很好的设备，可供学生现场实习实践。公办职业院校建设职业教育实训基地、购买实习实训设备需要花费大量资金，需要依靠国家财政拨款和社会力量筹集资金，而大型企业往往具有足够的厂房、现成的设备和充裕的资金，能够为教育教学提供良好的教学条件，这是其他社会力量所无法比拟的。企业可以以其良好的教育资源和市场敏感度等为职业教育的“工学结合、校企合作”提供坚实支撑。最后，企业办学能解决人才和就业结构性失调的问题，“招生即招工、入校即入厂、校企联合培养”。[2]企业办学不仅针对性强、就业率高，而且具有更多的办学自主权，能够针对行业特点和发展趋势，将办学和就业紧密结合，教学标准与岗位工作要求相对接，有效地实现就业。
2企业办学有助于形成良好的职业教育格局
首先，企业办职教是国家办教育的补充，能够减轻国家负担，扩大国家的职业教育的公共教育供给规模，为学生提供更多更好的教育选择。其次，企业办职校也有助于“企办校”发挥鲶鱼效应，刺激职业教育形成优胜劣汰、适者生存的竞争格局，增强现有职业院校的危机感，刺激其不断变革，提升办学水平和人才培养质量。企办职业院校通过与公办职业院校交流合作，共同推进现代职业教育体系建设，长期来看有助于促进职业教育良好格局的形成。最后，可实现企业经济效益和社会效益的统一。企业办学通过企业办学的资本投入，盘活企业的现有资产， 产生一定的投资回报，可以在一定程度上抵御经营风险，达到资产的保值和增值目的。既能增强企业的纳税能力，促进区域经济发展，又能增加企业承担社会责任的良好声誉，达到经济效益和社会效益的最大化。
3企业办学可有效发挥社会资源，优化行业人力资源，促进技术传承和更新
企业办学可以带动、促进和优化同行业的人力资源，培养优秀的行业人才。同时，也有利于企业技术的更新换代，为企业核心技术的累积与创新及关键技能的传承提供有力的保障。学校在为本企业服务的同时，也在为同行业和整个社会服务，是使社会财富充分共享的最有效途径之一。
二、企业办学的制约瓶颈及原因分析
由于历史原因，我國企业办职教已经被边缘化，目前我国真正的企业办职业院校仅存155所，而公办职业院校则共有13 300多所，二者比例约为1∶9。而在韩国、日本等企业办职教发达的国家，这一比例则高达1∶3和1∶4。[3]在韩国，只要劳动工人多于1 000人，就可以不用设立学校法人，直接可以举办职业院校。如三星集团、锦湖韩亚、现代集团、浦项集团都有自己的企业办院校，[4]这些企业办院校在就业质量和人才培养等很多方面已经超过了公办院校，有些已经跻身世界一流大学行列。我国的大型企业数量众多，生产规模大、行业带动能力强、技术水平高、资金资源充裕，因此完全有条件举办职业教育。之所以办学数量屈指可数，主要与企业办学的社会认知、国家政策支持体系、法律法规保障以及相应的体制机制不完善有关。
1企业办学边缘化，办学动力不足
从目前政府办职业教育的状况看，校企合作、产教融合难以得到实质性进展，“企冷校热”难以转变，其根本原因在于企业办学和参与职业教育的动力不足。动力不足的根本原因在于：一方面，企业认为技能人才培养是政府和职业院校的事，企业只管用人，无需介入。[5]早期由行政管理职能的行业主管部门举办的高职院校，已经由教育行政主管部门收回管理，而行业主管部门或已公司化管理和运营的企业集团也不再参与学校运营和资金投入，这些历史和现实使企业认为人才培养是政府和学校的职责，而不是企业的职责所在。另一方面，现行职业教育倡导的校企合作中没有给企业带来明显的“好处”，企业与学校之间难以形成以市场机制为基础的利益共同体。而企业办学需要持续性的高投入，成本投入与回报收益率比较低。当企业难以获得良好的办学收益，企业办学的积极性会大为受挫，难以持续。
2国家的配套政策支持不到位，企办校面临资金和师资短缺等问题
当前，我国教育领域对公办院校和非公办院校往往区别对待，形成“非公即民”“公私分明”的二元治理观念，这在很大程度上影响着企业办学的热情，也使得企业办职业院校与公办职业院校间存在不公平竞争：首先，企业办学难以享受到国家教育专项经费支持。目前，国家对公办职业教育高度重视，投入了大量资源，企业办职业院校并不能享受政府资助与补贴等政策利好。在德国，参与职业教育的企业可以获得一定的政府補贴，数额是整体培训费用的50%—80%，《联邦职业教育法》和《企业基本法》均制定了同样明确的规定和执行标准，为企业办职教提供了有力的资金支持。