对长江经济带流域环境中生态补偿机制构建探讨
赵霰霖 杨雨嘉
摘要：在国家“一带一路”战略指引下，加强长江流域生态安全建设，推动我国长江经济带建设，在区域及国家“五位一体”布局中具有重要引擎作用。本文分别基于国家战略、多渠道融资、技术标准和法律法规几个视角，提出构建长江经济带流域生态补偿机制的具体建议。
关键词：长江经济带；流域；生态补償；机制；构建
中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）03-0210-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.125
Abstract： Under the guidance of the national strategy of “Belt and Road”， strengthening the ecological security in the Yangtze River Basin and promoting the construction of the Yangtze River Economic Belt in our country have an important engine in the regional and national “five in one” layout. Based on the national strategy， multi-channel financing， technical standards and laws and regulations， this paper puts forward specific suggestions on constructing ecological compensation mechanism in the Yangtze River economic belt.
Key words： Yangtze River economic belt； Watershed； Ecological compensation； Mechanism；Construction
1 意义和作用
据我国水利部长江水利委员会最新监测公布的数据显示，长江流域自从2007年以来，每年排放的废水总量已超过300亿吨，2016年已达357.6亿多吨，且逐年增长。因此，积极构建长江经济带跨省流域生态补偿机制将有助于进一步厘清和理顺我国长江流域经济带上、中、下游各省之间的生态补偿关系。
2 现存问题
2.1 沟通协调不到位
我国长江流域经济带各区域之间缺乏有效协调、沟通机制。在财政分权、行政集权体制下，区域间的跨流域合作必将受到资源配置与行政区划壁垒限制。受“地方保护主义”思维怪圈影响，各省、市、区等行政机构承担着本区域生态环境保护建设的重任。因此，在新形势下，省政府要基于国家“一带一路”战略机遇，充分运用其行政职能，调动各省、市、区、县展开生态补偿合作。
2.2 资金使用不均衡
现阶段我国长江经济带流域生态补偿资金主要来源于“财政专项基金”和“转移支付”。但就目前资金支付使用情况来看，长江经济带流域生态补偿资金呈现出严重的不均衡现象，且具有“横少纵多”的特点，即中央对地方的转移支付较多，而横向的同级行政区域间的转移支付却明显不足。
2.3 生态补偿方式单一
由国家财政纵向转移支付为主的长江经济带流域生态补偿标准偏低，补偿范围较小，补偿方式单一，这种“输血型”的流域生态补偿做法虽然起到了一定的积极作用，但基于“奖励”和“补助”的方式无法从根本上调动长江经济带流域人民生态补偿的积极性。
2.4 法律规范、制度缺乏
长江经济带流域生态补偿进程发展缓慢的主要原因在于生态补偿激励约束机制与相关法律体系不健全。目前，我国尚未制定完善的生态补偿相关环境保护法律、法规。尽管江苏、上海及浙江等地已相继出台若干区域流域生态补偿法律法规。但相关法律执行效力低，且只适用于对本省内部流域生态进行补偿监管，而不适合于整个长江经济带流域生态补偿机制构建[2]。
3 对策建议
3.1 基于国家战略机遇，通过试点构建体现各方利益的生态补偿长效“合作机制”
