| 标题 | 中国重点部门和行业碳排放总量控制目标及政策研究 |
| 范文 | 柴麒敏+傅莎+郑晓奇+赵旭晨+徐华清 摘要 中国控制温室气体排放从“十二五”时期的碳强度目标为主正在逐渐过渡到“十三五”碳强度、总量并举的时期，特别是在经济新常态下，中国的碳排放正在呈现出新的阶段性特征。“十三五”规划中已经提及推动优先开发区、重点领域和行业的碳排放率先达峰，《巴黎协定》的生效和国家自主贡献的实施也要求2020年后建立碳排放峰值和总量管理制度。本文基于自下而上的部门和行业综合评估模型（SIAM），对中国“十二五”时期工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展和电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放管理绩效进行评估，并以此为基础对重点部门和行业实施总量控制的目标及政策进行了研究，结果表明：三大重点部门的碳排放总和在2014年出现了一个短暂的峰值，但从对“十三五”期间的预测看，这一峰值是阶段性、不稳定的。工业部门能源消费和碳排放总体趋于稳定，直接排放已开始下降；建筑部门的能源消费和碳排放仍将持续增长，但伴随着终端电气化程度的提高，直接排放也呈现平缓趋势；交通部门的能源消费和碳排放仍将持续且快速增长。四大重点行业的碳排放总和也在2014年出现了一个短暂的峰值，且从对“十三五”期间的预测看，排放总量趋于稳定甚至下降。电力行业的发电量和碳排放增长的势头有所恢复，但总体与“十二五”期间的高点持平；随着需求下行和去产能的任务要求，钢铁和建材行业的能耗和碳排放出现缓慢下降，化工行业的能耗和碳排放有望出现峰值并缓慢下降。 关键词 碳排放总量；部门；行业；“十三五”规划 中图分类号 P467；X24；F426 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）12-0001-07 DOI：10.12062/cpre.20170608 部门和行业减排作为支撑我国控制温室气体排放的重要手段越来越得到重视和关注。《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》首次提出了钢铁和水泥行业到2020年的行业减排阶段性目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出“主动控制碳排放，加强高耗能行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》更进一步阐释：“生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升，碳排放总量得到有效控制，单位GDP二氧化碳排放降低18%”。同时明确提出：“有效控制温室气体排放。有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展”。这为“十三五”期间实行部门和行业碳排放总量管理做出了具体要求。2015年6月中国提交的《强化应对气候变化行动》提出的到2030年左右我国CO2排放尽早达峰的目标，则是从更长的时期对“十三五”这一低碳转型的关键准备阶段在重点领域和重点行业率先实行碳排放总量管理和分阶段达峰有了更高的要求。但目前部门和行业碳排放数据定义和口径模糊，统计和研究基础薄弱，需要方法学的开发和系统性的评估。 1 研究综述 部门和行业减排是推动中国经济发展和碳排放逐步脱钩的关键影响因素[1-3]。基于不同的研究方法和视角，现有部门和行业减排问题研究大致可分为三类： 一是基于能源气候系统模型的覆盖主要部门和行业的全行业评估[4-10]。此类研究一般重在开发中国低碳和能源发展中长期情景，模拟不同政策目标和经济、技术布局下的排放路径，识别重点行业的减排潜力及其对目标实现的贡献，提出分行业减排路线图和政策建议。