《典型福利类型下0-3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴》-经济学论文，经济论文-论文范文参考-科学狗论文网

标题

典型福利类型下0-3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴

范文

杨雪燕　高琛卓　井文

摘要：根据安德森对于福利国家类型的划分，以丹麦、挪威、瑞典、德国、意大利、奥地利、英国、美国和爱尔兰为例，采用新公共服务七要素理论框架，分别从理念、项目、方式、规范、机制、政策与效果方面总结和比较了各国0—3岁婴幼儿托育服务模式。研究发现，社会福利类型深刻影响各国托育服务理念;在托育服务理念指导下，各国托育服务项目、方式、规范、机制与政策表现出明显差异，因而导致了托育服务效果的不同。在此基础上，进一步提出了针对中国构建0—3岁婴幼儿托育服务体系的政策建议。

关键词：托育服务;典型福利类型;国际比较

中图分类号：C92-05 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2019）02-0001-15 DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2019.02.001

International Comparison and Its Reference of the Child Care Services for Children Aged 0—3 in Typical Welfare Types

YANG Xueyan，GAO Chenzhuo，JING Wen

（1. School of Public Policy and Administration， Xian Jiaotong University， Xian 710049，China;

2. Shaanxi Provincial Party School of the CPC， Xian 710061，China）

Abstract：According to Andersons study associated with typical welfare types， this paper summarizes and compares the child care services models for children aged 0—3 among Denmark， Norway， Sweden， Germany， Italy， Austria， United Kingdom， United States and Ireland from beliefs， contents， methods， standards， mechanisms， polices and outcomes by using? The New Public Service theory framework with seven factors. It is found that the beliefs of the child care services for children aged 0—3 are deeply impacted by social welfare types. Under the different beliefs， there are significant differences for the child care services between countries in terms of contents， methods， standards， mechanisms， and polices， all of which have led to the different outcomes. Therefore， this paper finally provides some political suggestions for the child care services system in mainland China.

Keywords：child care services;typical welfare types;international comparison

一、問题的提出

“全面二孩”政策自2016年实施以来面临着巨大的挑战，具体表现为人们的二孩生育意愿持续低迷[1]。研究显示公共服务体系的不完善成为人们放弃生育二孩的主因，其中，0—3岁婴幼儿托育服务的可及性成为影响人们是否生育二孩的关键[2]。已有研究表明，目前我国的托育服务供求关系呈现失衡状态，全面二孩政策的实施，进一步加剧了托育服务供不应求的矛盾[3-4]。

随着社会经济的发展，20世纪末以来西方发达国家普遍面临妇女受教育水平与就业率提升、育龄青年晚婚晚育、家庭结构规模缩小、总和生育率降低等人口与社会环境的新变化，越来越多的西方发达国家开始重视发展早期教育和保育事业，通过不断完善国家0—3岁婴幼儿托育服务体系，以期提升育龄家庭生育意愿、科学开发婴幼儿早期智力与潜能、缓解女性家庭与工作压力、推动社会性别平等进程。0—3岁婴幼儿托育服务可视作社会福利制度的子系统，依据安德森（Andersen）的研究，西方资本主义国家的社会福利制度可划分为北欧社会民主主义类型、欧陆保守社团主义类型以及英美自由主义类型，不同福利类型的国家对于政府、市场与家庭的关系认识显著不同，进而使得各国0—3岁婴幼儿托育服务模式特色鲜明[5-6]。

目前，我国学者对0—3岁婴幼儿托育服务国际经验的研究大致可以分为四类：对国际经验的概况性介绍[7-10];介绍某一种托育服务模式[11];介绍早期教育的发展经验[12-13];侧重托幼机构的质量评价[14-16]。总体而言，我国学界对于国际经验的研究仍普遍停留于对各国经验的简单介绍，缺乏对不同福利类型下0—3岁婴幼儿托育服务模式的探讨;此外，“全面二孩”政策下0—3岁婴幼儿托育服务是一个公共服务问题，将对于学前教育公共服务体系的建设和完善产生重大影响，但是很少有研究从公共管理的角度、采用公共服务的基本理论和框架对现有模式进行总结和比较;在提出启示和政策建议时与中国大陆地区的实际政策和文化背景联系不够紧密，适用性方面尚存在一定局限。

