公共部门绩效审计效果“惰性”反思
张海涛 孙永军
【摘 要】 越是涉及公共部门绩效管理“深水区”，越是需要克服审计和公共部门的制度惰性因素对审计效果的影响。文章探索如何克服审计惰性并增强审计推动制度建设的可持续性问题，采用文献研究法和系统分析法，发现审计在“倒逼制度完善”的过程中，审计监督与合理化建议实质上是协调博弈过程，需要克服预算制度、问责制度和财务控制制度障碍，实现惰性转化和惰性规避。文章依据协同框架分析了惰性心理因素和经济因素，并提出加强法制、集体决策、组织激励和信息公开等具体建议。
【关键词】 公共部门绩效管理; 审计效果; 制度惰性; 惰性反思; 信息透明
【中图分类号】 F239.221? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）08-0075-05
一、引言
个体的绩效不可辨认或被评价的可能性较低时，责任分散，动机性丧失，“社会惰性”行为形成。群体凝聚力和工作效率下降，目标的实现受阻。审计的重点是对公共管理绩效的外部再评价，以促进公众对公共管理者的“监督”威慑和“评价”公平的效果。不过，公共部门的“多头管理”和“职责不清”同样产生了审计监督问责与执法的不作为或惰性，即懈怠现象。以审计“倒逼”制度建设的前提与基础是审计能够超然独立并能够抵制内外部的干扰因素。当审计与来自公共管理部门的惰性因素交织在一起，审计效果已严重偏离了国家治理目标的要求。本文基于公共部门绩效提升的角度，探索如何克服审计惰性和增强审计推动制度的可持续性。
二、中外研究文献评述
（一）国外研究
1.社会惰性是一种跨文化心理现象。威尔士地方公共管理部门不愿意接受审计委员会的优点，影响了对一个有效的审计委员会的能力与内部审计协调促进公司治理的认识（Marlene Davies，2009）。Rainer Bartel（2010）认为，如果要实现“绩效管理”的监督与评价，现行的绩效目标应向兼顾政策有效性转变，包括节俭、便利和效率，权宜之计是标准的有效性。而标准选择的最佳发展模式应当权衡政府、顾客和客观事实。但Leibenstein（1966，1978）认为政府管理者并不努力去改变自己行为的边际效应和未来效应。在不完整契约下，单纯利用惩罚并不能够涵盖所有责任，更主要的是信任激励。
2.审计与公共管理部门对绩效的协同激励。技术性团队中存在惰性，只有参与者自身有机会提供反馈时，惰性才可衡量，而其他形式的反馈会促进效率却无法减少惰性。Rainer Bartel主张采取扩大审计权限和增强预算管理，治理奥地利公共管理部门效率低下问题。不过，策略可能会受限于有限的信息生产，如果想在惰性边界之外提高效率就会失败。公共部门通过激励机制来实现对收入或威望的透明以及体现运行或生产过程中个人任务的重要性，却很有效。首先，它提供了一个明确的激励基础;其次，社会心理学家使用不同的操作去执行类似的功能;最后，用动态而非静态行为表示人们在社会行为中的行为战略。Roland E. Kidwell（2003）认为，激励员工的重点是如何处理员工不努力的行为，即搭便车、不作为、逃避责任和工作疏忽，但需要考虑个体特征和实地调查的针对性。Mandy M. Cheng，et al. （2012）通过实验提出，分类“性能措施计分卡”能够提高经理人对策略的恰当判断，然而没有具体战略图构时效果不佳。
国外研究表明：（1）公共部门的绩效监督与评价具有心理文化差异特点和协同特征，但其激励因素与体系尚不清楚;（2）绩效审计惰性需要完备不完整契约下的“顾客合理需求”，以及审计组织、制度间的协同;（3）制度激励以个体行为为基础，但应具有系统性和认同感。
（二）国内研究
中国公共部门中存在着社会性懈怠。众多研究中，针对社会惰性的内在动力机制研究、跨文化研究以及方法创新较少。
1.审计与公共管理部门绩效的协调。一是“認知偏差”协调。传统研究认为，维护监督的权威是首要的，很少强化合理性。Tat[1]认为SOX可能调整和改善公司治理和打击商业欺诈的控制压力，特别是对审计师的独立性和责任的约束。但此举却忽略了审计人员的负担相比管理者重，尤其是新法案对后者的个人责任的影响。“管理问题”造成了审计人员的不良动机和“不太勤奋”。二是考核与激励体系。国家审计应促进社会公正与公平，而传统上，绩效考核更多是单边的形式或者缺少“顾客维度”的评价，国家审计署对绩效考核体系建设也是如此[2]。