例如，基于能源系统优化模型China-TIMES研究中国未来可能的碳排放峰值水平及达峰路径，并据此评估主要部门及关键措施的碳减排贡献，通过发展新能源与可再生能源以及推广高耗能工业的节能减排技术，使得电力、工业和高耗能工业部门分阶段实现碳排放达峰[5]；基于能源系统模型PECE研究中国国家自主贡献的实现途径和影响，并指出通过提高能效、提高终端部门的电气化率以及电力行业的脱碳，工业部门有望在2020年左右提前达峰，而建筑和交通部门达峰较晚[6]。此类研究一般更注重宏观层面的方向性、长期性问题，对近期趋势和具体政策实践的反映不足，如去产能等阶段性失衡问题。 二是基于行业模型或政策视角针对某个具体行业的评估[11-22]。此类研究聚焦特定行业，如电力、钢铁、水泥、铝、化工、建筑、交通等，識别影响行业排放的关键驱动因子，分析具体行业的减排潜力和存在障碍，提出行业减排的具体建议。例如，电力行业碳排放核算模型考虑了终端电力消费、低碳能源发电占比、火力发电结构、火力发电效率、线损率等因素，指出了低碳能源发电和火力发电效率是未来对CO2减排最重要的两个贡献因素，而终端电力需求的增长是推动电力行业碳排放增长的最主要因素，通过电力需求侧管理等手段控制电力消费量对电力行业的低碳发展至关重要[14]；中国建筑碳排放模型的研究指出，随着城市化进程加快和生活水平的提高，中国建筑部门的碳排放面临较大的增长，优化空间布局、降低建筑需求、大幅提高建筑能效和推广清洁能源，是建筑部门减排的关键[20]。此类研究往往缺少部门间的关联分析，难以量化部门对碳排放总量控制目标的贡献，无法对不同部门的减排措施进行排序，也缺少对跨部门优化减排策略的分析。 三是从指标体系的视角就行业减排的优先次序和政策选项进行评估。例如，基于投入产出Ghosh模型和敏感性分析，从结构减排、技术减排两个方面，依据各行业的经济增长贡献率、感应度系数、边际增长的完全碳排放量、CO2排放强度年均下降率和CO2排放强度-增加值弹性5个代表性指标，确定40个行业技术减排和结构减排的三级优先次序，提出应在非金属矿物制品业等18个行业优先开展技术减排，在石油和天然气开采业等13个行业优先开展结构减排的差别化减排对策建议[23]。此类研究受指标选取的影响较大，且一般与现实政策距离较远。 2 部门和行业碳排放总量目标的研究方法 2.1 部门和行业综合评估方法与模型 基于上述分析，为了分析和支撑从部门和行业层面推动我国控制温室气体排放的总量管理工作，本研究构建了自下而上的部门和行业评估模型（见图1），以社会经济情景（人口、GDP、城镇化率、工业化率等）作为需求基础，重点模拟了部门和行业供给侧增长要素和结构性变化，深入研究了“十三五”期间三大部门（工业、建筑、交通）的能源消费总量和结构、四大行业（化工、建材、钢铁、电力）的产能、产量、能效、碳强度等，并结合不同部门和行业排放问题的针对性分析，提出推进部门和行业控排的总体思路、重点任务和政策建议。该模型以2015年作为基准年，以2015—2030年作为预测年份，特别模拟和核算了2015—2020年逐年的能源生产和消费、CO2排放等内容。 2.2 重点部门和行业定义及说明 为了研究结果的可比性和研究边界的清晰性，模型按照国家现有的统计规范和行业编码，对主要部门和行业定义如表1和表2所示。部门和行业排放分为直接排放、总排放（直接排放+间接排放）两种口径，间接排放中电力或热力的标准計量采用发电煤耗法，其中水泥行业包括工艺过程排放。 2.3 重点部门和行业排放情景设定 考虑到模型模拟的是“十三五”时期，是一个相对较短周期预测，且区别于传统的高中低方案的设定，部门和行业的目标核算主要设定底线、规划两个方案，类似于经济增速的目标，最终形成一个供决策参考的范围，其中“底线方案”是不可逾越的生态红线方案，“规划方案”是鼓励实现的绿色发展方案，是付出更大努力可以实现的方案。 