| 标题 | 我国基本养老保险基金保值增值的问题与对策 |
| 范文 | 摘 要 提高我国养老保险基金制度效率和持续性，已经成为化解新时代养老金支付危机的重大挑战。由于养老金政策和体制限制，人口老龄化、通货膨胀不断加剧，我国养老保险基金保值增值效果趋弱与刚性支出扩张的矛盾越来越突出，养老金制度面临巨大的收不抵支压力和阶段性贬值风险。进一步研究认为，投资渠道单一化、养老保险基金缺口严重、养老保险基金制度设计的“泛行政化”、养老保险基金投资营运风险约束和监管机制的缺失以及相关法律体系不健全等问题，使得我国基本养老保险基金保值增值的难度增加。对此，应采取养老金资本化措施推动养老保险基金保值增值。 关键词 养老保险基金；投资运营；收支平衡；保值增值 [中图分类号]C913.6；F812.45 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）11-0090-08 一、引 言 养老金制度是社会保障制度的基本组成部分，在保障老年人日常开支、维护社会稳定及促进收入分配公平具有重要意义。据统计，截至2017年底，我国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%①。在现行“统账结合”制度模式下，如此庞大的老年人口规模，致使中国面临着巨大的养老金支付压力。为此，2015年8月国务院印发的《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），明确提出“完善社会保险基金投资政策，拓宽基金投资渠道，实现基金保值增值，规范基本养老保险基金投资管理行为”。2017年10月，党的十九大报告明确提出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。2018年3月，人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》，再次强调“开展城乡居民基本养老保险基金委托投资，实现基金保值增值，提高个人账户养老金水平和基金支付能力”。这表明党中央、国务院高度重视基本养老保险基金的投资运营问题，同时，对我国社会保障基金管理水平和质量提出了更高的要求，也为改革和发展新时代养老保障制度指明了方向。然而，由于经济条件和历史的原因，保费欠缴的情况非常严重，个人账户空账运行，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，造成养老保险费用开支日益增加，加剧养老金支付缺口，[1-2]近年来，我国经济发展逐渐步入经济下行但增速保持平稳等新常态，日趋严重的人口老化和隐性债务问题使中国养老保障制度面临更为严峻的财务运行风险和结构性不公平问题，[3]从长期的和动态的观点来看，目前中国养老金制度安排的深层矛盾正在凸显，如个人账户巨额空账、养老基金贬值。若长此以往，养老保险基金难以实现保值增值，将会给社会保障制度充足性、公平性和可持续性方面带来严重的后果。研究人口老龄化背景下基本养老保险基金保值增值问题，优化投资营运路径，从而回避风险过度，促进养老保险基金可持续积累，是一个亟待解决的迫切问题。 二、 我国基本养老保险基金投资运营状况 （一）基本养老保险基金运行现状 由于机关事业单位养老保险刚改革不久，相关统计数据缺失，本文研究的中国基本养老保险基金仅包括城镇职工基本养老保险和合并实施后的城乡居民基本养老保险。表1和表2为城镇职工和城乡居民养老保险两大制度平台的收支现状。通过分析相关的统计数据可知，我国城镇职工基本养老保险基金规模以及制度覆盖面呈扩大趋势。但是，通过对比分析也可以发现，城镇职工基本养老保险基金面临着潜在的收支失衡和隐性负担问题。第一，我国城镇职工新增参保人数显著少于每年离退休人数，参保人数增速也明显放缓，且呈逐年下滑趋势。这说明现行城镇职工基本养老保险制度“扩面”的潜力越来越有限，传统依靠快速“扩大参与率”来控制城镇职工基本养老保险支付压力和赡养率的做法难度加大，致使扩大参与率的速率和影响力明显下降。参保人数增幅下降，则基金收入增幅也会随之降低。