| 标题 | 以人口有序流动促进城镇化健康发展 |
| 范文 | 接栋正?? 中央城市工作会议指出，推进新型城镇化的首要任务是“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。流动人口的有序流动和城市融入问题，不仅关乎新型城镇化战略推进之成败，也是决定中国经济能否跨越中等收入陷阱进而实现可持续发展的关键所在。由杭州国际城市学研究中心、浙江省城市治理研究中心与浙江大学中国农村发展研究院共同举办的中国城市学年会“新型城镇化与人口有序流动”论坛于2016年11月6日在杭州举行。来自北京、上海、武汉、杭州等城市高校和科研机构的15位学者发表演讲，近30位学者出席论坛并参与讨论。与会代表深入探讨了中央城市工作会议背景下中国新型城镇化面临的机遇和挑战，并围绕“新型城镇化与人口有序流动”主题展开讨论，现将主要观点综述如下。 一、人口迁移流动的演变趋势 中国人口城镇化进程已经从“快中求好”转变到“好中求快”的新阶段，以内陆向沿海、乡村向城镇为主要流向的迁移流动人口增速开始放缓，中西部地区对流动人口的吸引力开始上升。人口迁移流动的这些新态势也提出了许多重要问题，即在经历了规模空前的人口迁移流动后，中国人口迁移的强度是否将日渐缓和？第六次人口普查中人口减少的省份是否会延续人口缩减的趋势？这些问题都亟待解答。华东师范大学人口研究所丁金宏教授通过分析已公布省份的2015年1%人口抽样调查数据，提出2010年第六次人口普查中人口总量减少的安徽、甘肃等省份没有延续减少的趋势，而且并没有更多的省份加入到人口减少的行列中，从总体数据看，跨省的迁移流动人口总量在减少。浙江大学人口与发展研究所周丽萍教授认为，随着“一带一路”战略的推进和西部大开发的持续深入，人口从西部向东部大跨度、大规模流动的趋势会慢慢减少，而西部的人口自身集聚的能力会越来越强。 考察我国人口迁移流动演变趋势的另一宏观视角是将其置于国际背景之下，通过人口迁移强度的国际对比，判断推测其未来发展趋势。首都经济贸易大学劳动经济学院童玉芬教授认为，按照城市化发展的“S”型曲线规律，城市人口超过70%以后进入城市化后期阶段，因此相比发达国家，中国的城镇化还有20%的水平差异，流动人口从乡村转移到城市的规模还有很大的提升空间，流动人口不论是从当地城市转移到大城市去，还是从大城市返回家乡城市，都是要融入城市化的“S”型曲线。福建师范大学人口与发展研究中心朱宇研究员通过对国际上人口迁移流动演变趋势及其机制的研究，提出了对中国人口迁移流动未来走势的判断，认为目前我国人口在区域和乡城间迁移流动的减缓，更多预示的是中国人口迁移流动形式的改变，而不是我国人口迁移流动整体规模和强度的下降，后者还有着相当大的上升空间，不能因为乡—城迁移的式微而看不到未来我国人口迁移流动整体上升的发展趋势。 二、大城市人口调控的反思 大城市人口增长受城市化的巨大推动，并与国家城市化发展同步。大城市人口规模的迅速扩张，是中国快速城镇化发展的必然结果和直接表征。丁金宏教授回顾了从唐朝到明朝、从清中期到民国，上海人口的两次“S”型增长曲线，对比伦敦、东京等世界城市历史上类似的“S”型增长过程，提出要用历史的眼光看待大城市的人口增长，随着城市化发展进入稳定增长阶段，大城市的人口规模增长也会逐步趋缓。宁波大学法学院俞德鹏教授认为，中国的人口、资源和机会在不同城市之间呈现出一种倒金字塔型的分布格局：城市规模越大，资源、机会也越多，吸纳的流动人口越多。新型城镇化战略要改变流动人口的这种分布格局，首先要改变机会和资源的分布。 大城市的人口增长主要源自迁移流动，调控人口主要是调控流动人口。丁金宏教授进一步提出，大城市的病态是以“大”为根本病因，“大”之于“城市病”，犹如“肥胖”之于“心血管病”，要防治心血管疾病，必须注意控制体重；同样，要缓解或消除大城市病，控制人口规模不啻为治本之策。不论大城市、小城市，都可能是美好的，但“大美”比“小美”面临更多的风险。在城市化后期阶段，在网络使集聚成为非必须的时代，丁金宏教授呼吁重新欣赏“小即美”。浙江大学管理学院钱文荣教授认为，严格控制特大城市人口规模，从短期来看有一定的现实需要，但从长远来看，从劳动力的供求双方角度看，既不应该也不需要，控制人口规模可能会对产业发展带来不利影响。现在大城市推行的居住证积分制，是过渡时期因为资源压力而采取的一项控制措施，实际上也是短期需要，从长远来看也只是过渡性措施。