本研究的目标即是通过构建统一的新公共服务七要素理论分析框架，对典型福利类型国家的0—3岁婴幼儿托育服务模式进行总结与对比，预期为我国0—3岁婴幼儿托育服务体系构建提供借鉴和启示。

二、分析框架

新公共管理理论在价值层面强调公共利益、公民精神与民主治理，在实践层面主张政府扮演负责任的参与者与推动者的角色，认为政府不但应该提供回应公民需求的公共服务，同时也应该创新公共服务供给方式，构建有效的规范与机制，鼓励并支持多元社会主体加强合作，使其参与到公共服务供给过程中来，最终提升公共服务质量[17]。有学者将上述新公共服务理论应用到中国学前教育当中，但大多仍停留于理论阐述层面，操作化研究尚不多见。不过，新公共服务理论在更为广义的中国公共服务体系当中已经有了一些操作化维度的探索：例如丁熊基于新公共服务理论，提出应从服务理念、服务模式、服务项目、服务方式、服务体验等5个维度进行城市公共服务体系的创新设计[18];李德国的研究提出了新公共服务理论在实践当中的行动指南和前沿探索，指出应从三个维度对新公共服务理论进行操作，包括信息分享、服务输送和组织协作[19];任之光与梅红在政府信息公开问题研究当中将新公共服务理论操作化为服务理念和动机、满足需求的服务供给、服务方式和服务绩效等4个维度[20]。总之，迄今为止，新公共服务理论在中国的应用研究当中并未形成一致公认的操作化维度，学者们通常根据自己的研究和理解对其进行界定。

仿照公共治理六要素理论在中国背景下的应用[21]，本文提出新公共服务七要素理论分析框架，包括理念、项目、方式、规范、机制、政策和效果。其中，理念指的是服务应遵循的价值观，强调公民权利、以人为本、公平和效率兼具等;项目指的是服务所提供的具体内容;方式指的是提供服务的形式和手段;规范指的是服务应具备的条件、应达到的标准和应遵循的流程;机制指的是各服务供给主体在具体服务过程当中的角色定位及其互动关系;政策指的是政府为了持续提供服务和保障服务效果而出台的相关保障措施、制度和政策等;效果指的是服务的产出和绩效。七个要素当中，服务理念是最重要和最具决定性的要素，决定了其他六个要素的内涵;服务效果是最终要素，是前六个要素致力于共同达到的目标。

在新公共服务七要素理论分析框架的指导下，本文采用文献分析法，分别从理念、项目、方式、规范、机制、政策与效果方面对典型福利类型国家的托育服务模式进行分析与比较，总结异同点背后的原因及借鉴经验，基于此得出适用于中国情景的启示。本文涉及的中文文献主要通过中国知网数据库检索获得，英文文献主要通过Springer Link、SAGE、Wiley等数据库检索获得，与典型福利类型国家托育服务内容相关的数据主要通过OECD国家家庭数据库整理获得。

三、分析和比較

1.托育服务理念

（1）从国家责任角度看，丹麦、瑞典与挪威等北欧国家的0—3岁婴幼儿托育服务理念奉行“普惠—发展”的价值取向;从家庭责任角度看，这些国家奉行“再家庭化”与“去家庭化”并举的价值取向（见表1）。

北欧国家的托育服务理念是社会民主主义福利类型的具体反映。社会民主主义福利类型的国家奉行高度非商品化原则与普救主义，其倡导将家庭成本社会化，政府提供普惠的0—3岁婴幼儿公共托育服务，服务对象涵盖所有社会阶层的儿童，为所有家庭创造了一个适宜照料儿童的社会环境，充分满足儿童成长过程中的种种需求[22]。同时，社会福利政策既保障家庭抚育儿童的能力，也赋予其自由选择的权利来减轻儿童照料的负担[23]，强调社会的性别平等，鼓励父亲承担抚育儿童的责任，也鼓励母亲选择工