[6]目前，我国企业办学不仅难以得到政府的财政拨款，而且企业拨给学校的经费在财务上是税后列支，同时还需要缴纳企业教育附加费，这样造成了实际上的双重税负。一方面，缴纳的教育费附加得不到返还；另一方面，由于企业办学“非公非民”的法人属性，也不能按民办学校标准收费，现有的政策尚未形成对企业办学的有效激励，导致企业办学校举步维艰。其次，非公办与公办院校教师的待遇、社会身份和保障方面存在差距，企业办职业院校教师社会地位较低、工作不稳定，在目前的编制管理、教龄计算和工资福利等一系列待遇上与公办校教师相距甚远，无法享受《教师法》所赋予的相应的基本权利，导致教师的心理严重失衡，组织归属感较差，容易跳槽到其它待遇更高、工作更稳定的机关事业单位。青年教师流失率高，师资匮乏，师生比严重失衡。这些现象在企业办院校中极为普遍，严重影响和制约着教育活动的正常开展。
3法律地位与法人财产权模糊，民营资本难以进入
梳理我国的企业办学现状，目前的企业办职业院校基本分为两类：一类是在过去计划经济时代由国有大型企业举办的高职院校，这类学校是在当时“企业办社会”大背景下诞生的，目前数量较少。这类院校带有一定的官办色彩，又带有一定民间色彩，在法人属性上既不属于事业单位，也不属于企业单位，因此只能在政策的夹缝中发展。这类院校在获取政府的支持、财政性资金方面比不上政府办职业院校，在学校的企业投入方面、学杂费收取标准和办学的自主权方面又不如其它的民营企业举办的院校。第二类院校是民营企业混合所有制企业及一些企业家个人、民营教育投资公司举办的职业院校，这类学校的举办有的出于盈利目的，有的出于公益目的，在法人属性上目前归为民办非企业单位法人。此类院校存在的主要问题是法律地位不明确、法人财产权模糊、难以获得与公办职业院校同等的法律地位、学校缺少稳定的产权结构、法人治理机制有待完善、师生的合法权益得不到保障。[7]目前，国家仅仅政策上对企业办学的主体作用加以明确和肯定。之所以一直未能对企业办职业教育的法律地位予以明确，是国家在职业院校布局上存在一定的忧虑，担心开放企业办学会打破原有职业院校的利益格局，造成同业竞争。正是由于这些法律政策限制，导致社会资本虽想投资进入，最后都因产权不明、定位不清而被迫放弃。
4受企业经营状况及融资渠道影响，企业办学经费难以得到保障
企业办学往往受自身的经营状况影响较大，导致办学经费不稳定。在基础产业结构调整、经济转型的新常态下，企业正经历着“转方式调结构”的阵痛期，一些传统企业扭亏脱困压力重重，这无疑给企业办学又增加一道障碍。而企业办学如果学校单纯依靠企业投入，同时又缺乏新的融资渠道和资金筹措方式，则会导致后续资金不足。甘肃钢铁职业学院就是鲜明的例子，从“十五”到“十一五”期间伴随着我国经济的高速发展，钢铁行业享受到整个经济形势和政策的利好，企业效益良好，企业在办学上的投入也大幅增加。但自“十二五”开始，钢铁行业日渐低迷，企业增速放缓，面临着去产能、去库存和减排去污等重重压力，对学校的投入有心无力，学校只能谋求自身发展道路。企业办职业教育容易受企业利润情况影响，没有持续增长的有效机制，缺少长远发展的预期。
5受企业管辖约束，学校的企业色彩浓厚
首先，学校由于归企业管辖，企业拥有学校领导的人事任免权，职工意愿难以充分表达，学校缺少一定的自主性，容易受企业管理者的意愿和倾向左右，在一定程度上有碍学校的健康发展。其次，盲目扩张，缺少特色精品意识。部分行业、企业办学为了取得更大的经济利益，不考虑自身条件和区域市场需求，不断上马与行业、企业相关度不高的热门专业，追求“大而全”和“高大上”的专业，导致加剧企业财务负担，并且在市场需求预测、专业建设和教学条件上无法得到保障，办学优势逐渐弱化，最终导致招生和就业困难。最后，未深刻理解职业教育内涵，教育教学改革不够。企业色彩浓厚，职业教育成熟度不够。尽管企业办学校在了解区域经济发展需求、行业发展趋势和人才培养标准方面具有很大的优势，但对具体教育规律的认识和研究比较欠缺。由于企业办学还处于初级阶段，没有教育管理经验累积，企业运营管理中的现代企业制度的一些方式和手段常常被移植到教学管理活动中，或是用普教模式开展职业教育。而教育活动有其自身的规律和特点，当企业经营与学校发展矛盾时，企业往往会忽视正常的办学规律，更偏向有利于企业效益的一面，而导致学校在办学定位、发展方向、教育模式上出现偏差，进而影响到学校的未来发展。[8]
三、企业办学的实施路径
1多部门联合，协同推进管理