由于“人多地少”的客观实际，中国需要大城市的发展，从未来发展看，大城市、特大城市不仅仅是容纳了大量人口，资本的效率、创新的效率也显著高于小城市。但是只有大城市确实会带来交通、生态环境等很多问题，所以还是要坚持走大中小城市协调发展的道路。 三、人口城市化规律的再认识 虽然流动人口迁徙流动呈现出阶段性变化趋势，“流而不迁”、“循环迁移”甚至“逆向流动”等现象也日益普遍，但这并不代表我国已经出现一些专家所谓的西方发达国家城市化过程中的逆城市化现象。武汉大学经济研究所刘传江教授提出要提高对城市化规律的认识，一些学者将农民工返乡划归逆城市化的范畴，完全是对城市化规律的望文生义和本源曲解。根据我们國家的划分，人口迁移分永久性迁移和暂时性迁移，而流动人口特别是农民工回流更多的是划归暂时性人口迁移。这些农民工绝大部分人进城打工多年，但基本上没有完成人的城镇化过程，所以也就不存在所谓的逆城市化。黄祖辉教授也认为逆城市化的提法不科学，国外的人口返乡回流是更高级的城市化，而我们现在的农民工由于体制等各方面原因，在根本就没有实现城市化的情况下回流，这与国外理论上的逆城市化有明显的区别。浙江省社会科学院公共政策研究所杨建华研究员认为，要辩证地看逆城市化现象，城市化不是一个单一的运动，而是一个多项的关联性运动，背后是整个经济社会结构的合理化和产业结构的合理化。在这种视野下，我们不应该把讨论问题的重点放在城市流动人口如何实现“同城同待遇”的问题，这不完全是目前要解决流动人口问题的重点，重点恰恰在于怎么样来看待我们现阶段城市化的特点和我们所要采取的政策。 城市化作为一个世界历史进程中的重大历史现象，有其规律可循，而中国的城市化又有其新的特征和问题。童玉芬教授认为，农民工融入城市是一个逐步实现的过程，对生活质量的追求也有一个时间过程，很难通过政府行为、人为方式实现快速而有质量的城市化，这也是城市化的客观规律。随着时间的推移，流动人口对城市公共服务的需求会发生变化，对生活方式的选择也存在多种可能性，将来可能会有更多的流动人口愿意流动到中西部地区，愿意回流到家乡的城镇生活，但目前流动人口向大城市集聚的趋势还没有出现明显的变化。钱文荣教授提出，从世界规律看，城市化是一个集中、分散相结合的过程，只有集中到一定程度才会产生扩散，而中国的城市化特点有所不同，是同时在发生集中和扩散。周丽萍教授也指出，中国城市化的特点是“有聚有散”，在聚散的过程中人口城市化更加简单，人口迁移的选择性更强，是迈向一个更加适宜、健康的过程，实质上是实现了更健康的城市化。 四、流动人口融入城市的路径与模式 新型城镇化要求实现人的城镇化，就要重视迁移流动人口的市民化和社会融合，积极探索流动人口融入城市的路径和模式，避免城镇化过程中移民群体难以融入城市带来的人的排斥和隔离。朱宇研究员指出，要重视针对迁移流动人口的各种公共服务的转移、接续问题，并要根据人口迁移流动形式的变化，尤其是人口在城市间和城市内部迁移流动上升的新形势，与时俱进地改进流动人口的管理和服务工作。杭州师范大学政治与社会学院卢福营教授基于浙江省的调查，提出不同的流动人口融入城市的路径和模式应该是多元性的，城镇户籍流动人口、农民工和本地城郊的农民，融入城市的需求不同，不同需求的流动人口群体的融入指标也有所差别，这需要做一些差异化的深入分析。杭州师范大学城市学研究所张卫良教授认为，各级政府围绕流动人口问题做了大量工作，出发点都是让流动人口能够更好地融入城市社会，但很多政策的实施效果并不理想，问题的根源在于我们将工作复杂化，政府承担了过多的社会职能，而社会管理的效率并没有提升。比如我们在实现“同城同待遇”问题上，要尊重社会发展规律，实现均等化是很难的。从政府角度讲，要解决流动人口问题，首先要做顶层设计，强化立法工作，通过立法来让流动人口和广大老百姓感觉到公平、公正、正义，通过法制的方式来管理社会，通过服务外包的形式让更多的社会组织参与到流动人口工作中，实现真正的社会治理。浙江工业大学建筑工程学院陈前虎教授指出，各地政府在制定城市规划过程中非常关注土地指标，要求规划设计部门把人口规模做大，争取更多的土地指标和建设用地。当土地财政走不通的时候，我们的财税制度必然要改革，我们一定会跟国外城市一样，最后市政建设的主要资金来源依附于人的税收收入，所以城市政府应该认识到流动人口不是包袱而是发展的资源。