作。

（2）从国家责任角度看，德国、意大利与奥地利等欧陆国家的0—3岁婴幼儿托育服务理念奉行“补缺—生存”的价值取向;从家庭责任角度看，这些国家奉行“再家庭化”的价值取向（见表1）。欧陆国家的托育服务理念是保守社团主义福利类型的具体反映。保守社团主义福利类型的国家十分重视保护传统的家庭关系，抚育儿童被视作母亲的职责，当家庭无力承担儿童照料的责任时，政府才需要发挥补缺的功能，为家庭和儿童提供必要的福利支持。社会福利政策强调家庭自我支持的能力，公共托育与市场托育等家庭服务发展不充分，众多幼儿难以获得托育机会[24]。

（3）从国家责任角度看，英国、美国与爱尔兰等国家的0—3岁婴幼儿托育服务理念也奉行“补缺—生存”的价值取向;从家庭责任角度看，这些国家奉行“去家庭化”的价值取向（见表1）。这些国家的托育服务理念是自由主义福利类型的具体反映。自由主义福利类型的国家强调市场机制的作用，国家只保障最低限度的福利水平，仅为困境儿童及其家庭提供必要的救助，但是申请救助的资格条件甚为苛刻，最终获得救助的儿童及家庭极为有限[25]。这些国家鼓励父母均进入市场就业，推行市场化的0—3岁婴幼儿托育服务，分担家庭抚育儿童的负担。

对比可知，各国的托育服务理念深受社会福利类型的影响，与该国的经济政治制度、社会文化传统紧密相关。托育服务理念的不同反映出各国在儿童照料问题上对政府、市场与家庭责任的认识存在差异。虽然社会民主主义国家和保守社团主义与自由主义国家奉行的托育服务理念不同，但“政府应在托育服务供给中承担责任”是这些国家的普遍共识。托育服务具有较强的正外部性与社会公益性，对于促进劳动力市场与家庭领域的性别平等、缓解育龄人群育儿压力、提振生育意愿具有积极意义，因而被各国视为公共服务的组成部分。

2.托育服务项目

（1）社会民主主义福利类型的国家，其0—3岁婴幼儿托育服务项目倡导实现托育一体化，面向低龄婴幼儿提供早期教育服务是其一大特色（见表2）。例如，在挪威与瑞典，0—3岁婴幼儿在接受日常托管服务的同时，也可获得早期教育服务。不过，在丹麦，早期教育面向年龄稍长的幼儿提供，0—2岁婴幼儿主要接受日常托管服务，3岁及以上的幼儿可以在日常托管的同时接受早期教育服务。

（2）保守社团主义福利类型的国家，日常托管与早期教育的服务对象有较为明确的年龄段划分，不同年龄段的婴幼儿接受的托育服务项目侧重不同（见表2）。在德国、意大利与奥地利，0—2岁婴幼儿主要接受日常托管服务，3岁及以上幼儿才开始接受早期教育服务。

（3）自由主义福利类型的国家，其0—3岁婴幼儿托育服务项目的开展情况与北欧社会民主主义福利类型的国家相似，亦倡导实现托育一体化，早期教育面向低龄婴幼儿提供，但是不同国家间亦存在差异（见表2）。例如，在英国与美国，0—3岁婴幼儿在接受日常托管服务的同时，也可获得早期教育服务。但是在爱尔兰，早期教育面向年龄稍长的幼儿提供，0—2岁婴幼儿主要接受日常托管服务，3岁及以上的幼儿可以在日常托管的同时接受早期教育服务。

对比可知，典型福利类型国家在托育服务项目供给思路上分为两大类，一类强调“托管”与“早教”分年龄段有所侧重，另一类强调不分年龄段实现“托管”与“早教”一体化。这反映了各国对于婴幼儿“养”与“教”重要性的认识差异：一方面，依据马斯洛需要层次理论，对于0—3岁婴幼儿而言，其生理需要与安全需要应该首先被满足，在此基础上，随着年龄的增长，其社交情感需要、尊重需要与自我实现需要的重要性也逐渐增强，因而可以针对不同年龄段婴幼儿提供侧重点不同的托育服务项目;另一方面，0—3 岁婴幼儿阶段是人大脑发育、语言习得、智力发展、习惯养成的关键期，是今后智力、情感、运动、社会交往等各方面能力发展的基础[26]，因而为3岁以前婴幼儿提供托育一体化的服务项目也具有科学性。具体选择何种服务项目供给思路，各国需要充分考虑婴幼儿家庭的实际需求，不能“一刀切”只追求形式主义。

