| 标题 | 新型城镇化背景下安徽省流动人口公共服务研究 |
| 范文 | 钱殷扬子 余卫 宋珊珊 [摘 要]随着城镇化进程的逐步推进和地区社会经济的持续发展，安徽省流动人口逐年增加，城镇化的特点也出现新的特征：首先，城乡动态均衡日趋明显，城乡互动日益增多；其次，地域空间资源日趋紧缺，地区发展不均衡；再次，人文交流更加频繁，交互认同感有待加强；最后，环境负荷高，生态建设急需改善。由此，对安徽省流动人口公共服务也带来巨大挑战。文章在分析新型城镇化新特点的基础上，研究了安徽省流动人口公共服务的现状和问题，并提出改善安徽省流动人口公共服务的对策建议。 [关键词]新型城镇化；流动人口；公共服务 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.090 新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。[1]2016年年初，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设做出重要指示强调，城镇化是现代化的必由之路。李克强总理曾明确表示，我们强调的新型城镇化，是以“人”为核心的城镇化。由此可见，新型城镇化是进一步促进产业、人员流通，加强地区间经济往来，扩大人文交流，推动产业转型升级和缩小地区间发展不平衡的重要举措。 城镇化的推进，也带动了人口的流动。“流动人口”的概念在我国学术界还没有形成统一的界定，主要分歧在于时间和空间差异上，一般认为流动人口可以分为流入人口和流出人口，流入人口是指来到该地区的非户籍人口，流出人口是指离开该地区到其他地方居住的户籍人口，而流动人口产生的根本原因，在于个人或群体在社会生活中所必需的义务、活动、物品等在空间上是彼此分离的。据不完全统计，2016年我国人户分离人口已经达到了2.61亿人，流动人口突破2.45亿人，如此大规模的流动人口给城市的发展带来了新的生机和活力，但是与此同时，也给城市的建设、环境生态、社会治安、社会保障等带来一系列的新问题。[2] 1 安徽省新型城镇化的新特点 当前，我国常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率只有36%左右，安徽省全省常住人口城镇化率由2011年的44.8%上升至2016年的51.99%，户籍人口城镇化率约达到31%，两者之间就形成了巨大的流动人口。在城镇化推进过程中，城镇化率不断提高、产城融合的步伐进一步加快、基础设施配备日益完善，各地区在加快城镇化建设过程中，结合自身特色走出了新的特点。 1.1 城乡动态均衡日趋明显，城乡互动日益增多 安徽省发布新型城镇化发展规划（2016—2025年），以紧凑、绿色等概念打造新型城市及特色小镇成为最大亮点。将形成合肥都市圈、皖北城市群、沿江（皖江）城市带、淮蚌合芜宣发展（轴）带为主线的“一圈一群两带” 格局。当前，城镇化的主流依旧是农村人口向城市聚集，规模经济日益显著，私人和公共投资的平均成本和边际成本得以降低，非农产业向城镇集聚，促进了产业转型升级。同时，随着经济社会的发展、美好乡村建设、特色小镇建设、新农村建设等一系列惠及农村的政策推行，农村地区结合自身优势资源，发展休闲观光旅游业，承接生态农业等，又吸引了大批城镇人口到农村消费。安徽各地创办的周末一日游、亲子游、观光采摘、夏日漂流和一系列文化节活动，通过现代化的营销手段，已经在周边地区打响了品牌，随着人数的增多，带动了乡村基础设施建设，美丽的生态生存环境又吸引了越来越多的外地企业来此投资创业，相应配套的城市化设施进一步完善，形成了良好的城乡互动，逐步形成“正常工作日在城里上班，周末在农家小院休闲”的生活格局。另外，大量返乡创业的优秀青年，给农村地区的发展带来了更多的机会，使得农村地区就近实现人口的集聚，也给当地的群众创造了更多的就业机会。 1.2 地域空间资源日趋紧缺，地区发展不均衡 安徽地处我国中部，是承接东部地区产业转移的第一站，因此在地理位置上具有优越性，加上便利的水陆交通网，吸引了众多企业安家落户。根据安徽省发布新型城镇化发展规划（2016—2025年），以紧凑、绿色等概念打造新型城市及特色小镇成为最大亮点。