在下一轮的发展过程中，哪个城市先转变观念，重视流动人口，它就能够在即将到来的新一轮城市发展和竞争过程中拔得头筹、赢得先机。 五、统筹城乡发展中农民市民化的政策突破 当前，许多城市大力推进户籍制度改革，以期使那些在城市就业的流动人口获得与市民同等的福利待遇。但事实上，仅仅依靠单一的户籍制度改革，并不能完全解决流动人口的城市融入和市民待遇问题。中国社会科学院学部委员张晓山认为，外出农村流动人口在农村集体的财产权利仍然遇到不少障碍。户籍制度改革消除了农业户口与非农业户口的区分，将城市居民和农民统称为居民。但农村仍然有集体经济组织，来自农村的居民仍旧是集体经济组织的成员。农村土地集体所有，农村土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予该集体经济组织内农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。黄祖辉教授指出，统一城乡的户籍制度改革并不意味着消除了户口存在的城乡界线，事实上城乡分割依然存在，只是重建在“本地户口/外来户口”而非“农业户口/非农业户口”的区分基础上。在财政分权的情况下，拥有物质资本和人力资本的群体成为实际的改革受益者，这实际上并没有使流动人口获得市民待遇的现状有所改观。 针对城乡土地制度改革中农村集体经济组织的发展问题，张晓山研究员进一步指出，税负免除使得集体经济组织在市场中获得不公平的竞争地位，反过来，因为不能获得完整的市场主体地位其参与市场竞争的能力又受到限制，两种扭曲同时存在于资源配置中，形成“因为提供公共服务所以需要免税——因为免税所以需要提供公共服务”的逻辑怪圈。城市郊区城乡结合部以及村转居的地区，如果将村集体经济组织通过产权改革成为法人主体，照章纳税，地方政府也应将公共财政覆盖到这部分地区的公共产品的供给上。 六、推动流动人口城市融入的政策创新 加强和创新社会管理是推动流动人口城市融入的重要途径。中国农业大学经济管理学院郭沛教授提出，伴随着流动人口迁移的家庭化趋势，流动人口随迁家庭成员如何融入城市也是亟待解决的问题。他建议结合普惠金融政策，给更多的流动人口提供合理价格的金融服务，提升流动人口的生存能力、发展能力和创收能力，这有助于推动流动人口的城市融入。复旦大学社会发展与公共政策学院张力教授的研究发现，流动人口的迁移流动会导致个人权益的受损，养老保险等社保异地转移的障碍客观存在，主要体现在基本养老保险基金的筹集与支付具有明显的统筹层次过低的地域分割特征，他提出要讓权益根据人口流动而流动，以权利的形式保障每个人都能在为发展作贡献的同时分享发展的成果。朱宇研究员的调查发现，60%以上的流动人口有过两次以上的迁移经历，这些多次迁移的流动人口的权益保障问题更为复杂，不仅仅是简单的从农村迁移到城市以后，农村与城市之间的社会保障转移问题，而是到了城市以后不同城市转移的问题，这提示我们，涉及流动人口的各个方面，住房、就业、教育等，要根据流动人口的多次迁移经历来进行政策调整。杭州市总工会主席吴仁财从杭州实践出发，指出解决流动人口问题要做好理念、标准、政策、载体四篇文章。一要强化理念，城市流动人员问题的主角应该是流动人口，主角要能够积极的参与，特别是流动人口怎么样知法、学法、用法，怎么样知政策、学政策、用政策。二要力推标准，杭州正在制定标准企业社会责任评价体系，企业社会责任既要担负起市场责任、环保责任，也要担负起用工责任、公益责任。解决流动人口问题，需要政府、企业、外来务工人员三者共同努力。三要完善政策，特别是要完善流动人口的兜底保障政策，让他们碰到困难的时候，能够得到政策覆盖。四要用好载体，自上而下建立各级流动人口管理服务机构，用好这些工作载体，积极开展流动人口服务管理工作。 综上所述，新型城镇化进程中的流动人口问题，已经成为社会学、人口学、经济学、管理学等众多社会科学的研究热点，并取得了丰富的成果，但覆盖城乡、贯通领域的全国性的综合研究还有待进一步深化。解决流动人口市民化及待遇问题，是一项涉及数亿人口的系统工程，应当立足社会主义初级阶段的基本国情，应当准确把握我国工业化、城市化的发展现状，更应当在现有调查研究的基础上，从国民待遇制度、迁徙制度、户籍制度等方面加以综合研究，通过理论创新推动制度创新，进而引导流动人口逐步、有序、合理地实现市民化。 [责任编辑方志] |
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