2.效果控制的探索。Wang et al.[3]针对209名中国公务员“互联网用于非工作期间”现象，研究了两种控制方法：互联网使用政策和电子监控。其中，互联网使用政策对高水平自尊的员工更有效，而电子监控对工作满意度高的员工更有效。自尊和工作满意度绝不是唯一的决定因素。Du Fei et al.[4]利用问卷与档案调查，提出“双向过程”的下级维护（自下而上）和偏袒（自上而下）绩效评估。
国内研究表明：（1）个体对不同的政策行为具有选择性，审计制度维护应以促进公共绩效认知为基础。（2）审计惰性会减少“合理”建议动机，政府审计可持续性动力不足，阻碍组织目标完成。（3）审计效果需要以理顺制度保障关系和激励关系为前提。（4）政府审计缺乏驱力系统，少有深层组织、制度协同，层次不高。
总之，政府审计强调制度“倒逼”的“刚性”监督，必须促进对制度的合理化建议水平。国家治理需要审计公共利益保护的“到位”和超然独立状态，反腐问责的层次、驱力是未来公共认可审计效果的关键，审计应当有所作为。
三、公共部门绩效管理审计效果中的制度惰性
（一）公共部门绩效管理审计效果“惰性”的表现
1.审计目标与责任间的非一致性
公共部门以公权力为基础，具有非营利性、社会性和市场资源配置的外部性特点。墨菲（1990）认为绩效是“一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为”。伯纳丁认为“绩效应该定义为工作的结果”[5]。有研究认为应将目标和结果区分开，绩效包括行为、方式、结果等丰富的内涵。因此，目标与结果间的行为评价是否客观、规范变得更为重要。基于委托关系，审计需要评价被审计单位或个人的“真实性、合法性、效益性”情况，促进公共部门管理的规范化、程序化和制度化。由于审计管理体制和公共部门管理体制等多种原因，多元化主体参与国家治理和实施有效监督的机制尚不健全，审计存在因“条块化”“交叉式”的公共管理带来的目标与责任间的多重性，导致审计“倒逼”制度建设的环境、保障、激励机制难以发挥作用，影响目标的实现过程。同时，因为技术手段的限制，审计机关难以突破公共部门管理中形成的信息障碍，也形成了审计师侥幸心理和责任履行的偏差。逻辑上，统一公共部门目标与责任关系的同时，充分完善审计目标与责任体系建设，才会推进国家治理现代化体系的完善。
2.审计对象监督与绩效指标体系间的非统一性
实现审计监督全覆盖是国家治理体系现代化的必然要求。凡是国有资本、资金、资源、资产均应作为审计对象接受审计监督。公共部门的工作行为和绩效状况与部门战略保持一致是审计的重点。审计与公共部门之间存在信息不对称现象，如果审计客体的舞弊或消极的行为，或者审计客体组织次序影响审计证据的获取，都将严重危害审计质量。现行的审计绩效考核指标体系并非完全建立在审计对象和审计客体的全面监督之上，也难以实现个人行为和审计对象间的对接式考核，体现在相应指标针对性不强、评价的责任机制不健全、责任落实沟通渠道不畅等方面。
3.审计参与与国家治理能力建设间的非协同性
新公共管理理论坚持认为实行“分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向”是国家治理体系建设的根本。这与国家治理理论提出的“主体多元化”的理念相一致。审计服务于社会公众，促进政府和公众间的信息对称性和透明度，是审计参与国家治理的重要体现。然而，主体多元化进程尚不能满足公众或社会对审计监督和评价的协同一致，审计参与治理的点和面具有选择的主观性、间断性、片面性，没有实现“顾客导向”的多元化参与机制。
（二）审计效果的惰性理论剖析