到2020年，合肥将被率先培育成市区常住人口超过500万人的特大城市。到2025年，安徽省常住人口城镇化率目标达到62%。2016年安徽省总人口6195.5万人，居住在城镇的人口为3221.0万人，城镇人口比重占总人口的51.99%。城镇化率排名前五的城市依次为合肥市、马鞍山市、芜湖市、淮北市和淮南市，城镇化率水平依次为72.05%、66.49%、63.46%、62.13%、62.05%，安庆市、黄山市、滁州市、阜阳市、宿州市、六安市和亳州市城镇化水平低于全省城镇化率，其中亳州市城镇化率全省最低为38.28%，低于全省城镇化水平的城市占到安徽省总辖地级市城市的43.75%，由此可见，从整体来看，全省城镇化水平发展不均衡，东部地区城镇化水平略高于西部地区。另外，随着人口的聚集和产业规模的扩大，城市化发展用地日趋紧缺。以省会合肥为例，由于前期发展过程中，承接大量东部转移企业，土地使用量过快，导致后期大量优质企业无地可用，企业落户难度加大。马鞍山、芜湖、宣城等地同样遇到无地可用的困境，而前期落户的企业在环保、税收、增值、带动就业等方面潜力有限，却占用大量土地，合理规划土地资源，筛选优质企业落户，已经刻不容缓。 1.3 人文交流更加频繁，交互认同感有待加强 根据省政府发布的《安徽省新型城镇化发展规划（2016—2025年）》，全省依据地理和经济条件分为皖北、皖中、沿江、皖西和皖南片区，建设各具特色和魅力的美丽乡村。其中，皖北地区的农房引导保留中原地区风格，保护亳州四合院、淮北民居等传统建筑；皖中保持江淮地区风格，保护江淮院落式、天井式、桐城氏家大宅、圩寨等传统建筑；沿江有水乡雅秀特色风格，融江南水乡和皖南民居特点，保护吊脚楼等水乡传统建筑；皖西带有部分徽派元素，保护皖西南大屋、皖西北圩寨等传统建筑；而皖南则是徽派建筑风格，保护徽州民居、土墙屋、树皮屋、石屋等传统建筑，注重特色旅游业态打造，以休闲旅游为核心产业，构建融合文化、旅游、生态、社区等功能的创新创业发展平台，完善提升服务接待能力。[3]伴随着越来越多的人文交流，安徽地区比较有特色的黄梅戏、徽派建筑、岳西高腔、池州佛教文化以及笔墨纸砚等得到了广泛的宣传和良好的市场反应。然而，由于农业人口受教育水平较低，在城镇化过程中对文化的交流層次不深，他们更倾向于向外界传递自己的文化，在融入城镇生活中，接受异地文化的时间和态度显示出积极性不高，因此单向传导高于交互认同，而一部分原始城镇居民对农业人口的文化认同感不强，导致彼此之间文化交流的意愿不高，农业人口的市民化过程必须要经过思想上、态度上、行动上的转变，才能使农业人口不仅在身体上城镇化，并且在思想上城镇化。 1.4 环境负荷高，生态建设急需改善 截至2016年，我国的城镇化率已经达到57.35%，城镇人口总量7.9亿人，是世界上城市人口最多的国家，国家发改委发展规划司司长徐林表示，未来15年，中国的城镇化率还会明显提升，将达到70%左右。城市人口增加多了，但是城市空间扩张的速度更快。2010年到2015年中国城镇建成区面积增长了36%，而城镇人口仅仅增加了8.5%。城市空间盲目扩张，但配套和管理没跟上，交通拥挤、住房困难、环境恶化等大城市病越来越突出，这在一线城市最为明显。中国城市和小城镇改革发展中心理事长李铁则认为，发展特大城市并没有错，错在资源过度集中，周边的中小城市起不来。目前，国内一些处于不健康或亚健康状态的城镇，存在的突出问题是人口过于密集，交通拥堵严重，空气和水体遭到污染，噪声超标，设施基本功能缺失，资源消耗系数较大，可循环系数偏低，宜居水平较差。一些中小城市近年来发展很快，但同时空气质量等环境指标明显下滑，生态优势在下降。城镇的这种状况显然已不能适应科学发展的要求。这无疑意味着，在让数以十亿计的人口享受到现代城市文明成果的同时，也必然面临着世界上前所未有的生态难题。因此，走中国特色的生态城镇化之路已刻不容缓。 2 安徽省流动人口公共服务现状 2.1 安徽省流动人口特点 第一，人口流出大于人口流入，人口流入量逐年增加。根据国家卫生计生委的数据测算，目前跨省流动人口已占全部流动人口的38.9%。