总的来看，参保人数增加越少，领取养老金人数越多，这增加了养老保险基金的收支负担，对养老保险基金的资本存量规模产生影响。第二，本文还发现，城镇职工基本养老保险基金收入增幅普遍小于支出增幅，基金支出占收入比重逐年增加，尤其是2016年基金支出增长率比基金收入增长率高出3.9个百分点。由此说明，近年来，中国城镇职工基本养老保险基金存在日益明显的支付压力。据人社部有关资料显示，截至2017年底，全国参加基本养老保險超过9亿人，积累基金4.6万多亿元。②第三，通过分析基金结余可以知道，城镇职工基本养老保险基金结余增速逐渐放缓，甚至在2015年呈急速下滑趋势。城镇职工基本养老保险基金是广大参保职工的“养命钱”，养老金缺乏积累会直接影响劳动者退休后的正常生活。基本养老保险制度若要保持长期财务可持续性，仅依靠制度自身的参数调整可能还不够，还需要有强有力的制度外资金支持。但是，尽管国家每年通过财政补贴方式为养老保险体系融资的力度不断增大，但仍然掩盖不了养老保险收支缺口更加严重的事实。因此，为缓解养老保险金支付压力，保值增值工作势在必行。 从我国城乡居民基本养老保险基金的运作情况来看，新的城乡居保基金的保值增值压力大，③这给养老保险收支平衡造成冲击。2014年“城乡居保”合并实施以来，在国家政策的导向作用下，城乡居民养老保险基金参保人数、基金收入和基金累计结余均有所上升。见表2。但是，总的来看，新的城乡居民基本养老保险基金制度存在隐忧。第一，城乡居民基本养老保险基金收入增幅明显低于支出增幅。如2012～2016年基金支出平均增幅明显高出同期收入平均增幅。并且，基金支出收入比总体呈现出了增加趋势。尤其是2015年基金支出增长最为明显，增幅达到34.72%，且基金支出占基金收入的比重高达74.15%，这意味着城乡居民养老保险制度也面临着较大的支付压力。第二，虽然当期基金结余和滚存结余呈逐步增加的趋势，按照2015年国务院印发的《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），城乡居民基本养老保险可以进行投资运营。但是，由于政策和体制的限制，新的城乡居民基本养老保险制度的保值增值渠道单一，仍面临统筹层次低、保障水平低、激励机制不健全、中青年群体参保积极性不高、基金保值增值困难等问题。[4]城乡居民基本养老保险基金是老百姓的“养命钱”，而当前，养老保险基金难以实现保值增值，直接影响了退休者的老年保障与待遇给付。显著降低养老金缺口，提高养老保险投资收益率迫在眉睫。 （二）职工养老保险财务收支预测 为了进一步考察当前政策下养老保险基金长期收支平衡状况，本文根据国发[2005]38号文件对城镇职工养老保险统筹基金收支状况进行预测，预测期间为2018～2040年。④结合我国城镇职工基本养老保险制度现状，将参保职工细分为“老人”“老中人”“新中人”和“新人”四种类别⑤，并且假设：其一，目前领取养老金的人群主要是“老人”，因此，将“老人”基础养老金计发比例设定为1。其二，“老中人”的基础养老金计发比例为20%。其三，“新中人”和“新人”的基础养老金的计发比例与退休年龄挂钩，缴费每满1年发给1%。其四，“老中人”和“新中人”的过渡性养老金的计发比例在1%～1.4%之间，因此，本文的城镇职工基本养老保险制度的过渡性养老金的过渡系数（计发比例）取1.3%。其五，基础养老金调整幅度即人均养老金增长率，等同于缴费基数的增长率，并将增长率设定如下：2018～2020年为6.5%，2021～2030年为5.5%，2031～2040年为4.3%。 本文对2018～2040年我国城镇职工养老保险统筹基金收支状况进行了预测，见表3。总体来看，养老保险基金收支平衡面临日趋严重的压力，基金财务的可持续性令人担忧。测算结果表明：第一，当前政策背景下城镇职工基本养老保险基金收入明显低于全国统筹后的基金收入。第二，2035年基金收入明显低于基金总支出，但2040年后基金支出明显超过了基金收入。出现这种现象的主要原因是“新人”领取养老金的时间发生后移。经过测算，随着2035年后“新人”离退休群体养老金支出规模的快速扩大，导致城镇职工养老保险基金总支出出现“陡增”。