职业教育是具有明显跨界特征的教育，它不仅涉及教育部门，还涉及到劳动就业、行业企业等多个管理部门和社会机构。如果只是由教育部门出台相关的改革政策和文件，那只能对教育部门和职业学校具有约束力，而对各行业企业无法起到相应的约束作用，相关的政策文件也无法得到很好的贯彻执行。因此，要成立由教育部、财政部、人社部、国资委、工信部、税务总局等多个部门组成的企业办职业教育领导机构，统一规划，协调管理，明确机构成员的领导及分工，明确机构成员的责任和义务，理顺企业办学的管理体制和服务体系。
2分类管理，合理布局
对目前现存的企业办学校进行调查评估，分类管理，整合原有职业院校，鼓励发展新办职业院校，形成多元发展的办学格局。首先，对确实办学存在严重困难、办学效果不佳的职业院校，除了进行必要的关停之外，可以委托具有一定办学实力的、社会声誉好的民办院校或公办院校进行经营管理，也可以委托同行业领域的其他大型企业管理。原有一些国有大型企业举办职业院校，由于企业的改革和改制中需要甩掉包袱，或者上市后需要剥离附属的教育职能，这些院校和机构可由企业自行撤消，也可由地方政府接受管理，將其并入公办职业院校管理中去；或者组建由行业牵头、剥离院校为主体、其他同类企业和相关职业院校为补充的职业教育集团。其次，鼓励一些大型民营企业拓展职业教育职能，兴资办学。对于战略新兴产业、支柱产业以及行业特色鲜明的企业，可以采取教育部门与行业或主管企业共建的方式扶持发展。特别是中央、省国资委直管的国有大型或特大型企业，这些企业的产业集中度和市场占有率高，工艺水平和科技研发能力强，鼓励他们举办职业院校，能够发挥很强的示范带动作用。各级政府应加以重视和不断地政策供给，加强责任担当，稳妥推进分类管理，公平对待不同类型学校，让企办校也能享受公共财政的普惠。最后，各级政府要考虑到教育的区域效应，合理布局职业教育，按需设校，实现区域内的资源共享和优势互补，防止区域内的低值消耗和同质化竞争，促进区域内教育经济效益和社会效益的和谐统一。
3多种形式，联合办学
鉴于职业教育投资大，企业办学可以借鉴经济领域公有制的多种实现形式，联合多种办学主体共同举办职业教育，充分调动社会力量参与办学，形成适应市场经济体制的市场主体和法人实体，加大职业教育办学体制的改革和创新力度。政府要鼓励企业通过多种形式举办职业教育，企业积极联合其他社会力量，通过独资、合资、合作等形式联合举办职业院校，大力发展股份制、混合所有制职业院校。[9]行业内不同企业主体可通过投资入股的形式，实现双方或多方共建职业院校，并按照股权大小获取相应的收益；公办职业院校也可以允许以知识、技术、管理等要素参与企业办学并享有相应权利；[10]职业院校师生拥有知识产权的技术开发、产品设计等成果，可依法依规在企业作价入股，也可以把企业的培训机构建设在职业院校内或双方共建；不同类型的职业院校之间，可以相互委托管理和购买服务，如企业办学校可以与其他院校共同创建专业实习实训基地，其他院校也可以引入企业办学校开展职业培训等。
4精准办学，特色发展
强调企业办职业教育的优势，必须要对企业办学的内在需求给予足够的重视。企业办学要根据自身资源和市场需求，确定办学定位、培养目标和专业设置，坚持科学发展，做到精准办学。政府要对企业学校教育进行引导规范，严格教育管理，防止办学后放任自流。政府教育主管部门要对其专业设置严格审批，企业不能随意开设专业，要开设与本行业相关的专业，避免专业大而全。面向国家战略需求、行业发展和区域经济社会发展需要，深化改革，合理优化学科布局，调整专业结构、课程结构，坚持走质量立校、特色兴校、品牌强校。
四、企业办学的保障机制
1立法与宣传落实相结合，为企业办学提供制度保障
首先，从法律的层面界定企业办学资质、主体地位的条件、学校法人属性等问题，对符合资格的企业办院校赋予民办院校和公办院校同样的法律地位，享受与公办院校一样的权利、责任和待遇，国家对职业教育发展的经费支持等政策也要同时惠及到企业办院校。其次，对职业院校进行整体的重新分类，完善相关配套政策。围绕企业办学校的分类管理等相关一系列问题，如分类标准、教师身份和待遇、内部资产结构、财务管理等问题，修改相关政策和法律文件，加以明晰的规定。为社会资本的进入提供基本的法律和制度依据和保障。如在企业办学的定性上，可以直接将企业办学校直接划归为民办教育系列，然后按照营利性和非营利性民办高校再进一步细分，分类管理，相应地享受民办教育政策；或者为企业办学校单独划出一个类型，出台独立的支持和保障性政策。再次，制定出台企业办学的实施细则。建立“政府主导、行业指导、企业主体”的职业教育企业办学机制，细化办学模式、运作机制、过程管理、绩效评估等，增强企业办学的可行性和可操作性。最后，加大《职业教育法》的宣传和执行力度。要在全社会、全民、各个行业中宣传《职业教育法》，执行、落实《职业教育法》。