通过有力的组织协调、谈判和磋商，积极启动跨省生态补偿试点工作。在国家财政部及环保部等配合下，长江流域经济带要紧紧抓住十九大中习总书记提出的国家生态环境保护战略机遇，将长江流域跨流域、跨省生态补偿工作纳入国家和地区试点工作范围。可在环保部、水利部及财政部、农业部等多个部门协调下，调动长江沿线11省、市地方政府共同组成“长江经济带流域生态补偿委员会”；建立跨流域及跨省的资源信息合作平台，定期组织召开协调联席会议，就长江经济带流域生态补偿机制构建问题展开谈判与磋商，以建立能够体现各方利益的生态补偿长效“合作机制”[3]。
3.2 通过多元化、多渠道融资，构建跨省域生态补偿的长效资金“投入机制”
应基于多渠道、多元化的生态补偿融资途径，建立长效的长江经济带流域生态补偿资金投入机制。基于国内实际情况，建构以“纵向为辅，以横向为主”的国家、地区财政转移支付资金保障体系。要基于“谁受益、谁付费”的公平原则，依靠“横向财政转移支付”，实现二次分配公平。在此过程中，还要明确各方的利益权责关系，最大限度调动长江经济带各相关利益方对长江经济带流域生态补偿的积极性，实现“权、责、利”相统一。更要进一步扩大地区间横向财政转移支付资金规模，对长江经济带中、下游流域进行合理的生态补偿。对于国家财政纵向转移支付资金而言，要将其分配到长江经济带重要流域项目专项财政补助中。
3.3 以“造血补偿”方式为主，构建互惠互利、多方共赢的生态环保产业“发展机制”
要从可持续发展角度，推动我国长江经济带流域生态补偿方式从原来的“输血型”补偿方式向“造血型”补偿方式转变。具体可通过投资诱导、项目合作及技术援助和政策、资金、技术扶持等方式，积极鼓励长江中、下游省市的环保、节能生态型产业向上游扩散、转移。在技术与产业转移方面，要通过项目合作及园区共建、技术培训等方式，积极推动长江经济带上游区域在生态补偿中实现产品技术及产业结构转型升级，以扩大下游环保产业发展规模，促进整个长江经济带上游、中游及下游各流域间展开互惠互利、共赢合作。
3.4 制定测算生态补偿标准，构建完善合理的生态补偿技术“支持体系”
综合考虑长江经济带下游生态环境破坏损失及上游生态系统恢复保护成本，要建立“常态化”、“制度化”与“规范化”的长江经济带流域生态补偿标准，防止补偿不足、过渡补偿或应补而未補等生态补偿问题出现。减少长江经济带流域生态补偿分歧。还需构建完善的区域水质在线监测制度，对长江经济带跨流域水质进行在线监测，引入第三方权威监测机构，对整个长江经济带流域的水质进行客观、公正监测统计，并受社会监督。
3.5 完善相关法律体系，构建中央对流域政府的激励约束机制
应从法律角度，明确各区域政府机构关于长江经济带流域生态补偿相关权利义务关系，完善及制定相关法律法规，增强长江经济带流域生态补偿机制构建自觉性、主动性与可持续性。强化监管考核、激励和约束方式，以明确长江经济带流域生态补偿标准、范围、种类和管理体制等，以推动跨省生态补偿工作规范化、法治化与制度化。同时，还要加强中央政府对地方跨省流域生态补偿工作的管理和监督，加大地方生态补偿资金使用查处力度，确保生态补偿法律法规落实到位；引入“生态补偿效果”、“出境断面水质达标率”等指标，对长江经济带流域生态补偿工作进行绩效考核，以完善相关法律体系，构建中央对流域政府的激励约束机制[4]。
4 结束语
综上所言，针对长江经济带流域生态补偿机制构建问题，要基于国家战略机遇，通过试点构建体现各方利益的生态补偿长效“合作机制”；通过多元化、多渠道融资，构建跨省域生态补偿的长效资金“投入机制”，以“造血补偿”方式为主，构建互惠互利、多方共赢的生态环保产业“发展机制”；制定测算生态补偿标准，构建完善、合理的生态补偿技术“支持体系”和完善相关法律体系，构建中央对流域政府的激励约束机制，以推动长江经济带流域生态社会可持续发展。
参考文献
[1]许颖.尽快建立长江经济带上下游生态补偿机制的建议[J].中国发展，2016，16（4）：88-89.
[2]吴传清，黄磊.承接产业转移对长江经济带中上游地区生态效率的影响研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，70（5）：78-85.
[3]张思锋.汉水流域生态补偿问题的透视与解析-《汉水流域生态补偿研究》评介[J].陕西理工学院学报（社会科学版），2014，（3）：93-93.
[4]杨德才，余玮.制度创新、区域分工协作与长江经济带良性发展-基于国外流域经济带发展经验的思考[J].中国发展，2014，（06）：45-46.
