层级鉴定：《档案法》修订后档案开放策略
王改娇 曹亚红
摘? 要：本文基于新修订《档案法》对档案开放业务的相关规定和新的要求，采用文献分析法和案例分析法等研究手段，对档案开放策略这一问题进行研究。提出档案开放要采用层级鉴定的方法来实施，针对鉴定工作量大、专业人才缺乏和不同地区缺乏统筹等问题，本文提出要采取规范标准和组织分级等手段来解决。
关键词：档案法;档案开放;档案层级鉴定;档案鉴定标准;档案鉴定组织
Abstract： Based on the relevant provisions and new requirements of the newly revised Archives Law on opening archives， this paper adopts literature analysis method， case analysis method and other research methods to study the issue of opening Archives. It is proposed that the method of hierarchical appraisal should be adopted to implement the opening of archives. In view of the problems such as heavy workload of appraisal， lack of professional talents and lack of overall planning in different regions， this paper proposes to adopt standard standards and organization classification and other means to solve the problems.
Keywords： Archives law; Opening Archives; Hierarchical appraisal; Standards for archival appraisal; Archival appraisal organization
新修订的《档案法》，将档案开放年限由30年缩减为25年，将开放档案的主体由综合档案馆扩展为所有档案馆，将尚未移交进馆档案的开放审核，交由档案形成单位或者保管单位负责。
本文提出层级鉴定法，充分发挥文件形成者、档案形成单位、保管单位、档案馆的积极性，以构建各有分工、多方合作的档案鉴定工作体系。
1 层级鉴定的涵义
档案层级鉴定，是指根据档案的不同内容和形式特征，由不同主体在相关节点对文件的公开级别、控制年限等进行鉴定，并做出相应标识，以减少不必要的重复劳动，确保档案及时、最大限度地向社会开放，满足各界人士的利用需求。
馆室藏档案，是由不同机构或个人在各个历史时期形成，它们反映的主题不同、形式各异，其功能也千差万别。带有明显的规范作用和宣传教育作用的公文，其生成之初，就须广而告之;[1]而内容可能关涉国家安全、外交，或商业机密、技术秘密等文件，其传阅和使用则需要控制在有限的范围之内;还有一些内容涉及个人隐私的个人信息材料，需要保护七八十年甚至上百年才能为公众所用。
因此，对所有馆藏文件，采取层级鉴定法，而非实施“一刀切”——25年期满开放鉴定法，方为上策。
2 《档案法》修订后档案鉴定面临的新挑战
新修订的《档案法》关于档案开放有诸多创新，一是首次“鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”;二是首次將开放档案审核之责前置到移交进馆环节;三是档案控制年限由30年缩短为25年。这些规制对于综合馆、其他档案馆以及档案形成单位都是新的挑战。
2.1 综合馆——档案开放鉴定工作量激增。新修订的《档案法》规定，档案控制年限缩减为25年，亦即1995年以前的档案均“应开尽开”。在法律责任中又追加了“不按规定向社会开放、提供利用档案的”单位或个人将“由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。新增条款强化了档案部门开放档案的职责和开放鉴定工作量短期内暴增的挑战。