第三，基金当期结余情况来看，2025年、2030年、2040年出现了当年度“收不抵支”问题，这意味着城镇职工基本养老保险基金存在阶段性收支失衡问题。 （三）全国社会保障基金个人账户投资收益趋势 “全国社会保障基金”于2000年8月设立，是由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会（简称社保基金会）负责管理运营⑥，是为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的国家社会保障储备基金。随着基本养老保险基金的收支结余开始出现了下降的趋势，全国社会保障基金能否有效运行，直接关系我国养老金支出的保障水平。 从表4可知：第一，全国社会保障基金资产总额日益扩大，2012年已经突破万亿元，随后逐年增长。第二，近年来，我国社会保障基金投资收益额逐年增加，2012～2016年五年间的社保基金权益投资平均收益额达到1 074.17亿元，投资收益率平均值达到8.36%，明显高于同时期通货膨胀水平。但由于受到经济下行和通货膨胀等因素的影响，我国养老保险基金实际投资收益率波动较大，并且，相对“全国社保基金”而言，“个人账户基金”和“地方委托资金”占比较低，且投资营运的基金规模增速趋缓。扣除物价上涨因素后，实际实现的投资收益相对较少、收益率进一步降低。尤其是2016年，全国社会保障基金的总投资收益率仅为1.73%，剔除通货膨胀因素后，实际上处于缩水和“隐性贬值”状态。如何提高全国社会保值基金的投资营运能力，解决基金保值和增值问题，是摆在我们面前的难题。 表5反映了2012年和2016年全国社会保值基金的资产配置结构。与2012年数据相比，可以发现，2016年我国银行存款的规模迅速缩水，减少幅度达到21.69%。而交易性金融资产（包括债券投资、股票投资、基金投资）的资产规模，也在五年间增加了4 111.1亿元，变化幅度高达131.94%，应收股利规模也有所扩大。这意味着社保基金的资产配置发生分化，银行存款在全国社会保障基金理事会资产中的比重明显下降，而债券投资、股票投资、基金投资的比重明显提高。进一步结合表6数据可知，近五年来，通货膨胀和一年期银行存款基准利率总体呈现出下降趋势，但2016年剔除通货膨胀影响后的一年期银行存款实际利率为负值。与此同时，上证指数年度涨跌幅非常明显，虽然2013年和2016年上证指数收益率为负值，但是五年内的收益率平均值达到9.28%，高于全国社会保障基金总投资收益率平均水平。此外，理论上而言，名义利率与通货膨胀是呈正相关的，当名义利率高往往伴随着通货膨胀相对严重，而物价稳定时，名义利率也会相对下降。研究发现，社保基金收益率与上证指數大致呈现出同步趋势，2016年全国社会保障基金总投资收益率和上证指数收益率均为近五年的最低值。这说明了，虽然中国基本养老保险基金投资累计收益在逐年增加，但是，实际上，全国社会保障基金的投资收益额可能受到通货膨胀和资本市场的冲击而有所下降，因而养老金制度面临巨大的收不抵支压力和阶段性贬值风险。 三、我国养老保险基金保值增值的难点问题 我国养老保险基金保值增值仍然存在许多问题，要想从根本上解决这些问题，需要在现有研究基础上，加大对养老保险基金问题的研究，并剖析养老保险基金保值增值面临困境的较深层次原因。 （一）养老保险基金投资渠道单一致使基金收益率低 首先，随着资本市场的发展，我国养老保险基金投资范围有所扩大。但是，政府出于安全性的考虑，往往将养老保险基金存入银行或购买国债。虽然这种做法能够使养老保险基金获得一定的利息收入，但收益相对比较低，且其余投资渠道所占养老基金投资运营的份额相对不足。从长远来看，投资渠道受到限制造成基金投资收益较少、增值速度过慢。其次，由于养老保险基金投资渠道单一，而通货膨胀日益加剧又会进一步使得养老保险基金收益率下降。换句话说，通货膨胀使得基金发生隐性贬值，从而加大了养老保险基金保值增值的难度。实际上，通货膨胀是不稳定的，这不利于养老基金实现增值保值。