其中，人口主要从中部和西南地区流出，安徽、四川、湖南、河南、贵州和江西六省占全国跨省流出人口的71.07%。根据安徽省2016年统计年鉴数据，安徽省流向省外半年以上的人数总体趋于稳定，占总人口比率逐年下降的趋势，2011年到2015年的具体数据为1199万人、1157万人、1130万人、1053万人、1045万人，占全省总人口比率依次为17.43%、16.76%、16.31%、15.18%、15.04%。由于安徽地处中部，没有东部优越的地理位置优势，也没有传统的工业基础，三大产业发展并驾齐驱，因此，没有吸引外省人口流入的独特条件。但是，随着改革开放的深入和进一步承接东部地区产业转移的有利时机，安徽省不断优化产业结构，高新技术产业、现代服务业、新能源等一批国家重点开发项目的落地，城市配套功能不断完善，增加了地区吸引力，也使得近年来外来人口逐年增加。 第二，外出人口性别男高于女，流向构成以外省为主。根据2016年发布的安徽统计年鉴数据，截至2015年，安徽省外出半年以上人数占总人口比重为22.45%，外出人口中，男性比率高于女性，从全省来看，男女比例达到1.33∶1，而安庆、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、六安均超过全省水平。而外出流向构成中，本县其他乡镇街道占比15.42%，本市其他县区占比8.44%，本省其他市占比9.10%，外省占比67.04%。流动人口多为外出务工人员，男性作为家庭主要经济来源占比更高，由此也带来了大量留守妇女和留守儿童问题，当前，留守人口得到社会普遍关注，更多人选择以家庭为单位集体外出，流向构成以北上广、长三角和珠三角地区为主。具体安徽省各市外出半年以上人口比重、性别及流向见表1。 第三，各市省内跨市外出半年以上流动人口分布不均。合肥市是安徽省省内人口流向占比最多的城市，作为安徽省的省会城市，拥有政治地缘优势，在承接产业转移和基础建设投资力度方面远高于省内其他地区，近年来城市扩张进一步加快，随着一批新产业的落户和第三产业的迅速发展，预计在2020年合肥常住人口将超过500万人，步入特大型城市行列。[4]合肥作为“一带一路”建设规划圈定的省会节点城市、长江经济带的重要组成部分以及未来五年中部崛起的领衔城市，吸引了越来越多的流动人口聚集，周边诸如芜湖、马鞍山、滁州、安庆也吸引了不少外地人口入住。 第四，各市流动人口外出时间以短期为主，长期流动人口逐年增加。2015年，安徽省外出人口在异地停留时间主要以一年以内为主，一年到五年及五年以上的人口数呈逐年上升趋势，其中，半年以下占比达到34.06%，半年到一年占比32.74%，一年到五年占比23.74%，五年以上占比为9.45%，滁州市、芜湖市和池州市是流动人口在异地停留半年以下占比最高的三个城市，占比分别为53.26%、51.43%、48.95%，阜阳市、黄山市、安庆市是流动人口在异地停留半年到一年占比最高的城市，占比分别为51.20%、41.77%、37.88%，蚌埠市、淮南市、铜陵市是流动人口在异地停留一年以上占比最高的三个城市，占比分别为45.51%、41.28%、33.18%。随着以家庭为单位的集体外出人数的增多和企业给予员工更多房屋安置，一方面家庭生活稳定；另一方面生活成本在可控范围内，因此在外停留时间也逐年增加。 2.2 安徽省流动人口公共服务特点 第一，本地流动人口多，外地流动人口逐年增加，管理难度大。安徽省流动人口主要以省内为主，且集中在东部靠近长三角地区的几个城市，合肥、芜湖、马鞍山、滁州成为吸引外来人口最多的四个城市。由于城市空间承载力有限，在人口增加压力下不得不向外扩张，实际中，城市扩张的速度远高出人口流入速度，造成资源的严重浪费；另外，流动人口随机性很大，使得管理的难度加大和公共资源人均利用率的降低。管理难度大还体现在另外三个方面：首先，外来人口从事犯罪活动的机率更高。据统计，在从事网络犯罪、打架斗殴、传销、行骗偷盗等违法活动人数中，外来人口所占比率更高，近年来，有严密组织、机动性强、更隐蔽的违法犯罪活动增加，管理难度大。其次，内流人口与外流人口矛盾突出。本地流动人口与外来流动人口在文化认同、行为方式、价值观念等方面存在诸多差异，因此，在日常生活中摩擦不断，也加大了管理难度。