底线方案（BL）：是强化碳排放管理的方案，即在强化能源强度和碳强度管控的同时，“十三五”期间开始在重点区域、重点部门和重点行业逐步实施化石能源消费总量和碳排放总量管理，总量指标作为预期性指标纳入考核，单位国内生产总值CO2排放下降18%左右，非化石能源消费占比达到15%左右，重点行业的去产能达到国家要求的下限任务，不对部门和行业达峰做特别约束。 规划方案（PT）：是实现深度低碳转型的方案，即“十三五”期间实施全面的化石能源消费总量和碳排放总量管理，重点区域、重点部门和重点行业将总量指标作为约束性指标纳入考核，生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升，单位国内生产总值CO2排放下降18%以上，非化石能源消费占比达到15%以上，碳排放总量得到有效控制，提前部署工业部门和钢铁、建材、化工行业碳排放达峰目标。 3 “十三五”期间部门和行业碳排放总量目标分析 3.1 部门碳排放总量目标 经核算，2015年工业、建筑、交通三大重点部门CO2排放分别约为64.2亿t、18.5亿t和8.2亿t，占比分别约为能源消费排放的69.0%、19.9%和8.9%。三大重点部门的碳排放总和在2014年已经出现了一个短暂的峰值，但从“十三五”期间排放的模拟来看，这一峰值是阶段性的、不稳定的。在两类情景中，三部门排放仍有缓慢增长，但增量已经从“十二五”期间的11.8亿t下降至2.5—4.7亿t，增速从15.0%（年均2.8%）下降至2.7%—5.2%（年均0.5%—1.0%）。底线情景（BL）和规划情景（PT）下，2020年三部门排放总量分别约为95.6亿t（64.7亿t、21.3亿t和9.6亿t）和93.4亿t（63.5亿t、20.5亿t和9.4亿t），如果纳入农林牧渔等其他部门排放，全国能源消费的总排放预计可以控制在97亿t和95亿t以内。工业、建筑部门碳排放在2014年出现了短暂峰值，从“十三五”期间的预测看，工业部门能源消费和碳排放总体趋于稳定，直接排放已开始下降；建筑部门的能源消费和碳排放仍将持续增长，但伴随着终端电气化程度的提高，直接排放也呈现平缓趋势；交通部门的能源消费和碳排放仍将持续且快速增长。 3.2 行业碳排放总量目标 经核算，2015年电力、钢铁、建材、化工四大重点行业CO2排放分别约为35.5亿t、20.9亿t、9.0亿t（工艺过程排放8.3亿t）和14.7亿t，占比分别约为能源消费排放的38.2%、22.5%、9.7%和15.8%。四大重点行业的碳排放总和（钢铁、建材、化工行业的直接排放+电力排放）在2014年也出现了一个短暂的峰值，而且从“十三五”期间碳排放的模拟来看，排放总量将趋于稳定甚至下降。在两类情景中，四行业的排放增量已经从“十二五”期间的10.8亿t下降至近零或负增长量，增速从18.2%（年均3.4%）下降至近零或负增长率。底线情景（BL）和规划情景（PT）下，2020年电力、钢铁、建材、化工行业碳排放量分别约为35.9亿t、19.6亿t、8.7亿t、14.9亿t和35.8亿t、18.6亿t、8.2亿t、14.6亿t。电力行业“十二五”期间已经出现发电量和碳排放阶段性峰值，钢铁、建材行业“十二五”已经出现能源消费和碳排放的峰值，化工行业“十二五”还未出现能源消费和碳排放的峰值。从“十三五”期间的预测看，电力行业的发电量和碳排放增长的势头有所恢复，但总体与“十二五”的高点持平；随着需求下行和去产能的任务要求，钢铁行业的能耗和碳排放出现缓慢下降；建材行业的能耗和碳排放也将出现缓慢下降；化工行业的能耗和碳排放有望出现峰值并缓慢下降。 3.3 重点部门和行业碳排放峰值的判断 从上述情景分析并结合相关产业政策，三大重点部门和四大重点行业完全有条件在“十三五”期间实施总量管理，其中工业部门（直接排放）、煤电行业、钢铁行业、建材行业有望在“十三五”达到碳排放峰值。