若CPI增长幅度大于银行存款利率时，存入银行的养老基金储蓄将会发生隐性贬值，同样，将基金仅仅投资于国债也难以真正实现其保值增值的目的。最后，作为中国经济社会中最重要的公共政策项目之一，长期以来，国家过度重视养老保险基金的安全性、稳定性及储蓄功能，却间接地忽略了养老保险基金财务的可持续性问题，虽然近年来国家的政策有所调整，试图尽快弥补养老保险制度现存的问题，但这些政策对于处于人口老龄化、经济增速下行和通货膨胀日益加剧等宏观背景下低效运行的养老保险基金而言收效甚微。中国养老保险基金存在着巨大的支付压力，面临着严重的养老基金的持续赤字营运问题。 （二） 养老金“缺口”加剧对基金财务的可持续性和稳健性产生冲击 一方面，隐性债务问题导致养老基金缺口不断扩大，而养老金缺口加剧又对养老保险基金财务造成压力。众所周知，养老金隐性债务问题是由我国养老保险转制而引起的。在“老人”和“老中人”规模没有减少的情况下，人口老龄化使得养老金隐性债务问题更加突出。隐性债务规模的扩大，个人账户资金长期被挪用于统筹基金发放，导致养老金“缺口”加剧。总体来看，养老金隐性债务问题使得我国养老金的投资运营效果不明显，这将加大养老保险基金保值增值的压力。 另一方面，养老保险基金过度依赖政府财政补贴掩盖了养老保险基金缺口逐年扩大的事实，也难以化解养老保险基金收支平衡的长期财务负担，不利于养老保险基金的正常运行。据统计，2016年，社会保险基金获得的财政补贴收入超过万亿元（11 104.34亿元），其中养老保险收入中的财政补贴收入高达4 291亿元。基本养老保险基金收入中政府财政补贴数逐年上升。可见，社会保险基金的运行已经在很大程度上依赖财政补贴。但是，如果没有财政补贴收入，那么2016年收支结余不仅无法实现，而且还会出现赤字。从长期而言，这种财政补贴的做法，将会对我国养老保险基金财务的长期可持续性和稳健性产生不利冲击。没有财政补贴，基本养老保险基金运行将出现困难。 此外，各地养老保险基金运行情况又有较大差异。随着人口老龄化及流动性逐年加剧，我国养老保险基金的区域发展不平衡不充分的问题已经成为新时代养老保险制度非均衡发展的表征。一方面，各个省份之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布的差别，导致在剔除财政补贴之后半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支[5]。事实上，一些劳动力流出省份，由于老龄化严重、人口外流，缴费人口相对较少而领取养老金的人口规模不断扩张，如何确保养老保险基金确保按时足额发放成为制度隐忧。另一方面，由于待遇给付基数的巨大差别，容易造成地區间和企业间待遇水平的巨大差距。并且，由于以往省级统筹下地方分治、条块分割管理，不同省份结余基金无法调剂使用，导致中国省际之间出现了不同程度的养老金缺口，给新时期社会保障制度均衡发展带来了巨大的隐患。这显然有悖于养老保险社会保障政策设计的初衷。 （三）投资运营主体“错位”、制度设计“泛行政化”恶化基金效率 一方面，养老保险基金投资营运主体错位影响了养老保险基金投资营运的正常运转，导致基金效率下降。我国社会保险基金主要交由各级社会保险基金管理中心进行分级管理和投资营运，而各中心又属于各地劳动和社会保障局的行政事业单位管辖，且二者之间责权划分不明确，结果从基金政策制定到具体的投资营运都由同一职能部门负责，实际上各基金管理中心“身兼多职”。这种现象往往伴随着产权责任不清晰、基金管理运营不规范等问题，容易滋生资金被挪用、挤占、浪费等腐败现象[6]。再加上某些政府机构人员没有经过专门的培训，缺乏操作投资营运和市场风险防御的能力，这必然会导致基金投资运营的效率下降。 另一方面，我国养老保险的制度设计具有“泛行政化”的特征，政府部门对养老保险基金的筹集、使用和支付的规定以及具体投资营运政策的实施具有较强的目的性，并且各级基金管理中心对养老基金的投资营运有绝对的控制权，而养老保险经办机构成为了政府行政部门的附属部门，丧失了独立的法人资产和经济利益地位。结果，养老保险基金经办机构建立规范的财务审计制度和信息披露机制的内在动力不足，也难以建立有效的内部监督和制约机制，从而滋生了基金投资运营不规范等现象。 （四）基金统筹层次过低削弱了养老保险基金投资营运的规模效益 我国养老保险制度采用的是“省级统筹”模式，这意味着养老保险统筹账户基金需要由各级政府进行分散管理，而真正意义上的“全国统筹”还没有实现，养老基金统筹的层次还处在较低的水平。当下养老保险基金统筹仍然停留在省、市阶段，全国各地城镇职工养老保险工资水平、缴费比例和待遇水平依然存在巨大差异。地区分割统筹导致了国家法定的统一制度沦为地方性制度安排，由于统筹层次较低，各地区人口年龄结构又存在巨大差异，要实现区域内养老金的收支平衡，各地区便各自根据自身情况确定社会统筹部分的缴费率，造成了地区之间事实上的缴费率差异[7-8]。由于各地区统筹层次和水平的不一致，基金管理主体较为分散，使得养老保险基金的收支结余也分散于各个省份或地区，从而影响了养老保险基金的资本存量规模，这必然会对基金投资运营的规模效益产生削减作用。 同时，在养老保险省级统筹模式下，地方政府为了谋求自身利益，采取压低工资基数、缴费比例等变通方式来维护本地区利益，导致养老保险政策扭曲，造成了基金结构性缺口不断膨胀。这种统筹层次过低引起的“地区分割”现象会增加养老保险基金投资营运的管理成本，也会降低基金的规模效益，不利于养老保险基金的有效运转。 值得注意的是，当下养老保险基金统筹仍然停留在省、市阶段，全国各地城镇职工养老保险工资水平、缴费比例和待遇水平依然存在巨大差异。地区分割统筹导致了国家法定的统一制度沦为地方性制度安排，各地区各自根据自身情况确定社会统筹部分的缴费率，造成了地区之间事实上的缴费率和结余率的差异。表7资料显示，2016年各省份城镇职工基本养老保险基金累计结余最高的是广东省，其基金规模达到7 652.56亿元，但是黑龙江省的城镇职工基本养老保险基金规模为-196.09亿元，这说明了省际基金收支结余差距非常悬殊。城乡居民基本养老保险制度累计结余最大的是山东省，其基金规模达到683.6亿元，但是吉林、青海、宁夏、西藏等省份不足50亿元。以上各省养老金数据差距进一步证实了各省之间的基金累计结余差异显著。由于统筹层次较低，各地区人口年龄结构又存在巨大差异，基金统筹层次过低使得各省之间的结余基金无法在全国范围内进行调剂使用，进而削弱了养老保险基金投资营运和保值增值的规模效益，进一步影响全国养老金的收支平衡调剂能力及持续性。 （五）法律法规体系不健全造成养老保险基金缺乏有效的监督和管理 完善的养老保险法律法规体系不仅能够促进养老保险制度的有效运转，而且在一定程度上能够规范和提高养老保险基金的投资运营水平。但目前而言，我国的养老保险基金投资营运仍然面临着法律保障“缺失”、立法层次过低等严峻问题。据调查，在我国现行养老保险相关的法律法规体系中，除了国家颁布的《劳动保险条例》（1951）、《社会保险法》（2010）外，政府出台的大多数政策性文件仍然停留在“决定”“通知”及部门规章的层面，例如《全国社会保障基金理事会投资风险管理暂行办法》《全国社会保障基金信托贷款投资管理暂行办法（2016年修订版）》，而全国的、有针对性的养老基金投资营运法一直未出台，并且对社会保险基金投资的具体管理办法、投资渠道与方式也未做出明确的解释和补充性说明，法律法规体系的不健全会加剧违法犯罪等现象，最终养老保险基金监督和管理效率低下，影响了基金投资营运和保值增值的正常运作。 此外，随着经济社会的不断发展，国家对养老保险基金投资营运相关法律的需求越来越高。但实际上，我国养老保险基金仍然面临着基金保值增值压力不断加大与现行风险治理与监管体系不健全、养老保险覆盖范围日益扩大与参保者法律权益缺乏有效保护、基金管理成本日益上升与现行基金投资营运风险监管的立法滞后等诸多矛盾，亟待建立一部有针对性的、可操作的养老保险投资运营法律体系。 四、养老金资本化运营的风险控制措施 第一，健全基本养老保险基金监管制度，提高基金征缴和支付管理能力。在全国统筹背景下，中央政府设立全国养老保险调剂基金应在全国范围内对不同地区的统筹基金进行调剂使用具有重大意义。