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标题 宅基地“三权分置”改革研究
范文

    王晓盈

    [提要] 宅基地“三权分置”改革是一项基本的制度改革,同时也是实现乡村振兴、保障农民生产生活的主要推手。宅基地改革实践应该以乡村振兴为主要引导目标,秉持着发展农村、致富乡村、推动乡村经济的理念,寻找乡村建设的新模式。本文从宅基地“三权分置”的提出入手,依据改革的必要性和现行宅基地改革模式,探讨促进改革和实现振兴乡村的有效之举。

    关键词:乡村振兴;三权分置;宅基地资格权;宅基地使用权

    中图分类号:F321.1 文献标识码:A

    收录日期:2020年6月13日

    为了提高基层人民的获得感,增加农民的社会保障,党和政府致力于乡村基层的发展,对乡村振兴做出战略部署。乡村振兴是以基层农村作为对象的战略措施,而乡村土地改革就是乡村振兴的主要突破口。宅基地“三权分置”改革是同乡村振兴共同提出来的,是优化乡村规划,提高乡村经济发展的基础性改革。国务院也将抓住“三农”领域的重点问题,推进农业农村的发展建设,因地制宜的做好中央政策的落实,是提高农业、农村经济的关键,落实好宅基地“三权分置”政策是必不可少的。

    一、宅基地“三权分置”的提出与发展

    随着基层农民收入水平的提高,为了追求更高的生活环境,保证孩子拥有丰富的教育资源,不少农民倾尽所有财产进城买房,造成了宅基地的闲置与浪费。农村宅基地作为国家赋予农民的生活居住地,对农民的生活起到了社会保障的功能,因此,即使所属宅基地存在闲置,农民也不愿意放弃对所建房屋的所有权和宅基地使用权。“两权分置”的宅基地制度仅仅是对宅基地的权利分为所有权和使用权,对农户之间的宅基地的流转具有束缚性。即使农户想对宅基地进行租赁或者买卖,考虑到今后可能会失去宅基地,仅会在亲戚之间或者邻居之间进行小范围、短时间的流转,或者是不考虑流转。这样不仅会造成土地的浪费,还会造成部分农户不能及时分配得到宅基地而产生的用地紧张。因此,提出了宅基地“三权分置”改革,来改善以往的宅基地制度中存在的弊端,减少“空心村”的存在。

    宅基地“三权分置”是将宅基地所有权、资格权、使用权进行划分,提出资格权这一物权,采用登记入册的方法对资格权进行保障,同时允许宅基地入市进行流转。宋志红(2018)对其法律内涵进行解析,“三权分置”就是采用出租或者转让的方式将宅基地进行流转,从而来实现集体经济组织、社会主体、农户共享宅基地的权利。陈振等(2018)从宅基地“三权分置”的权利性质进行的探讨,其认为农户资格权只是一种身份性的权利,并非财产权,使用权具有保障功能属于物权。张勇(2020)从政策内涵进行分析,认为制度的改革是为了实现宅基地的权能、产权结构和内容的发展变化,实现多方主体共享宅基地的权利。目前,宅基地改革迎来了新篇章,改革试点逐渐获取成效,宅基地流转市场也在逐步完善中。

    二、宅基地“三权分置”改革的必要性

    我国农村宅基地制度具有“集体所有,成员使用;一户一宅,限定面积;无偿分配,限制流转;长期占用,适时收回”的特点。改革开放初期,为保证农民“居者有其屋”,将农村建设用地免费赋予农户,提高国家对农民生活的保障功能。隨着农民生活方式的改变,人口大规模的流动,出现了建设用地资源的分配不均,导致这种福利性制度逐渐显现出缺点,宅基地改革势在必行。

    首先,大量农民向城市流动,城镇人口逐渐增加,不仅造成城市的住房压力,还降低了宅基地利用率,不利于进行乡村治理和进行合理的乡村规划。通过走访调查发现,还出现户均占宅基地面积远大于法律规定的现象,且闲置、利用率低等现象突出。并且,随着农民收入水平和生活质量的提高,越来越注重孩子的教育,选择进城工作、买房、生活,享受生活和交通的便利,并长期在城镇定居,但是并不愿意放弃农业户口,村集体组织就很难收回其所闲置的宅基地。同时,农村人口的不断增加,出现宅基地无序扩张和用地紧张等现行,影响基层的经济建设和环境的优化。同时,大量农民工进城务工,也造成了城市住房紧张、房价巨涨,影响了人民生活的幸福感和获得感。为了合理控制房价的增长,从农村建设用地入手是最为现实及方便的策略,放活宅基地使用权,允许农村建设用地入市,既可以实现农村宅基地的资本化,增加农民的生产生活的财产性收入,还有利于农村特色产业的落实,发展农村特色经济,推动乡村振兴。