收稿日期：2017-12-27
作者简介： 赵霰霖 （1990-），女，硕士研究生，助理工程师，研究方向为植物生态学、环境管理。
摘要：在国家“一带一路”战略指引下，加强长江流域生态安全建设，推动我国长江经济带建设，在区域及国家“五位一体”布局中具有重要引擎作用。本文分别基于国家战略、多渠道融资、技术标准和法律法规几个视角，提出构建长江经济带流域生态补偿机制的具体建议。
关键词：长江经济带；流域；生态补償；机制；构建
中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）03-0210-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.125
Abstract： Under the guidance of the national strategy of “Belt and Road”， strengthening the ecological security in the Yangtze River Basin and promoting the construction of the Yangtze River Economic Belt in our country have an important engine in the regional and national “five in one” layout. Based on the national strategy， multi-channel financing， technical standards and laws and regulations， this paper puts forward specific suggestions on constructing ecological compensation mechanism in the Yangtze River economic belt.
Key words： Yangtze River economic belt； Watershed； Ecological compensation； Mechanism；Construction
1 意义和作用
据我国水利部长江水利委员会最新监测公布的数据显示，长江流域自从2007年以来，每年排放的废水总量已超过300亿吨，2016年已达357.6亿多吨，且逐年增长。因此，积极构建长江经济带跨省流域生态补偿机制将有助于进一步厘清和理顺我国长江流域经济带上、中、下游各省之间的生态补偿关系。
2 现存问题
2.1 沟通协调不到位
我国长江流域经济带各区域之间缺乏有效协调、沟通机制。在财政分权、行政集权体制下，区域间的跨流域合作必将受到资源配置与行政区划壁垒限制。受“地方保护主义”思维怪圈影响，各省、市、区等行政机构承担着本区域生态环境保护建设的重任。因此，在新形势下，省政府要基于国家“一带一路”战略机遇，充分运用其行政职能，调动各省、市、区、县展开生态补偿合作。
2.2 资金使用不均衡
现阶段我国长江经济带流域生态补偿资金主要来源于“财政专项基金”和“转移支付”。但就目前资金支付使用情况来看，长江经济带流域生态补偿资金呈现出严重的不均衡现象，且具有“横少纵多”的特点，即中央对地方的转移支付较多，而横向的同级行政区域间的转移支付却明显不足。
2.3 生态补偿方式单一
由国家财政纵向转移支付为主的长江经济带流域生态补偿标准偏低，补偿范围较小，补偿方式单一，这种“输血型”的流域生态补偿做法虽然起到了一定的积极作用，但基于“奖励”和“补助”的方式无法从根本上调动长江经济带流域人民生态补偿的积极性。
2.4 法律规范、制度缺乏
长江经济带流域生态补偿进程发展缓慢的主要原因在于生态补偿激励约束机制与相关法律体系不健全。目前，我国尚未制定完善的生态补偿相关环境保护法律、法规。尽管江苏、上海及浙江等地已相继出台若干区域流域生态补偿法律法规。但相关法律执行效力低，且只适用于对本省内部流域生态进行补偿监管，而不适合于整个长江经济带流域生态补偿机制构建[2]。
3 对策建议
3.1 基于国家战略机遇，通过试点构建体现各方利益的生态补偿长效“合作机制”