并且，政府行政部门（基金监管部门）应当与养老保险经营机构应该相互独立，以国家政策的形式将基金监管与投资营运区分开来。建议基本养老保险结余基金统一由全国社保基金理事会受托管理，或专门建立公司性质的国家法人机构作为基本养老保险基金的投资管理主体。避免投资运营主体的“错位”，并保持基金监管部门与经营机构之间的独立性。另一方面，政策制定部门应当从“开源节流”和“精算平衡”角度设计推动养老保险制度全国统筹的改革措施[8]。进一步推动全面实施全民参保计划，实现养老保险由省级统筹向全国统筹转变，并通过各种缴费激励机制，扩大养老保险的覆盖面和遵缴率，同时实施延长退休年龄，从而减轻特定时期的养老金的支付压力，化解当前基本养老保险基金收支困境。 第二，優化养老保险基金投资组合，市场化、多元化运营。养老保险基金投资运营主体应该制定科学化投资策略，从市场宏观环境入手，着重把握市场投资的节奏，进行科学规划和精确预测，在分散、审慎、长期的前提下分阶段、分步骤、多层次地制定指数化投资策略，确保养老基金指数化投资收益率的稳健性和可持续性。与政府直接控制基金投资的做法相比，委托私营机构的做法更能够降低基金管理成本，获得更高的投资绩效。未来的基本养老保险基金管理应当侧重于委托专业投资机构进行多元化投资。养老保险基金保值增值应当充分考虑税收融资、国有资产变现融资、抵押贷款等投资渠道，提高基金收益水平。 第三，完善国有股减转持政策，促进资本市场产品和投资工具创新。一方面，继续实施实施上市企业的国有股减转持政策，提高国企上市按筹资额的划拨比例，实现国有资本收益向养老保险积极配置[9]，这有利于缓解我国养老保险历史债务问题。国家允许二级市场出售国有股份，所获资金可以直接用来弥补养老金赤字问题，并将这部分基金进行多元化投资获取一定的回报。另一方面，促进资本市场产品和投资工具创新。加大金融产品和投资工具的创新力度，既可以满足养老保险基金投资营运多元化的投资需求，又能够提高养老保险基金在资本市场中的收益率，可以更好地降低交易成本、规避风险。 社保基金是长期性资金，具有一定的抗风险能力，需要利用资金的长期性特点提高风险回报。片面地强调资金安全和较高长期投资回报中的某一方面而忽视另一方面，对社保基金投资运营都是不利的。初步入市时可以首先考虑保值目标，使得养老保险基金投资组合收益率与居民消费价格指数（CPI）增长率保持相当，便能有效克服基金贬值风险，13%～14%的入市比例较为合适[10]。 [注 释] ① 罗争光.我国60岁及以上老年人口数量达2.41亿 占总人口17.3%[N].新华网，2018年2月26日。http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/26/c_1122456862.htm。 ② 中华人民共和国人力资源和社会保障部，《人社部、财政部启动建立养老保险第三支柱工作》，2018-02-09。 ③ 2014年，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。 ④ 鉴于篇幅所限，此处我国城镇职工养老保险基础养老金精算评估模型与方法，以及相关参数的计算与说明相关数据表没有给出。 ⑤ 对参保群体的具体划分方法为：“老人”是指国发[1997]26号文件出台前已经退休的参保职工；“老中人”是指国发[1997]26号文件出台时没有退休，但国发[2005]38号出台前退休的参保职工；“新中人”是指国发[1997]26号文件出台前工作，国发[2005]38号文件出台后退休的群体；“新人”是指国发[1997]26号文件出台后参加工作的参保职工。 ⑥ 全国社保基金理事会目前管理的资金主要包括全国社保基金、受相关省（区、市）政府委托管理的做实个人账户中央财政补助资金及其投资收益、广东省和山东省部分企业职工基本养老保险资金、受各省（区、市）委托运营的基本养老保险部分结余基金及其投资收益。 [参考文献] [1] 郑秉文.建立社保基金投资管理体系的战略思考[J].公共管理学报，2004（4）：4-21. 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