最后，流动人口机动性大，居住分散，管理难度大。[5] 第二，民生问题依旧是流动人口公共服务的难点和重点。近年来，合肥的房价涨幅在全国排名靠前，加之一些炒房团体，使得合肥的房价一直居高不下，并且上升趋势明显，导致一部分有刚性需求的流动人口买不起房，户籍政策也导致一部分想在合肥安家落户的人口左右为难，这也是合肥常住人口高于户籍人口的一个重要因素。另外，广大流動人口所关注的子女教育问题、社会保障问题、医疗、物价、就业以及经济融入问题都是政府急需解决的重难点。但是这些问题的基础在于住房和户籍，一个城市的发展需要大量的人力、物力、财力，而只有拥有稳定的住房和所在城市的户籍才能留住人才。因此，民生问题是流动人口公共服务的重中之重，也是确保社会稳定和经济持续健康发展的有力保证。 第三，各市流动人口公共服务水平参差不齐，城市与乡镇差别巨大。由于安徽流动人口主要集中于合肥、芜湖、马鞍山、滁州等地，因此，这些地区较早地重视流动人口问题的研究，在流动人口登记、劳动保障、医疗保险、流动人口子女就学等方面已经形成了有效的管理模式，而周边其他地区流动人口相对较少，外来流动人口占比更少，政府及社会也较少地关注到相关方面的问题，在管理模式上更多的是借鉴其他城市成熟的经验，缺乏对特定环境下流动人口问题的针对性研究。近年来回乡创业的人数逐渐增多，一部分外地技工随之而来，另外农村地区廉价的土地租金和工资水平，交通日益便捷，环境优美，也吸引了不少外地投资商前来投资兴业，在这种情况下，农村地区基础设施建设跟不上，缺乏专门人员对外来人口进行登记，他们的住房、劳动保障、医疗、社会保障等公共服务问题一直处于无人问津额状态，远远落后于城市。 第四，城市生态问题严峻，管理滞后性明显。随着城镇化水平的不断提高，大量流动人口和企业集聚，城市建筑面积日益扩张，城市绿色生态却远远低于建设水平，由此导致城市热岛效应，又会引起居民用电和商业用电量的剧增，对基础设施建设提出了更高的要求。[6]此外，在大城市中随处可见的垃圾、污水排放、噪声污染、可吸入颗粒物的增加以及水资源紧缺等严重影响了城市的形象和可持续发展。而这些问题的出现并不是偶然的，在城市的规划中，应该有预见性地进行功能区分，在管理上应该加大对环境污染企业的处罚力度，创新排污责任制和有偿排污方法，只有这样才能够避免问题出现了才去整治、环境破坏了才去修复的悲剧，才能为当地的固定人口和流动人口提供一个良好的生存环境。 3 提升安徽省流动人口公共服务水平对策 3.1 户籍政策是关键，合理引导是保障 破除城乡二元结构体制，合理引导农业人口逐步实现市民化，放宽户籍政策是关键。城市经济的发展和企业的集聚，吸引大量流动人口，一部分流动人口在工作环境稳定、家庭收入趋好的情况下，进一步在心理上寻求地域归属感，合理研究放开合肥等流动人口大市的户籍政策，引导有条件的流动人口从根本上实现市民化，将有利于流动人口的管理与社会经济的和谐稳定。另外，加强政策引导是保障。当前安徽省的流动人口主要集聚在合肥、芜湖、马鞍山、滁州等地，分布极其不均，全面放开其他城镇落户限制，引导人口向重点开发区域和城镇有序迁移，减轻核心城市的发展压力，同时也将进一步解放其他区域的发展活力，有利于公共资源的合理配置和地区间的协调发展。[7] 3.2 民生保障是根本，基本公共服务要加强 增强流动人口进城落户能力和保障，着力在教育保障、职业培训、医疗卫生、住房保障和社会保障五个方面，加大对流动人口的公共服务力度。流动人口最关注的两个方面：一个是户籍政策；另一个就是民生保障。首先，在民生保障里住房是第一位的，安徽省近年来房价居高不下，不仅体现在省会合肥，周边市区房价涨幅在全国排名靠前，合理控制房价增幅、增加廉租房供给和引导住房租赁市场健康有序发展，有利于减轻流动人口的生活成本和生活压力；其次，随着以家庭为单位的人口转移的增多，对流动人口子女教育问题尤为突出，逐步实现教育均等化，取消二元户籍制度所强加的受教育界限，取消教育赞助费等其他不合理的收费制度，保证流动劳动力子女的受教育权利，并为其提供公平的教育环境，鼓励公办义务教育资源不足的地方以向民办学校购买学位的形式安排随迁子女入学，鼓励流动人口集中的地方开展积分入学试点，推动随迁子女凭积分有序入读公办义务教育学校。