| 标题 | 长三角环境协同治理的困境及实现路径 |
| 范文 | 许箫迪 程倩 摘 要：环境污染的协同治理已经发展成为长三角区域环境治理的演进趋势，长三角环境治理也已取得一些成效，但仍存在诸多不足。政府府际间及政府与非政府主体间的协同中都存在重重困境，须采取措施完善区域环境协同治理，进一步提高其效力。在对长三角环境协同治理的现状和困境进行分析的前提下，剖析制约该区域环境协同治理的因素，并提出相应的优化对策，以期对改善长三角环境协同治理路径起到一定的作用。 关键词：长三角;环境污染;协同治理 中图分类号：X321? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）26-0081-02 长江三角洲城市群作为“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，经济高度发达，也是生态退化和环境污染严重地区[1]。该地区各城市相互接壤，加上环境污染本身的跨域性特征，使得跨行政区的环境协同治理已成必然选择。 一、长三角环境协同治理的成效 一是达成了较多环境协同治理协议。长三角积极响应国家的号召，在中央政策的指导下，因地制宜制定环境治理规划。各省市立足于长三角实际情况，针对区域整体环境或特定的大气污染和水污染的治理，就众多事宜达成共识，并以协议或政策法規的形式规定下来，为环境的协同治理提供承诺保证。在特大赛会期间，各省市共同签订了众多协议和计划，为环境治理工作做了具有公信力和约束力的具体部署和明确分工，同时也为各地协作提供了明确的方向和目标。 二是有组织结构作支撑。长三角的联席会议制度为区域内主体间的协同提供了重要平台。2014年成立的大气污染防治协作小组和2016年成立的水污染防治协作小组更是为区域环境协同治理提供了组织机构支撑。协作小组每年召开一次会议，会议将各地凝聚起来，就长三角环境协同治理的现状进行分析，讨论决定下一步的工作重点[2]，为各省市就区域环境治理工作进行协商决策提供了平台。例如，在环境污染的具体治理中，针对某一流域的水污染治理，负有责任的各地因地制宜成立了众多合作治理机构，引导污染协同治理有组织、有序的进行。 三是协同治理机制初步形成。在长三角的大气和水污染治理中，各地建立了众多污染监测点，甚至实行了联合监测，实现了数据信息的共享。据统计，长三角已基本实现区域大气重点污染源在线数据、国控站点监测数据、指定超级站监测数据的信息共享[3]。在跨界水污染治理上实行了生态补偿机制，区域环境治理生态补偿机制初步形成。在联合执法上，三省一市已达成共识，并在共同签订的协议中多次提到要共同协调、处理环境污染纠纷。同时，大气污染和水污染防治协作小组的成立，意味着区域大气和水污染的联防联控机制初步形成，并将继续发挥重要作用。 四是多元主体协同初具形态。在长三角的环境治理中，三省一市各地政府已尝试跨越行政区划的限制，采取一些措施进行合作治理。各地政府已就一些工作达成共识，共同签订了协议，并在此基础上，制订符合自身的行动计划，积极承担责任。各地政府也积极引导企业等主体进行合作治理，排污权交易和企业环境行为评级等制度对控制企业污染物的排放起到了重要的作用，企业在这个过程中也提高了环境治理的参与意识，间接承担了一定的责任。社会组织和公众在长三角环境治理中发挥了一定的监督作用，长三角的一些社会组织发起了专项污染治理行动，倡导多元主体的共同协商和合作，针对具体环境问题共同决策和行动。 二、长三角环境协同治理的困境 （一）政府间的协同治理困境 制度化水平较低，协调困难。从长三角各地间采取的协同治理措施中可以看出，长三角环境协同治理具有阶段性和短暂性的特征，并非常规操作，具有非长效性，制度化水平低，各地政府间的内生协同治理行为较少。污染防治小组每年召开一次会议，各地政府分析目前治理情况并确定下一步工作重点，但并未对区域整体的环境治理做出系统的规划，未形成区域环境协同治理的常规方案。会后往往还是各自着手解决各地关心的环境问题，除非重大跨界污染问题出现，政府间才会暂时加大协同治理力度。而且在环境治理过程中各地并没有统一的治理指标，例如对企业的污染物排放量没有统一的标准，再加上缺少对各地治理的监督和考核，所以对治理效果无法做较明确的衡量和评价。这样就使得各地在协同治理中很容易表现出随意性，导致环境协同治理的成效不大，给政府间的协同形成了阻碍，难以实现信息和资源的充分交流和分享，由此导致府际间协同存在信息不对称的问题。因此，长三角环境治理中地方政府间的协同需要更权威、系统、全面的机制、组织机构和政策法规等支撑，提高制度化水平，使之成为长三角常态化的环境治理模式。 （二）企业与政府的协同治理困境 企业协同的主动性不强，企业协同缺乏保障。企业在环境治理中处于非常被动的状态，通常是在政府的外部约束下采取行动来规范自身行为，而主动采取的自发性行动极少，只有少数企业意识到环境污染的严重性和自身责任，主动采取行动参与区域环境治理。