效果具有目标性和期望性，是具体需求得到满足的程度表达。它既是国家资源投入→输出→结果→影响的系统内化过程，也是政府部门职责（现实问题）→组织绩效（政府能力）→公众满意程度（利益相关者评价）的横向外化过程。审计效果应涵盖利益相关者的满意、关键议题的解决和政府管理能力三个基本因素。当不良导向存在时，制度内构被扭曲，审计试图通过分析绩效真实性、合法性、有效性，对组织、协调、管理能力的绩效分析评价[6]，就会产生背离。审计“倒逼”制度完善必须先以法律法规为基础来“正本”，要实事求是和以目标为依据对制度合理改进，促使制度系统优化。同时，绩效管理审计要处理责任人主观与客观责任、集体与个人责任、直接与间接责任的界定，不同审计师对此判断和心理感知会有极大的压力差异，包括公共管理部门和审计系统的因素。
Snijders & Keren认为应当改变双向选择信任博弈，如果信任被偿付，互惠信任对双方均有好处[6]。Rabin[7]认为双方进行合作是公平均衡，囚徒困境因此变成一个协调博弈，参与者应尽量调整情感，选择合作。参与者通过他们的期望收益和其他参与者的收益间的大小衡量被公平对待的程度。因此，审计效果中具有两种个人基础因素：公平感知和合作倾向。此外，压力较大或者责任不明会让合作倾向淡化，信任感和公平感消失，惰性感加剧。刺激→个体→反应的过程中，动机（需要、紧张、不舒服）将行为转化成对目标的推进，但又反馈信息形成新的目标，促进行为向高水平发展[8]。倒逼制度形成的目标激励，有两个关键的问题需要注意：一是惰性转化，即利用信息机制维护反馈的新目标形成机制，实现绩效管理目标与个体行为目标相容。二是规避不当比较，即规避不均等理论认为参与者与哪一部分人比较是关键原因。审计系统内的合理激励以及对其社会偏好（惩罚或者奖励）的导向将合理促进个体责任感和参与感，并满足所获得收益不比同等条件下其他岗位所获预期收益低，形成激励约束和激励相容的结合。
（三）审计“倒逼”制度中的惰性阻碍
审计“倒逼”制度完善是有关审计效果惰性因素的纠正过程。其关键是改善组织内公平感知，改革组织结构的配置，协同组织机构权责制约与公共利益监督机制。将群众监督机制引入审计中，实现合作最大化，这符合各方的利益要求。其次，必须完善审计对自身和公共管理的责任界定，对双方的责任协调建立沟通机制和法律保障机制。制度倒逼需要最終理顺过程控制中各个环节的权责公平，强调对法律的认同感，维护审计效率与效果。最后，必须实现审计人员与公共管理部门间的目标激励与国家治理导向的一致性，并且消除组织内公平与信任惰性，维护组织哲学信念。
审计倒逼制度完善是一个可持续过程。在赋予基层绩效管理更多权力的同时，实现审计较高的独立性和公众深层的参与过程，尤其是信息的反馈和及时落实。一方面，提升审计法律地位，让法律面前无特权，审计监督涵盖政府全部权力责任人，获取更多的社会认同。另一方面，重视和深化组织内的审计激励保健因素，依法健全成就、赏识、进步、成长、主人翁感的环境，在《公务员法》和《劳动法》中规避惰性因素，激发审计人员创造力和执行力。审计倒逼制度完善是一个控制过程。从整体国家治理需要出发，审计应最大限度促进监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性。审计监督的关键在于权力制衡权力，但目前难以克服在问责层次和问责范围形成的不公平感。
1.预算制度倒逼中的惰性障碍
中国式“荷兰病”现象以及公共财政对社会民生投资结构失衡现象，让公共管理部门的权益受到质疑，公共预算管理“缺位”与“越位”并存，程序约束不强现象普遍。公众矛盾的凸显需要强化“大财政”审计。然而，对于既得利益，组织惰性“习惯”的结构、过程和方式不会积极反应或者利用“条块”权力实施保护。在财政体系内部对人和事进行取证，审计师需要“顶住压力”去“得罪部门高层”，在政府范围内会被“边缘化”。此外，预算投入、支出的标准和方向，令审计难以介入，行政干预让“短期绩效”盛于“长期绩效”，甚至牺牲和破坏下一代人的福祉。社会公平与公正的“不良效应”、“利益固守”和“传统原则”又具有看似合理的依据支撑，审计面临的阻碍并非是个案，而应当反思更高层次的审计权力监督体系设计和制度安排，尤其是腐败官员遗留下来的制度扭曲惯性的克服，法制化和高层机构改革应当是前提，基层执行力的法律保障是根本。
2.审计问责倒逼中的惰性障碍