最后，增加基本公共服务功能。加大对城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训的机会，推动城镇常住人口基本养老保险和基本医疗保险覆盖率不断提升。 3.3 基础设施建设力度需加大，合理规划是重点 基础设施建设是提升居民生活质量的重要基础，在流动人口大幅增加、城市外扩速度增快的情况下，合理进行城市规划，确保有限资源普惠到更多人口。首先，针对流动人口流动性强、公共资源使用频率不稳定、交通压力大的特点，应大力提高百万人以上人口城市公共交通占机动化出行的比例。[8]其次，针对目前用水紧缺和水资源污染状况严重的现状，建议进一步提升城镇公共供水普及率，加大对设市城市污水处理力度，大力倡导绿色生活方式，加大生活垃圾无害化处理，改善综合居住生态圈。再次，推动便民生活方式积极转变，城市家庭宽带接入能力进一步增强，逐步降低通信、网络使用费率。最后，提升城市社区综合服务设施覆盖率，建立更多惠及流动人口生活、增强人民体质、丰富流动人口精神文化需求的综合服务设施。 3.4 加强生态文明建设，改善生活质量 生态文明建设是实现宜居城市的重要保证，是增强城市主体吸引力的有力举措，是留住人、提高生活质量的必要条件。力争非化石能源占一次性能源消费比例逐步提升，城镇绿色建筑展新建建筑比重达到60%以上，而城镇建成区绿地率达到40%左右，可吸入颗粒物指数有效降低，设区城市空气质量优良天数占比超过80%，考虑建立城市生态体系动态监测机制。[9]另外，加快对矿区、生态破坏区进行生态修复，控制城市开发边界，挖掘存量、做优增量，优化城市内部空间结构，提高国土空间资源利用效率，提升可持续发展能力。 3.5 推动流动人口社会参与机制建设，保障流动人口政治权利 进一步推进流动人口融入企业、流动人口子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，推动包容性城市建设。[10]着力保障流动人口参政议政的能力，鼓励流动人口积极参与到社区建设、管理过程中，提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中流动人口的比例，合理引导有觉悟的流动人口参加党组织、工会和社团组织，逐步建立归属感强、认同感足的新型综合城市共同体。同时，政府、各企业应该加强对流动人口的人文关怀，促进其更快地融入城市生活。 参考文献： [1]于海燕，李靖.着力提升流动人口公共服务的协同供给——以新型城镇化为视角[J].理论探索，2017（1）：105-110. [2]郑生竹.人口流动趋于长期化家庭化[N].人民日报，2017-07-12（14）. [3]杨刚强，李梦琴，孟霞.人口流动规模、财政分权与基本公共服务资源配置研究——基于286个城市面板数据空间计量检验[J].中国软科学，2017（6）：49-58. [4]王茜，麻薇，张许颖.人口变动趋势下基本公共服务精准配置策略研究[J].福建行政学院学报，2017（3）：30-37. [5]张静雅，汪海琴，侯志远.城市公共服务可及性对流动人口居住意愿的影响[J]. 医学与社会，2017，30（5）：8-10. [6]宗瑾.关于流动人口均等化服务的调查思考[J].财经界：学术版，2017（8）：134. [7]杨晓军.城市公共服务质量对人口流动的影响[J].中国人口科学，2017（2）：104-114，128. [8]袁丹，欧向军，唐兆琪.东部沿海人口城镇化与公共服务协调发展的空间特征及影响因素[J].经济地理，2017，37（3）：32-39. [9]侯慧麗.城镇化进程中流动人口生育意愿的城市差异[J].城市与环境研究，2017（1）：60-72. [10]郭云贵，张丽华，刘睿.流动人口就业状况、歧视知觉对定居意愿的影响——基于2013年全国流动人口动态监测数据的分析[J].北京交通大学学报：社会科学版，2017，16（1）：55-62. |
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