| 标题 | 负面清单管理模式下外资企业外汇监管研究 |
| 范文 | 宫聪 [摘 要]准入前国民待遇加负面清单管理模式的提出标志着监管重心和监管内容的转移。在监管重心上，更强调事中和事后监管;在监管内容上，更关注状态维持、过程监控、稽查执法、依法惩戒。文章以此为中心，通过厘清此模式下的监管风险，进而分析如何发挥外汇局在事中和事后监管中的作用。 [关键词]准入前国民待遇;负面清单;三位一体 [DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.10.047 第十三届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国外商投资法》第四条明确规定了“国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”。此种模式不仅有助于增强外国投资者来华投资的信心，也有利于深化政府“放管服”改革。但投资的低门槛和高自由化也意味着风险的升级和监管难度的加大。因此，负面清单的重点不仅是要制定精短高质的清单文本，更重要的是完善外汇事中和事后的监管，从而形成良性的市场运行环境和高效的外汇监管制度。 1 设置精短高质负面清单的必要性 “精短”是政府工作报告中“进一步缩减负面清单”的最终呈现。一份“精短”的负面清单文本可以很清楚地知道什么不能做、什么需要事前审批、什么可以自主决定，从而增强外国投资者和外商企业的投资意愿和可预期性，促进投资便利化。各类市场主体都可依法平等自由地选择是否进入，形成开放倒逼机制，打破各种不合理限制和隐性壁垒，推动金融市场双向开放，稳步推进资本项目可兑换进程。 “高质”的负面清单是我国迈向国际最高标准的“法治化营商环境”的一大步。随着在自贸区小范围内推行准入前国民待遇加负面清单原则的不断积累经验与试错，负面清单内容的明晰、重点领域开放时间节点的清晰，逐步营造了透明化、稳定、可预期性的营商环境，保障外国投资者合法权益，从而与法治化营商环境接轨。另外，也有利于我国在对外投资中获得更为有利的投资环境，更好地实施“走出去”战略。 2 准入前国民待遇加负面清单管理模式下外资企业外汇监管风险 （1）外汇监管潜在、不确定风险加剧。就国际层面而言，在我国的法律体系中，国际法是高于国内法的，《外商投资法》第四条中也规定，“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定对外国投资者准入待遇有更高优惠规定的，可以按照相关规定执行”。这就意味着如果在国际层面承诺使用负面清单，国内法将无法适用，我国又缺乏强有力的国家安全保障条款，引发的风险将不可控。就国内层面而言，负面清单即是“法无禁止即可為”，此种模式下，市场主体数量将会显著增加，投资也会高度自由化，伴随而来的新情况、新问题层出不穷。一方面，负面清单不可能涵盖所有可能危害我国社会公共利益的领域;另一方面，跨境资金流动的大幅度提升也可能会出现监管漏洞，外汇监管的潜在、不确定性风险也因之加剧。 （2）外汇局及时有效地获取企业信息难度加大。目前，外汇局可从资本项目信息系统中的FDI存量权益登记、账户信息等条目中查到企业的基本情况和外汇交易信息，对于企业在经营管理中出现的信息知之甚少。及时有效地获取企业经营管理的信息，可以帮助外汇局掌握企业接受跨行业投资的真实性、境外资金来源、融资合同的合法合规性等，作出有效应对。比如，企业如果将银行长期借款以往来款方式借给其他企业，而后以往来款回款方式入账，再进行境外投资资金汇出，就很难判定资金来源是银行借款还是自有资金。所以，随着负面清单的全国范围实施，企业数量加大、前置部门信息量减少会加大外汇局获取企业信息的有效性。 （3）银行“谨慎”态度削弱外汇政策的传导力度。我国长期以来实行正面清单管理模式，对外资的管控依赖行政手段和行政壁垒，银行按照外汇局的正面清单指引进行相应的业务操作。现推行外汇负面清单管理后，外汇局对外商直接投资业务的审核权限大部分下放到银行，银行依据展业三原则对业务进行全面完整的真实性审核。银行可依“法无禁止即可为”的原则办理业务，但大多数情况下，银行在办理没有明确规定的业务时过分谨慎，导致办理的时间延长甚至拒绝办理，削弱了外汇政策的传导力度。 3 完善外资企业准入前国民待遇加负面清单外汇监管的建议 （1）设置“精短高质”的负面清单。