为支撑全国“十三五”控制温室气体排放工作方案的实施，重点部门和行业建议按照规划方案（PT）来确立较为积极的目标，或者用底线方案（BL）-规划方案（PT）作为目标的范围。 4 实施部门和行业总量管理的制度设计 4.1 建立部门和行业总量管理机制的重要意义 （1）建立总量管理机制是更好地实现控制温室气体排放的重要手段。重点部门和行业是温室气体排放的主要来源，是实现“十三五”期间碳排放强度下降目标的主要领域。重点部门和行业的分阶段达峰是全国CO2排放达峰的前提，直接关系到我国应对气候变化的大局，是国家和地方控排工作部署的重中之重。理顺部门和行业碳排放管理的机制，确立责任主体和分工落实体系，是推动碳排放总量得到有效控制、各项工作有序有步骤开展的基础。 （2）建立总量管理机制是适应引领新常态、倒逼提质增效的客观要求。重点部门和行业碳排放的总量控制有助于经济新常态下“三去一降一补”等重点任务的实施，是倒逼经济转型升级、加快供给侧改革、淘汰落后和过剩产能、提高产业竞争力的有效手段，有助于在控制能耗和排放的同时增加绿色供给和投资，协同推动新型工业化和城镇化的绿色低碳发展，实现同步小康和同步低碳，以及生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。 （3）建立总量管理机制是推动全国碳排放权交易市场建设的有力保障。重点部门和行业的碳排放总量的核算、关键指标的提出和管理体系的建立有助于衔接全国碳市场配额总量、分配和管理，其涉及的重点部门和行业也与碳市场覆盖范围有相当大程度的重合，自上而下的管理体系也有利于引导和倒逼重点排放单位加强碳排放控制的能力建设、积极参与碳排放权交易，保障碳市场工具更有效、更精准地发挥碳排放权资源优化配置的作用。 （4）建立总量管理机制是促进国际低碳合作、展现大国形象的有效方式。逐步推行重点部门和行业的总量管理机制能有效化解当前我国作为主要排放大国面临的减排压力，尽早准备和应对可能出现的区域贸易协议中的绿色壁垒以及航空、航海等行业减排实施的不利影响。同时，通过不断进步的碳排放强度、总量、峰值等的目标形式，更好地展现我国在应对气候变化中的负责任大国形象，管理国际社会的舆论预期，推动跨区域重点部门间更为低碳的互联互通以及重点行业间的绿色产能、资本合作。 4.2 建立部门和行业总量管理机制的总体思路 部门与行业碳排放管理，是指在全国碳排放总量控制的约束下，将工业、建筑、交通三大重点部门及电力、钢铁、建材、化工等重点行业在某一时间段内的碳排放总量控制在设定的目标之内。既要充分考虑当前中国经济发展阶段、工业化及城镇化水平、能源结构、技术水平等条件，同时也要考虑到我国已提出的2020年及2030年应对气候变化自主决定贡献目标，合理统筹安排“十三五”时期的部门与行业碳排放总量控制工作力度。既要符合全国碳排放總量控制大局要求，注重经济社会发展方方面面统筹推进低碳发展，又要考虑城镇化和工业化各自所处阶段以及各行业的实际发展阶段，有所侧重地安排部署各部门与行业碳排放控制工作。正确处理政府和市场的相互关系，充分发挥市场在碳排放权资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的低碳发展调控引导作用。 “十三五”期间应该逐步建立部门和行业碳排放总量管理和责任落实机制，确立责任主体，夯实工作基础，完善考核体系。按照分阶段、分部门、分行业的思路，“十三五”期间首先要对工业部门和电力、钢铁、建材、石化等重点行业实行碳排放总量控制并建立相关工作机制，推动实施重点行业和主要产品碳排放标准和标识，以保障工业部门碳排放尽早达峰，同时重点探索建筑和交通部门的碳排放总量管理体系，为“十三五”后逐步实现全国碳排放总量控制及确保全国碳排放在2030年左右尽早达峰提供机制和政策支撑。 