2出台相关扶持及优惠政策，完善企业办学的激励机制
政府要研究企业办职业教育的发展态势，在对企办院校广泛调研的基础上，组织协调各相关部门完善企业办学的激励机制，调动企业办学的积极性。首先，制定多样化税收减免或优惠政策，减轻企业与教育相关的税负。修改企业所得税法，如企业职工培训、接受实习生费用应该全额在所得税计算前予以扣除，不应有比例限制；减免或返还企业缴纳的教育附加费；社会对企业办学捐赠、企业办学的投资都应在企业纳税前扣除；对增值税纳税人购买的学校实习实训产品和劳务，税务部门在进项税额的计算时，应该按照非税收入票据注明买价、费用金额和规定扣除率来实施和进行。其次，通过服务购买、经费补贴、免除学费等方式支持行业、企业办学。对于举办高质量职业教育的行业企业，如果符合国家和区域经济发展规划的，各级政府可以通过购买服务给予支持。特别是涉及到农林水、地矿油等艰苦行业以及一些其他特殊专业的院校，政府可以通过购买一定年限的学生培养服务的方式，按照实际的培养时间，分年度向相关企业拨付培养经费，经费主要由中央财政和地方政府按比例共同筹集和承担；也可以建立艰苦行业、特色专业教育的专项补贴，或者专业招生定向生实施免除学费等措施。再次，实现职业教育投资主体和资金来源多元化。企业办学贷款可以通过企业、区域教育主管部门代理的方式获取，相应的社会捐赠也可以由企业直接代管。同时，政府应该在办学征地、科研支持、人才引进、校办产业等方面予以支持，将其整体性纳入地区职业教育发展规划，促进区域职业教育良好发展。最后，企业办学在依托企业和国家政策的同时，要提升自身造血能力，拓宽筹资渠道，改进筹资方式，善于利用内外部资源，增强自我的资金吸纳能力。对于存在特殊困难的办学企业，政府可以为其提供特别的政策支持。
3破除职业院校教师管理的“二元化”格局，解决企办校的师资队伍建设问题
首先，在目前的编制管理下，成立统一的企业院校教师服务中心，按照非营利性民办高校的教师编制数量管理。凡是符合高等院校教师资格的教师，都要承认其教师身份，统一管理这类高校教师的编制、资格认定、教龄计算、专业技术职务晋升、教学科研成果认定等，这也有利于企业院校教师能够在院校间流动时不会受到歧视，并能够将相应的资格、教龄、职称等在后续的职业生涯中得以延续。目前，我国正在探索逐步取消事业单位编制管理，这有利于使非公办院校和公办院校教师更趋于平等。其次，凡由大集团企业兴办的职业院校，其人员编制可以考虑列入事业单位编制，并按其兴办职业院校的隶属关系由同级人民政府的人事部门管理，但在用人政策上要区别于政府和行政部门主管的院校，给企业兴办职业院校留有一定的用人自主权，起到稳定教职员工队伍的作用。最后，认可行业、企业举办职业院校的教师资格，并在国家教育部门举办的师资培训活动、教师标兵和先进教师评比中将其与公办院校教师同等对待，增强社会认同感和归属感，这也有助于企业学校教师队伍的稳定。
4促进不同办学主体间的交流与合作，形成不同职业院校间的合作竞争机制
职业教育属于典型的跨界教育，其发展离不开社会各界的支持，企业办学既要处理与市场、政府、社会等外部关系，关注社会、市场需求和政策发展，同时也要加强同行业之间的交流与合作。[11]企业办学因与企业的天然关系，虽然在工学结合、校企合作、就业方面具有巨大的优势，但也由于处于企业管理之下容易带有一定的封闭性，往往缺少同行业交流，特别是在获取政府资源、了解教育信息、把握教育前沿方面存在着一定的局限。因此，企办学校必须本着开放办学、合作办学的理念，注重学校与社会间的互动与开放，获取并充分利用国际与国内的各种资源，及时把握国家的教育方针和政策，积极在各种职业教育交流平台中合作讨论，参加职业教育领域内的讨论交流会并与全国示范性院校、重点和骨干职业院校建立对话机制。同时，与各级政府及其教育主管部门保持良好的关系，相互交流学习，发挥自身的办学特色，共同提升职业教育的整体质量。政府要扮演好统筹者或协调者的角色，即根据各院校情况，统筹办学资源，协调各方利益，搭建高水平的交流与合作平台，促进区域经济的发展和人力资源的提升。企办学校发展离不开内部机构的协同与合作，企业集团组织机构复杂，分支企业众多，业务范围广泛，因此，必须调动成员企业积极性，形成自下而上和自上而下的合作共建机制，特别是各成员企业要与学院各相关专业建立长效合作机制。