秦长江[9]研究认为，政府的管理模式从传统的统治走向治理，社会治理的主体从以政府为主逐渐转向公共、私人和非营利共同参与的合作治理模式。腐败滋生与组织惰性间的关系已经让人们反思审计在公共绩效管理监督中的权威，以及深层的惰性问题。一是有证据查不了;二是查了却处理不了;三是处理了却不到位。而源自于此的压力来自审计人员生活、精神以及组织等多个方面，面对公共管理部门的权力和影响，审计部门与人员需要极大勇气。可是谁能够保证一个团体持续的勇气的发挥？理论上需要公共、私人和非营利共同参与作为审计的监督后盾，树立法制权威，激发审计人员和公共管理部门去解决责任具体化问题、指标设计科学化问题以及推进合理化建议的效果。
3.财务控制倒逼中的惰性障碍
财务控制是内部控制的重要组成，其主要核心是对资金投入及收益过程和结果进行衡量与校正，确保单位经营的效率性和效果性、资产的安全性和经济信息的可靠性。认知和行为惰性让组织从外部获取新的控制知识滞后，公共管理部门财务契约的不完全性和财务责任的不对等性使监督流于形式。除解决代理人激励外，政府审计又被看作是政府的内审机构，倒逼代理人的内部财务控制与外部治理机制间的制度完善是切入点，然而，重塑文化价值观念、学习型组织和内部管理制度受困于审计在政府内的地位。此外，财务控制受到成本效益的影响，审计难以获取高层次的技术支持和政府部门间的资源配置，难以增强保护性和促进公共资源节约，包括公共管理部门发票管理、事务管理以及收入支出项目管理、实物控制等的恰当介入。
四、审计效果“惰性”反思与对策
（一）审计效果的协同框架
增强审计倒逼制度的形成，必须首先意识到惰性阻碍的系统性，有针对地实施组织与个人的激励协同，核心是改变或创新原有的工作习惯、方式和方法。有学者认为，可以将组织忘记和组织学习作为克服“惰性”的途径[10]，这需要独特的文化力量。审计在参与国家治理中需要审计组织或人员具备出色的克服“结构性和程序性结果”影响的动态能力。“动态能力生成过程就是组织与管理过程”，包括组织文化、组织行为和组织能力和组织目标四个方面的系统结合，建立有效性的信息共享和激励机制是实现协同的基础。
有效的信息共享主要是考虑提升权力制衡中的牵制，审计署目前对此十分重视，但涉及公共管理部门绩效信息的共享却不是易事。比如，是否涉及国家秘密或者单位信息不便透露？许多单位领导者对信息披露具有忌惮或抵触。然而，国家治理需要建立中央与地方间权力的分配制衡机制，其中最重要的是信息共享，信息共享的目的是减少权力投机和适当责罚。对于重大公共的决策或者规划，应当减少因领导者喜好倾向的干扰，让公共管理部门有效和不当程序被公众知晓，实现双赢，共建社会信任和公平。
改革的主动性在于政府的勇气。在权力牵制的同时，要积极实现审计机关与公共管理部门绩效的动态考核。刚性和柔性考核并举已经被广泛接受，但没有严格的执行会击跨信任与合作。在当前反腐形势下，许多干部甚至出现“不作为”选择，对制度改革亦有抵触心态。本文认为，基本协同框架应关注：（1）探索制度完善的“绩效管理”外部评价机制;（2）深化政府审计制度的国家化，并保证各级别领导依法被问责;（3）探索绩效管理与审计效果间的惰性阻碍未知因素;（4）提升个体与组织行为间责任与目标的一致;（5）改善绩效整体考核方式和评价机制的协同。
（二）绩效管理中的“惰性”因素分析
1.绩效管理审计工作的惰性心理。（1）绩效制度的无常。针对绩效的审计计划、审计对象、审计标准等缺乏科学性，临时或突发式审计任务经常出现，“救火式”的政府任务惰性认知准备不足，对审计人员的身心冲击很大，工作压力与责任压力明显。同时，往往在操作上把“大力提倡”变成硬性规定;把自由裁量变成“具体标准”，又为权力寻租提供保护。（2）问责制度与考核互动的反常。责任信息尚未在部门分工和信息流程责任上得到明确，尤其是责罚因缺乏刚性约束，难以落实到个人身上。（3）目标反馈与修正落实的异常。绩效管理中存在大量的“交易心理”和“钻营心理”，对于公共管理的定位缺乏制约和群众监督。未提供公众对公共管理不当行为的矫正机会，未建立常态化机制，惰性问题依然凸出。