4.3 确立“十三五”期间部门和行业碳排放总量目标 到2020年，全国范围内的部门和行业碳排放总量和责任落实机制基本建立，全国工业、建筑、交通三个重点部门能源活动CO2排放总量分别控制在64亿t、21亿t、9亿t左右，电力、钢铁、建材、化工四个重点行业能源活动CO2排放总量分别控制在35.8亿t、19.1亿t、8.4亿t、14.8亿t左右，具体的主要指标建议如表3和表4所示。 5 结论与政策建议 推动低碳发展是一场涉及经济增长方式、能源系统、生活方式和价值观念的全新变革，影响面广，必须把握全局、统筹兼顾、综合谋划、顺势而为，在充分考虑我国国情和发展阶段基础上，根据我国经济社会发展的总体战略部署。“十三五”期间是我国低碳发展的转型培育期，其主要目标是基本扭转碳排放总量快速增长的势头，为碳排放达峰奠定基础。从基于模型的情景分析来看，重点部门和行业有条件在“十三五”期间逐步建立总量排放制度。 （1）提高重点部门和行业减排的认识水平。碳强度目标和地方分解任务落实作为约束性目标通过“十二五”的考核已经逐渐深入人心，总量控制在“十三五”期间仍然是逐步试行的政策措施，且部门和行业的责任落实机制较为模糊，因此目标设定和过程管理仍较为松懈。“十三五”应该加强沟通和协调，从横向和纵向两个维度共同推动部门和行业减排意识的提高和工作机制的完善。 （2）完善重点部门和行业减排的法律法规。部门和行业减排目前仍缺少可供依据的法律法规，应该考虑在应对气候变化立法、碳交易管理条例的相关条文中纳入规范部门和行业碳排放的内容，同时在已有工业、建筑、交通、能源、电力、钢铁、建材、化工等领域的法律法规修订过程中体现部门和行业主动控制碳排放、有效进行碳排放总量管理的思想。 （3）加强重点部门和行业工作方案的全过程协同。以往部门和行业的专项规划涉及CO2排放控制的部分或专门工作方案仅征求控制温室气体排放主管部门的意见，缺乏过程和结果的协同管理。主管部门之间的关系也仅限于分工协作，并不存在制约或问责的机制。因此，在“十三五”期间重点部门和行业碳排放的总量管理过程中，应该考虑加强横向协作，共同开展总量目标的实施、评估和考核等各项工作，实行双重联动的管理机制，使得部门和行业的管理更为有效。 （4）实施重点部门和行业碳排放标准和项目评估。制订并完善部门和行业有关碳排放标准，在工业、建筑和交通部门以及电力、钢铁、建材、化工等重点行业率先实施严格的碳排放标准，实施项目的碳评估和产品的碳标识，严格高碳行业准入和退出机制，淘汰落后和过剩产能，加快部署低碳供给侧改革，健全对高碳行业低碳化改造和低碳行业产业化培育的激励机制，探索建立针对低碳部门和行业建设的支持性政策。 （5）深化重点部门和行业财税价格体制改革。通过电力体制改革、国有企业改革、“三去一降一补”、供给侧改革等当前重大的深化改革任务，推动电力等能源价格形成机制的创新，将碳排放成本反映到主要高排放产品或服务的定价中，充分发挥减税、补贴等财税手段对部门和行业碳排放总量管理的杠杆作用，推动政府和社会资本在重点部门和行业减排领域的合作。 （6）推動重点部门和行业的信息披露和政策引导。强化企业的绿色社会责任，率先在上市公司、国有企业、重点排放单位等建立碳排放信息披露机制，充分发挥社会组织和公众的监督作用；同时加强消费类政策的引导，建立绿色社会秩序，适当放宽或执行差异化的绿色建筑、新能源汽车的限购政策，鼓励低碳住行，形成崇尚绿色低碳的文化氛围，推动生产和生活方式绿色、低碳水平的上升。 （7）加快重点部门和行业科技创新和能力建设。大力推动各部门和行业减排的技术创新，加大国家对低碳技术创新的扶持力度，提高工业、建筑和交通的电气化、智能化水平，实现在可再生能源、低碳建筑、新能源汽车、绿色制造、低碳供应链、能源互联网等关键技术领域的重大突破，加快低碳技术在重点部门和行业中的推广应用，加速钢铁、建材、化工等重点行业的技术迭代。 参考文献（References） [1]ZHAO X R， ZHANG X， LI N， et al. 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