通过有力的组织协调、谈判和磋商，积极启动跨省生态补偿试点工作。在国家财政部及环保部等配合下，长江流域经济带要紧紧抓住十九大中习总书记提出的国家生态环境保护战略机遇，将长江流域跨流域、跨省生态补偿工作纳入国家和地区试点工作范围。可在环保部、水利部及财政部、农业部等多个部门协调下，调动长江沿线11省、市地方政府共同组成“长江经济带流域生态补偿委员会”；建立跨流域及跨省的资源信息合作平台，定期组织召开协调联席会议，就长江经济带流域生态补偿机制构建问题展开谈判与磋商，以建立能够体现各方利益的生态补偿长效“合作机制”[3]。
3.2 通过多元化、多渠道融资，构建跨省域生态补偿的长效资金“投入机制”
应基于多渠道、多元化的生态补偿融资途径，建立长效的长江经济带流域生态补偿资金投入机制。基于国内实际情况，建构以“纵向为辅，以横向为主”的国家、地区财政转移支付资金保障体系。要基于“谁受益、谁付费”的公平原则，依靠“横向财政转移支付”，实现二次分配公平。在此过程中，还要明确各方的利益权责关系，最大限度调动长江经济带各相关利益方对长江经济带流域生态补偿的积极性，实现“权、责、利”相统一。更要进一步扩大地区间横向财政转移支付资金规模，对长江经济带中、下游流域进行合理的生态补偿。对于国家财政纵向转移支付资金而言，要将其分配到长江经济带重要流域项目专项财政补助中。
3.3 以“造血补偿”方式为主，构建互惠互利、多方共赢的生态环保产业“发展机制”
要从可持续发展角度，推动我国长江经济带流域生态补偿方式从原来的“输血型”补偿方式向“造血型”补偿方式转变。具体可通过投资诱导、项目合作及技术援助和政策、资金、技术扶持等方式，积极鼓励长江中、下游省市的环保、节能生态型产业向上游扩散、转移。在技术与产业转移方面，要通过项目合作及园区共建、技术培训等方式，积极推动长江经济带上游区域在生态补偿中实现产品技术及产业结构转型升级，以扩大下游环保产业发展规模，促进整个长江经济带上游、中游及下游各流域间展开互惠互利、共赢合作。
3.4 制定测算生态补偿标准，构建完善合理的生态补偿技术“支持体系”
综合考虑长江经济带下游生态环境破坏损失及上游生态系统恢复保护成本，要建立“常态化”、“制度化”与“规范化”的长江经济带流域生态补偿标准，防止补偿不足、过渡补偿或应补而未補等生态补偿问题出现。减少长江经济带流域生态补偿分歧。还需构建完善的区域水质在线监测制度，对长江经济带跨流域水质进行在线监测，引入第三方权威监测机构，对整个长江经济带流域的水质进行客观、公正监测统计，并受社会监督。
3.5 完善相关法律体系，构建中央对流域政府的激励约束机制
应从法律角度，明确各区域政府机构关于长江经济带流域生态补偿相关权利义务关系，完善及制定相关法律法规，增强长江经济带流域生态补偿机制构建自觉性、主动性与可持续性。强化监管考核、激励和约束方式，以明确长江经济带流域生态补偿标准、范围、种类和管理体制等，以推动跨省生态补偿工作规范化、法治化与制度化。同时，还要加强中央政府对地方跨省流域生态补偿工作的管理和监督，加大地方生态补偿资金使用查处力度，确保生态补偿法律法规落实到位；引入“生态补偿效果”、“出境断面水质达标率”等指标，对长江经济带流域生态补偿工作进行绩效考核，以完善相关法律体系，构建中央对流域政府的激励约束机制[4]。
4 结束语
综上所言，针对长江经济带流域生态补偿机制构建问题，要基于国家战略机遇，通过试点构建体现各方利益的生态补偿长效“合作机制”；通过多元化、多渠道融资，构建跨省域生态补偿的长效资金“投入机制”，以“造血补偿”方式为主，构建互惠互利、多方共赢的生态环保产业“发展机制”；制定测算生态补偿标准，构建完善、合理的生态补偿技术“支持体系”和完善相关法律体系，构建中央对流域政府的激励约束机制，以推动长江经济带流域生态社会可持续发展。
参考文献
[1]许颖.尽快建立长江经济带上下游生态补偿机制的建议[J].中国发展，2016，16（4）：88-89.
[2]吴传清，黄磊.承接产业转移对长江经济带中上游地区生态效率的影响研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，70（5）：78-85.
[3]张思锋.汉水流域生态补偿问题的透视与解析-《汉水流域生态补偿研究》评介[J].陕西理工学院学报（社会科学版），2014，（3）：93-93.
[4]杨德才，余玮.制度创新、区域分工协作与长江经济带良性发展-基于国外流域经济带发展经验的思考[J].中国发展，2014，（06）：45-46.
收稿日期：2017-12-27
作者简介： 赵霰霖 （1990-），女，硕士研究生，助理工程师，研究方向为植物生态学、环境管理。