据媒体报道，2018年，天津市档案馆向社会公众开放了一批馆藏满30年的档案，数量26748件，档案形成年代为1987年。[2]2017年，北京市档案馆在纪念国际档案日活动中，面向社会开放档案17余万件，具体年代不详。2019年12月，湖北省档案馆完成一批档案开放鉴定工作，主要内容为1971年至1987年湖北省林业厅等4个全宗的档案，总计16868件。[3]1992年，江苏省全省各级档案馆接收案卷数量为294239卷，1994年为211296卷。在档案开放率方面，最高开放率为30.58%（2000年）。[4]
仅依上述报道分析，综合馆目前开放鉴定的档案，主要形成于上世纪80年代末期，已完成开放鉴定的是个别全宗还是所有全宗，尚未可知。
反观同期接收档案的数量，1983年至1990年，北京市档案馆8年中接收档案242413卷，除因馆舍条件改善，偿还历史欠账的原因，一般每年接收档案七八千卷。[5]数据表明，已经完成鉴定的以“万件”计，需要鉴定的以“万卷”计，业内都知道卷与件的概念，历史欠账自不必言。
2.2 档案形成单位——从零做起。修订后的档案法，将增量档案的鉴定开放明确赋予档案形成单位或保管单位。
一份档案能否公开，需要多维度考量，包括国家安全、商业机密、个人隐私、相关联的负面影响等。需要鉴定人员具备多方面素养，如档案业务，档案方针政策，档案法、保守国家秘密法、政务信息公开条例、著作权法、专利法等相关法律法规，档案形成的时代背景、相关事件的披露对当今政治经济、国际关系的影响等。
由于档案形成单位的队伍专业素养还远不及综合馆，鉴定开放可谓从零做起。因此，有待国家层面的统筹规划，科学施策。
2.3 其他档案馆——“存量与增量”的双重压力。国家档案局统计数字显示，2018年底，全国共有各级各类档案馆4136个，其中专门档案馆211个，部门档案馆143个，企业档案馆158个，省、部属事业单位档案馆309个。[6]合计占到全国档案馆总数的五分之一。
档案开放40年来，综合档案馆在开放鉴定工作积累了一定经验，而对于其他档案馆却是一项全新的工作内容。
从机构建制来看，多为组织内部机构，普遍存在人员匮乏、专业素质不高等现象。笔者在高等院校的14个调查对象中，对档案开放鉴定问题既有赞同与反对的不同声音，也有共同的忧虑。这些忧虑包括人手短缺难以应对开放利用的新压力、难以控制与开放的界限、担忧机构与编制调配问题、难以短期内完成存量档案鉴定问题以及与增量档案的开放鉴定衔接问题等。这一系列问题如不能妥善解决，其他档案馆的开放将难以全面启动。
3 层级鉴定，标准先行
对于档案开放管理，新修订的《档案法》规定“由国家档案主管部门制定，报国务院批准”。笔者认为，起草档案开放管理办法，核心内容是，通过列举的方式做出“不开放”清单，明确划定控制使用档案的范围和控制年限，简便可行。
控制使用档案的标准要尽量细化，确保较强的可操作性。可由国家档案主管部门出台指导性意见，统一制定哪些门类或者具有哪些特征的文件，可能涉及国家利益、个人隐私，需要控制使用。
不公开的范围可借鉴《政府信息公开条例》《保守国家秘密法》的相关条款制定。涉及个人信息的档案，我国相关法律尚未出台，可以借鉴其他国家的立法经验。个人信息的封闭期，较短的是瑞士，保护期限为50年;德国较长，要求关系人出生后110年或者死亡后30年，个人资料方可公开;俄罗斯则规定文件产生后75年开放。
我国可采取折中策略，将涉及个人信息的控制使用年限限定在当事人出生100年左右，较为适宜。
涉及商业机密的材料，可以参照国家档案局8号令、10号令的做法，类似于制定“文件材料归档范围与保管期限表”，由各个行业主管部门分别制定各自的控制档案使用范围及控制年限标准，并上报国家档案主管部门审核批准。如涉及商业机密的企业管理类文件，其保密期限可1到10年不等，以达到开放和保护的平衡。
4 层级鉴定的组织
档案的层级鉴定可在以下三个层级展开。
4.1 第一层级，部分文件的开放鉴定与归档文件鉴定同步。即在文件向档案转化的节点——归档整理时，将“即时公开”的文件同步标识。同步标识包括明确标有“此件公开发布”字样、无明显标注但内容特性属于社会公众周知或遵照执行两类。
具体标注方法为，在归档文件目录中增加一个项目——公开级别。归档时，由整理人员应将上述两类文件“公开级别”加以标注。
这个层级的鉴定，责任主体是归档文件整理人员，有的甚至是文件的起草人员，他们对于文件的形成内容、密级特征、流转过程甚为熟悉，把握比较准确。而且，与以往相比，仅在著录时多增加一项，工作量不大，鉴定标注基本不存在障碍。
归档时应保证数据库目录数据与纸质版本的绝对统一性。将部分文件的开放鉴定与归档鉴定同步，既保持了档案信息公开的连贯性，也避免了移交过程的重复劳动。