政府与企业协同治理的困境不仅表现在企业的主动性不强上，同时还表现在缺乏政策法规、组织、制度保障上。在长三角的环境协同治理中，目前区域内的政府还没有从整体的、一般性的角度考虑企业治污的问题，企业在区域环境治理中要发挥的作用、如何发挥作用都无章可循，未针对企业参与环境治理制定一般性的、系统全面的政策规划。企业在环境治理中已采取的举措，尤其是那些被证明利于区域污染治理的行为，也未以权威的政策法规的形式确定下来。在组织机构上，长三角整体的环境协同治理的组织较少，企业参与环境治理主要通过水污染和大气污染的防治协作小组。但目前这两个组织还处于初步发展阶段，主要着手解决的还是三省一市政府间协同的问题，企业在其中还是以松散被动的形式暂时性地参与治理，组织上并未能为企业提供充足的平台。 （三）公众、社会组织与政府的协同治理困境 在长三角的环境治理中，公众一是要在日常生活中身体力行地规范自身的行为，二是要对其他治理主体的行为进行监督。但依据实践，公众在这两方面做的远远不够。随着环境问题日益严重，公众能够意识到环境治理的重要性，但对自身在其中要扮演的角色还未有充足的认识。环境治理对于很多公众来说仅停留于口号，真正自觉付出行动的很少。而政府也主要是通过宣传教育的方式引导公众参与治理，导致公众的参与缺乏权威的外部约束。在长三角的环保组织开展的诸如“拯救钱塘江母亲河行动”等专项行动中，公众的积极性是很高的，环保组织的人员也相当充足。但在那之后，往往出现人员大量流失的现象，吸引力也急剧减小。此外，环保组织在缺乏政府引导的情况下，还存在不够专业和规范的问题，在日常运营上具有随意性。 三、长三角环境协同治理的实现路径 （一）政府间的横向协同 环境污染可以被远距离传输，是外来污染与本地污染共同作用的結果[4]。基于这一特性对于环境污染的有效治理必定涉及到多个地方行政区和多个中央政府部门等多个子系统，需要这些子系统之间开展广泛的协同治理和监管。在长三角环境治理的过程中，各地政府要协调起来，做好顶层设计，发挥协同作用。三省一市政府需要联合开展大气污染综合防治，统筹规划，合力控制煤炭消费总量，联合制定污染物排放标准，优化能源结构，切实改善区域空气质量;开展跨界水体环境治理，共同制定治理方案，建立跨省联防联控机制，全面加强水污染的治理协作。同时，各地政府要实现环境治理的协同监管、执法以及考核，共同打造绿色长三角，在长三角的环境治理中发挥核心作用。 （二）政府与企业间的内外协同 企业从某种角度来讲，一方面是环境污染的实施主体，另一方面也是环境污染防治的治理主体，企业的参与度将直接影响到环境污染防治的整体效果。在长三角环境协同治理模式下，政府要积极引导企业控制污染排放，承担区域污染防治责任。政府不仅可以通过法律规范和行政监管对企业行为进行规范，也可以运用市场经济手段，通过价格、税收、信贷等方式来调节、引导企业的行为。例如，严格规定企业污染物排放的标准、处罚的力度，通过外部约束打击企业的违法排放行为;淘汰高能耗、低收益的污染企业，鼓励企业优化能源结构，对企业的产业升级改造给予相应的补贴和支持;通过奖励等措施激励企业主动参与环境治理，主动发挥企业作用。这样，不仅能够有效降低政府的监管成本，还进一步提高了企业参与治理的积极性。因此可见，政府可以通过创新制度设计，用灵活的方式来激励企业节能减排。 （三）政府和公众及社会组织间的参与协同 污染治理中的“参与协同”更多的是表现在政府和非政府组织以及公众多元主体之间的互动过程。这一过程围绕着大家普遍关心的环境问题，各主体采取灵活多样的互动行为方式，在充分利用各自资源、技术优势的同时自主管理，自觉参与到大气污染治理的整个环节，实现“整体大于部分之和”功效[5]。许多情况下，当政府和企业对于一些大气污染问题还未及时采取行动时，环保非政府组织就能够基于其准确的信息来源或者自己的调查和研究，及时到达现场为事件当事人解决污染问题提供相关帮助，其效率之高，令不少政府和企业汗颜。而公众在环境治理中则能发挥监督的作用。因此，在长三角环境治理中，政府要为环保非政府组织和公众提供平台和支撑，让其利用自身优势参与到环境治理中来，形成协同效应。 参考文献： [1]? 黄丽娟.长三角区域生态治理政府间协作研究[J].理论观察，2014，（1）：74-76. [2]? 王玉明，王沛雯.长三角城市群跨域环境治理中的政府合作[J].公共管理，2018，（1）：4-10. [3]? 张颢瀚，鲍磊.长三角区域的生态特征与生态治理保护的一体化推进措施[J].科学发展，2010，（2）：57-67. [4]? 周林意.长三角区域大气污染协同治理的瓶颈与破解路径[J].生态环境，2016，（2）：24-27. [5]? 王学栋，张定安.我国区域协同治理的现实困局与实现途径[J].中国行政管理，2019，（6）：12-15. |
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