    其次,农村居民认为宅基地是安家之处,对自身的生活起到一定的保障作用,并且没有明确的制度允许宅基地流转和租赁,从而遏制了宅基地的流转。从经济学方面来看,农民的财产性收入除了农田耕作收益的获取之外,就是进城廉价务工,导致近几年来农户的财产性收益的提升一直没有超过1%,主要原因是忽略了宅基地这一巨大的沉睡资产。如果农民可以将住宅像城市住房一样进行流转,其实际的财产价值就会被挖掘,提高农民实际拥有的财产价值。宅基地能够进入土地流转市场,就会将宅基地的经济价值显现出来,即使农民未将宅基地转让于他人使用,也会提升农民生产生活的信心,增加农民更快实现小康社会的目标。宅基地改革有利于为农民打造宜居的生活环境,还可以释放农村建设用地,吸引商人下乡投资,发展乡村旅游、度假村等服务产业,建设农产品加工厂、仓库、物流等经济产业,提高基层经济发展。

    最后,让农民工依靠自己微薄的工资进城买房并不是一件容易的事。哪里有住的地方哪里就有家,若农民工没有能力购买属于自己的住房,就不可能一辈子呆在城市,就很难放弃宅基地这一重要资产,更不会轻易放弃对宅基地的使用权。但是,如果允许宅基地入市,就可以将宅基地这个固定资产转化为流动资产,使农民获取额外的收益,降低农民购房的压力,解决农民在城市买房的难题,同时也会实现城市房产去库存,提高全国经济发展水平,一举两得。

    根据现实发展的需要,进行宅基地改革、放活宅基地使用权是进行乡村治理的重要手段,不仅可以唤醒农村宅基地这一“沉睡的资产”,展现出宅基地的经济价值,而且可以缩小城乡差距,实现乡村振兴。

    三、宅基地“三权分置”模式探析

    为响应国家政策的号召,各地正在积极进行符合地区发展要求的宅基地改革模式,选择符合当地实际情况的宅基地登记制度,在保证宅基地流转的前提下维护好农民的基本权益。本文主要对三种典型的模式进行了简要分析,以寻找促进“三权分置”改革的有效措施。

    (一)登记模式。在“两权分置”阶段,国家已经对全国80%的农村宅基地进行了使用权登记,维护了农户的宅基地使用权。各个试验点为了更好地落实宅基地改革,在以往工作成果的基础上,对农户的宅基地资格权进行了登记并颁发了证书,通过登记实现权利的公平与保护。例如浙江省象山县,为了保证农民的基本权益,流转双方必须签订宅基地使用权的流转合同,并规定流转年限,经乡镇政府同意后方可生效,并为转入方和转出方颁布相应的证书。山东省也逐步开展宅基地资格权认证工作,并为农户颁发宅基地资格权证书。通过资格认证和证书的颁布,确保农户的基本权益不受损,更有利于宅基地的流转。

    (二)农户资格权的灭失和重新获取模式。宅基地资格权作为农民一个新的权能,在权利的赋予上应该进行严格的条件审查,以保证公平与公正。为了落实和维护宅基地资格权,探索出农户资格权的灭失和重新获取的模式,其目的是消除进城农民的失去宅基地的忧虑,保留进城农民的还乡渠道,鼓励有稳定就业的在城农民且暂时不适用宅基地的农民放弃宅基地资格权。江西省余江区对该制度模式实践,承诺实施宅基地改革后,农户现有的各项权利和待遇不变,依旧享有原集体经济组织的资产分配;对收回宅基地的使用权的进城生活的农户,采用等价交换的原则,在住房、孩子教育、就业以及社保等方面提供相应的福利;对于主动放弃宅基地的农户,为其颁布一定期限的后生效的“申请证”,允许进城农民在15年后根据自身需求,到自己所在的集体经济组织重新获取宅基地的资格权。

    (三)村股份经济合作社模式。浙江省德清县着眼于农村宅基地住房保障功能和无权性财产权功能的分离与优化,提出了股份经济合作社的模式。在法规方面,积极拓展宅基地用途,经过批准的宅基地可用于兴办农村电商、仓储、餐饮、养老等农业新产业;同时,明确经济合作社职责和服务范围,其代表农民集体行使宅基地集体所有权,对宅基地的出租和转让进行合理安排,为农户找寻合适的流转对象;同时需要为农民办理“宅基地资格权登记卡”,确定农户资格权不受损;村股份经济合作社将宅基地出租后,农户定期收取土地租金,促使土地所有权落实到实处。该模式让农户资格权独立成权,有利于将宅基地进行大规模的流转,维护农民的基本权益,让农户减少不必要的麻烦。