5建立分权制衡与多元监督相结合的企业办学活动监管机制，理顺企业经营活动与教育活动的关系
企业办学尚处于发展初期，在办学体制、运行机制等方面还不成熟，处于摸索之中，相关的实践探索和理论研究还不够。首先，要正确处理举办方、学校法人等机构及其他教职工之间的地位和关系，合理安排举办者、决策者、管理者及教职工间的权力与义务，建立学校管理章程和条例，形成科学、畅通的内部治理结构和管理体制。在章程中，要明确出资主体权利、管理主体权利，形成分权制衡的内部治理机制。要保障学校法人的主体地位，享有充分的办学自主权，这有助于教学活动的顺利开展，有助于更好地实现师生的合法权益。其次，企业内部要建立相关的监督与评估委员会，弥补政府监督与评估难以触及的问题，对内部的办学质量、运行管理、资金投入、宣传招生等进行有效的监督和评估，也可以委托第三方来开展评估服务，通过第三方的评价结果反馈，调整教育策略和办学行为。[12]政府要做规范者，即为行业、企业举办职业教育制定规章制度，规范行业、企业办学发展，做好纵向的质量监控和管理。最后，理顺企业经营活动和教育活动的关系。企业经营是为了实现经济利润的最大化，而学校教育的目地则是培养和塑造人，二者在本质上存在很大差异。面对激烈的市场竞争和需求的快速变化，企业在生产经营上需要做出快速反应，及时调整，而教育周期长、见效慢，需要相对稳定的制度和环境。因此，学校应解决好企业经营与办学活动的冲突，在深刻理解职业教育内涵和办学规律的基础上，严格把握办学方向，加强教学管理，深化教育改革，倡导品牌兴校，特色办学，由“大而全”转向“小而精”，在教育模式、教学改革、专业建设、实习实训、学业考评上挖深挖透。唯有如此，才能提高企办校的竞争力和可持续发展力，有助于现代职业教育体系的实现。
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【Abstract】The current number of enterprises in our country is little and there is a lack of educational motivation. Schools and enterprises recognize the power shortage of teachers， lack of national policy support， fuzzy， legal status and legal property rights of enterprises business. There are many problems in education just like conflicts. In order to promote the benign development of enterprises， we must have a multisectoral joint promoting together. We should carry out joint education in various forms， characteristics and the development of the road according to the school through the classification management. At the same time we should strengthen the legal system construction， improve the incentive mechanism and get rid of the management of teachers on the duality， the protection of a different school principal exchanges and cooperation mechanism and the internal and external supervision mechanism of enterprises Measures.
【Key words】third party； vocational education； quality evaluation； operation mechanism