4.2 第二层级，开放鉴定与移交审核同步。新修订的《档案法》第三十条要求：“尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”
目前，我国档案移交年限与档案限制年限不统一，地县以下部门向同级档案馆移交年限为10年，省级以上部门向同级档案馆移交年限为20年，而档案公开年限是25年。
移交年限与开放年限中间存在“5年”“15年”的时间差。因而，档案形成单位的开放鉴定只能是根据未来形势进行预判，再由档案馆加以审核把关，最终决定是否开放。
这方面，浙江省杭州市已经进行了有益的尝试。杭州市档案馆尝试将鉴定工作关口前移。即机关档案室负责对新形成档案的开放鉴定工作进行初步探索，由各形成机关负责将已进馆的未满30年档案进行开放鉴定。同时建立新进馆档案再审机制，重点审查控制使用档案是否符合相关规定。这种做法推进了档案信息资源的馆室共享，有效地缓解了档案馆鉴定工作的压力。[7]
关于形成单位的开放鉴定，外交部档案馆的做法值得借鉴。2006年，外交档案开放时引发了社会各界极大的关注，外交部档案馆馆长廉正保在向记者详述档案开放的过程时讲到，档案的解密工作从2004年4月中旬开始，至2005年6月底结束，历时一年2个月，涉及24个司局级单位，参加人员有75位在职干部和离退休干部参加。流程也相当复杂，先由鉴定组出具初审审查意见单，送交主管领导审批;而后档案馆进行审核，再送至鉴定开放领导小组;领导小组审核之后向部门报告，然后以外交部的名义向国务院报告;国务院批准之后，才最后开放。[8]当然，一般组织的开放鉴定组織管理与审批流程可适当简化。
形成单位开展开放鉴定，建议将开放鉴定的结果在移交目录上标示。同时，开放鉴定审核工作常规化，理顺内部机构设置、人员配备及经费支持、鉴定工作的组织等方面的关系。
4.3 第三层级：综合档案馆主要开展封闭期满档案的鉴定审核。如果上述两个层级的开放鉴定能够顺利实施，综合档案馆的精力可以主要放在开放审核把关、绝密档案的解密审核。
北京市档案馆的同仁在深入调查研究、广泛征求意见的基础上编制了《馆藏建国后档案控制使用范围划分工作手册》，有效提高了档案开放鉴定工作的制度化、规范化、科学化水平。[9] 这一做法对馆藏存量期满档案，以及重大活动档案、专门档案、撤销单位档案、征集档案等的鉴定提供了有益借鉴。
开放鉴定过程中，需要注重总结经验，适时开展开放鉴定人员培训和业务指导等工作。
《档案法》的修订颁布，对档案开放工作提出了新的要求，档案馆室也将面临新的挑战。本文提出层级鉴定思路，希望为构建归档鉴定、移交进馆鉴定、期满审核的多方合作鉴定工作体系，推进档案开放工作的科学化进行提供参考。
参考文献：
[1]胡鸿杰.公文的成因及其社会功能[J].档案学通讯，2000（01）： 28.
[2]胡荣华.天津市档案馆开放一批馆藏满30年档案[J].中国档案，2018（10）： 66.
[3]苏喜茹，吕东徽，曾毅.湖北省档案馆向社会开放一批档案.中央广电总台国际在线网站[EB/OL].（2019-12-19）[2020-12-04].http：//hb.cri.cn/20191219/4ff6c2f0-92f4-fd95-aae3-b6fae71862dc.html.
[4]虞香群，张斌.综合档案馆对外服务功能变化研究[J].浙江档案，2019（07）： 31.
[5]李海英.北京市各级综合档案馆馆藏档案现状分析[J].北京档案，1991（04）.
[6]2018年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要（一）[EB/OL].（2019-09-26）[2020-12-04].http：//www.saac.gov.cn/daj/zhdt /201909/2a5d923fbf064858bb93f3bd95982523.shtml.
[7]骆如明.推进档案馆开放鉴定工作的若干策略[J].浙江档案，2019（03）： 10.
[8]中国“秘密”外交档案开放记[EB/OL].（2009-10-21）[2020-12-04].http：//www.sina.com.cn 2006年05月29日06：47 南京报业网-南京日报.
[9]综合研究处.北京市2017年档案工作亮点[J].北京档案，2018（01）：8-10.
（作者单位：王改娇，中国政法大学档案馆;曹亚红，对外经贸大学档案馆 来稿日期：2020-09-29）