美国在第二张负面清单上明确列出未来可能施加限制性措施的领域，兼顾了灵活性与稳定性[1]。我国也可仿照美国，充分利用第二类负面清单为未来产业发展预留空间。明确保留对本国现有产业尚未出现的新业态和未来出现的新的产业出台不符措施的权利。依情况对其进行扶持、限制或禁止，明确范围和修改程序，避免政府不经特定程序随便修改负面清单而导致市场失去透明度和稳定度的情况。涉及社会公共利益的领域，需保留政府限制投资的权力。同时，因各国语言不同，对文字理解可能有所偏差。因此需要明确负面清单的解释权归属并以最惠国待遇和国民待遇原则为基础设置相应的纠纷解决机制。 （2）建立“外汇+银行+企业”三位一体的信息公示与共享平台。新加坡利用共享信息平台+民间机构企业信用评级的管理模式强化事中事后监管，对十几万家企业实施了高效便捷的监管[2]。其中，“企业在线填报与信息更新”系统记载企业设立和信息变更、企业年度报告、企业守法情况、企业违规处罚情况。建议通过技术手段，建立“外汇+银行+企业”三位一体的信息公示与共享平台，实现银行端查询企业工商、商务等部门的登记信息，既满足真实性核查需要，又可高效提供服务。例如资本项目信息系统给予银行查询已经完成登记企业的信息，办理完业务后及时通过系统反馈，实现外汇、企业和银行三方信息共享。 （3）建立重点企业信息监测库，实行穿透式监管。以属地管理为原则，根据涉汇企业年度外汇收支总额排名以及跨境系统中的异常指标和合规性指标提示情况确定辖内重点企业的名单，实行动态监管。一是完善数据采集范围，可在现有数据采集体系基础上增加企业净资产、外债比例、外汇资金来源与去向、外汇资金用途、行业外资变动情况等信息;二是建立企业主体信息报送制度，企业应按季向外汇局报送企业的生产经营、大额融资、担保和投资、公司章程中规定的重大事项变更情况，强化外汇局对外商直投企业事中事后的监测分析，及时有效应对企业可能发生的风险;三是对异常企业实行长臂监管，包括它的资金来源、资金去向、上下游业务产品等，在“空间上的前后交易”和“时间上的交易前后”进行延伸性监管[3]。一方面建立包括商务、海关、工商、税务、银保监会、证监会、人民银行、外汇局等部门联席工作机制，利用长臂监管防止监管空白;另一方面需转变工作方式，变被动跟随为主动沟通，定期走访重点企业询问外汇政策实施情况以及企业面临的问题，同时可构建权益滞留报告制度，对利润分配未汇出、转股清算减资撤资未汇出或预计处置期较长、权益滞留期超过一年以上的，要求向外汇局报告滞留的规模、原因以及滞留期权益使用情况以及最终资金流向。外汇局可综合运用承诺书、风险提示函等多渠道监督和引导涉汇主体。 （4）制定负面清单实施细则，与国际接轨。新的《外商投资法》为准入前国民待遇加负面清单确立了法律基础，但其运行、更新规则还有待新的实施细则出台。因实施细则一方面是对《外商投资法》的具体化，另一方面是为确保负面清单的实施效果和法律位阶。新的具体实施细则可在借鉴此项规定的基础上，赋予主管部门部分调整权[4]。主管部门根据辖内市场发展水平、地方法规以及日常监测分析情况来确定所需调整的项目，以更好地为外国投资者、外商投资企业服务。 我国负面清单以《国民经济行业分类》为行业分类标准，国际上采用的有协调商品种类和编码体系（HS）、联合国统计司制定的产品总分类（CPC）、国际标准产业分类（ISIC）、自己本国的行业分类标准。[5]两者采用的行业标准的差异会造成外商投资者对此产生误解从而影响投资意愿。因此新的负面清单出台时可以附加一份以HS、CPC、ISIC为对照的对应表，以方便外国投资者、外商企业理解，从而实现我国的行业分类标准与国际接轨。 参考文献： [1]聂平香. 中国实施负面清单管理面临的风险及对策[J].国际经济合作， 2015（1）：66.71. [2]高凛. 自贸试验区负面清单模式下事中事后监管[J].国际商务研究， 2017（1）：30.40. [3]张奎 . 长臂监管在资本项目外汇管理中的应用研究[J].金融纵横， 2017（8）. [4]唐晶晶. 我国投资领域“负面清单”法律制度完善研究[J].甘肃政法学院学报， 2017（2）：150.156. [5]李凯杰， 葛顺奇. 外商投资“负面清单”管理模式的国际比较及启示[J].国际经济合作， 2018（9）. |
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