    各个土地改革试点根据其本身发展的需要,探索出了符合实际需要的改革措施与制度创新,并实现了丰硕的成效,提高乡村的经济发展。

    四、宅基地“三权分置”改革措施

    宅基地“三权分置”改革是基层农村房产制度改革的起点。通过宅基地改革,进一步增加了宅基地给农民带来的福利和保障功能,赋予宅基地更多的保障功能和经济利用价值;对大量闲置宅基地的收回,可以盘活存量宅基地;通过出租、转让等实现宅基地的经济价值。为了更好的推动宅基地“三权分置”改革,促进宅基地规模化流转,需要做好以下几点:

    (一)明确和优化宅基地使用权交易范围。改革前,农村宅基地的交易范围受限,只能在本村内进行使用权的转让,影响了宅基地价值的实现和闲置宅基地的整理与优化。各区域可根据土地利用的实际情况,适度扩展宅基地的交易范围,以期提高宅基地的资本化程度,减少闲置浪费。但是,在扩大宅基地使用权的交易范围的同时,必须严格把控“一户一宅”这条红线,不得进行无序的宅基地交易行为,村集体经济组织作为交易的监督和管理人员,必须把责任落实到人,全面监督和监管流转过程。

    (二)界定和落实农户宅基地资格权。农户获取宅基地资格权必须有一定的标准,不可盲目颁布宅基地资格权证书。依据法律的规定,对农户的身份属性进行确认,并进行身份登记并备案,严厉禁止城市人口或不符合资格权条件的外来人口侵犯当地农户的合法权益。进行统一的不动产登记制度,为符合条件的农户发放具有法律效益的宅基地资格权证书,为以后宅基地的流转、调剂和申请提供明确的依据。为了增加农民自愿退出农村宅基地的意愿,降低宅基地的闲置状况,可以采用重新获取宅基地模式。当农民在城市落户后生活条件得不到保障后,允许其携带相关证明,向集体经济组织申请宅基地,再次获取使用权,使农民的生产生活得到充分的保障,增强农民的幸福感和获得感。

    (三)发展宅基地房屋租赁。发展农村房屋租賃,必须建立城乡统一的流转市场,创建信息流通的网络供应平台。由于宅基地位置处于农村,并不会对城市的房地产业供需产生影响。因此,将农村房屋与城市住房共同入市,既能减缓城市住房短缺的压力,为那些不愿意在城市居住的退休老人提供一个安逸宁静的生活环境,同时又为农民带来了一份基础性的额外收益,也不用担心自己的宅基地被无偿的占用。通过对住宅的租赁,不仅可以减少宅基地的闲置,还有利于对村庄进行合理的规划,改善居住环境。

    (四)合理规定宅基地流转对象及流转权限。三权分置改革不同于以前的制度安排,在许多方面进行了不少的改变。“两权分置”时期,只允许宅基地在村集体组织内部进行租赁和转让,不允许城市居民下乡租赁和购买宅基地,会阻挡社会资金流入村庄进行投资。宅基地“三权分置”的创新点就是在改变流转范围、提高农民保障福利。因此应规定:一要允许农户向村集体成员之外的个人和法人转让宅基地使用权,获取转让收益;二要为农户颁发宅基地资格权的证书,宅基地流转必须登记证明,并规定宅基地的流转年限,保障农户资格权。

    五、结语

    通过对宅基地“三权分置”改革的必要性和典型模式的讨论,提出了确定宅基地使用权的范围、界定农户资格权、探索宅基地房屋租赁和合理规定宅基地流转对象及流转权限等促进“三权分置”改革和乡村建设的基本措施,为以后改革的落实提供建议。

    主要参考文献:

    [1]宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018(4).

    [2]陈振,罗遥,欧名豪.宅基地“三权分置”:基本内涵、功能价值与实现路径[J].农村经济,2018(11).

    [3]张勇.宅基地“三权分置”改革:“三权”关系、政策内涵及实现路径[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2020(2).

    [4]徐忠国,卓跃飞,吴次芳,李冠.农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎[J].中国土地科学,2018.32(8).

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更新时间:2025/1/1 14:51:33