2.动因与过程的经济学分析。演化经济学认为企业的决策不一定是由利润最大化原则决定，而是由内部的组织惯例所决定的，即公司内部运行良好的活动模式所决定的。这是因为惰性思维忽略了外部条件或不能识别外部变化[11]。制度经济学认为，绩效是在给定技术（或状态）下，制度X或制度Y的函数，即状态—制度结构—绩效[12]。绩效衡量的本质是“比较不同制度下谁的收益得到满足”，并且均应有利益共享方见证过程。投机者将会充分利用状态中的信息不对称，通过改变制度成本实现个体利益最大化。因此，绩效管理制度的重心应突出关注信息共享程度、程序成本控制以及激励问责，从审计倒逼制度角度则应关注个人学习、经验和在组织内信息流结构对制度的影响。
（三）公共部门绩效管理审计的反思与对策
1.以法制为基础实现公共管理与群众间的审计信任和利益最大化。在我国公共管理领域中，管理者的精神品质考核具有重要的地位，“人治”缺少法治化的约束机制。“从众心理”和“攀比心理”使领导者习惯于权力产生的庇护，政府决策、投资以及公共监督的政府责任和权力间的平衡被打破，制度刚性缺乏，少数人获益。法制是实现最大公平的正向激励的基本途径，应依据宪法提高审计地位，加强财经法纪的约束，大力加强戒忌、防御和心理促退的负向激励权威。
2.公共管理与审计间绩效考核应完善集体决策。组织与个体会存在个性化的性格特点，容易形成“特权”，对绩效管理产生负效应。集体决策可以一定程度防范权力凌驾于公共利益之上，但集体决策在强权和利诱下，会具有组织私利性，因此，必须辅助于听证制度[13]，将其权利与公众利益进行协调，敢于赋予集体决策的新内涵，让公平激励具有可持续性。
3.提升审计过程和结论的信息公开透明度。公共服务是使公民“公平可及”地实现机会均等。政府积极倡导的电子政务不断提升公众满意度，但在权力制衡上的数据分享、数据追踪、数据分析、数据监督方面存在建设投入的消极性，存在定势心理和损害公众自尊现象。审计信息公开透明的关键问题是需要较高的成本和可持续性的投入。一是审计组织自身应杜绝惰性现象，推进金审工程的数据分享;二是提高公众的参与监督，包括时间、参与成本资助和可持续的制度保障。
4.组织激励的制度化和合理化。反腐形势的严峻性，也为审计人员维护国家利益产生心理博弈。激励涉及物质性激励和社会感性激励以及精神性激励。组织激励应格外重视审计高薪养廉和社会感性激励（友谊、信任、尊重）對其审计效果的影响，以改变目前审计队伍精英的流失“窘状”，设置专门的渠道，听取审计人员牢骚中的合理因素和改进工作制度的环节，深化审计系统内部完成工作目标管理的轻松感、自豪感、成就感等高级情感需求，提升一线公共管理和审计部门的激励程度。惰性的克服需要可持续性地满足这些需求，并形成关键性的组织制度作为保障，相对于较小的成本投入，激励的可持续性的长短是关键。
5.强化绩效管理的外延性理念。绩效管理的内涵在于经济效益与社会效益的统一，我国传统的公共管理多以法定代表人的实际成绩和效果作为绩效管理评价的主流，而忽视公共绩效管理的长期性和短期性间的关系。同时，过于重视高层管理者的绩效激励而忽视基层岗位的付出和困境;过于重视行政性的层级管理，而忽视绩效管理的整体性和灵活性;过于关注各部门的行政利益而缺乏“大财政”绩效管理理念。显然，惰性的存在也具有系统性和整体性，在配套改革中应关注形势的变化。
五、基本结论与未来研究
绩效审计效果涉及“监督”（正义）和“合理”（公平）的制度协同。传统研究的角度和审计效果的衡量不利于公共部门绩效考核和评价。本文认为：（1）审计能够增强公共绩效可信性和认同感，但审计必须上升为国家治理层面，维护公共利益和问责监督。（2）审计效果涉及公共部门和审计双方基础，涉及“自尊”“满意度”等个体心理特征，也涉及组织协同激励、惰性转变和规避，需要克服心理和制度障碍。（3）外部推动的关键是制度刚性结构和个体信任的建立，审计法制基础改革势在必行。同时，优化政府组织机构改革，推动激励导向、权力制衡、责任考核对审计的保障，进一步增强审计“作用于经济资源配置效率和政府行政质量，进而推动经济高质量发展”[14]。●
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