3.托育服务方式

（1）社会民主主义福利类型的国家，政府主导的公共托育服务体系发展完善，其特色是幼儿园面向低龄婴幼儿开放（见表3）。在挪威，0—3岁的婴幼儿可以在公立性质的家庭日托、托儿所或幼儿园中获得每周40小时以上的全日制托育服务;在瑞典，0—3岁的婴幼儿可以在公立性质的家庭日托、托儿所或幼儿园中获得每周30小时的全日制托育服务，其中家庭日托服务在农村地区尤为普遍;丹麦的情况略有不同，其0—2岁的婴幼儿可以在公立性质的家庭日托、托儿所中获得每周32小时以上的全日制托管服务，公立性质的幼儿园向3岁及以上的幼儿开放。

（2）保守社团主义福利类型的国家，公立与私立性质的托育服务混合发展是其一大特色，并且不同年龄段的婴幼儿可获取的托育服务方式不同（见表3）。在德国，0—2岁婴幼儿可以通过公助民营的家庭日托、托儿所获得托管服务，具有注册资质的托育从业者将得到公共财政补贴;3岁及以上的幼儿可以进入公助民营的幼儿园就读;在奥地利，私立性质的家庭日托或托儿所面向0—2岁婴幼儿提供托管服务（每周30小时以上），公立幼儿园面向3岁及以上的幼儿开放;意大利以公立性质的托育服务为主，托儿所面向0—2岁婴幼儿提供临时（每周20小时）或全日制（每周50小时）的托管服务，3岁及以上的幼儿可以进入幼儿园就读。

（3）自由主义福利类型的国家，已形成一个庞大的、较为完备的市场化托育服务体系，低龄婴幼儿可以通过多种方式获得托育服务（见表3）。在英国，私立性质的家庭日托、托儿所和幼儿园面向0—2岁婴幼儿开放，3岁及以上幼儿可以进入公立幼儿园或托儿所就读;在美国，0—2岁婴幼儿同样可以通过私立性质的家庭日托、托儿所和幼儿园获得托育服务，3岁及以上幼儿可以进入公立性质的幼儿园就读;在爱尔兰，私立性质的家庭日托和托儿所面向0—3岁婴幼儿开放，3岁及以上幼儿可以进入私立幼儿园就读。

对比可知，典型福利类型国家提供较为丰富的托育服务方式可供婴幼儿家庭选择。作为一种准公共产品，托育服务的供给具有复杂性，纯粹的政府或市场供给都无法达到帕累托最优，因而需要抛开以往单一的政府供给模式，采取多中心的供给方式，使市场、社区、家庭都参与到服务供给的行列中，多元主体优势互补，才能充分提升托育服务的供给效率。在不同的托育服务理念指导下，各国可以自由选择由哪一方成为托育服务的主要供给力量。

4.托育服务规范

（1）社会民主主义福利类型的国家，对托育服务从业者的资质要求较高，政府通过较高的财政投入来确保训练有素的托育服务从业者拥有良好的薪酬水平与工作环境，并在标准化的婴幼儿智能开发课程体系指导下，提供高质量的托育服务（见表4）。在丹麦，托育服务从业者必须接受过三年高等专业教育，并持有社会教养员资格证[27]。《教养员学习项目法》和《大学本科教育法》详细规定了托育服务从业者职前培训的课程计划、实习计划与考核标准等具体内容[28]。《社会服务法案》、《教育课程法案》等多部政策规范，逐步构建起一套标准化的国家幼儿园课程体系[29]。在挪威，政府出台了《幼儿园教师培养的国家指南》，对幼儿教师的培训课程与实习内容做出了详细规范[30]。《日间护养机构的框架计划》对托育服务行业发展、质量保障进行约束引导[31]。《幼儿园内容和任务的框架计划》是学前教育纲领性课程规范，具有国家法律效力[32]。在瑞典，托育从业者至少要有两年半的学前教育专业学习经历，或至少一年至一年半的托育服务助教经历[32]。《学前教育法》、《瑞典學前教育课程》等具有国家法律效力的规范，对提高本国的托育服务质量具有重要意义。

（2）保守社团主义福利类型的国家，普遍由地方政府根据当地实际需求自主制定托育服务规范，对托育服务行业进行监管，但是由于经费投入有限，其托育服务师资建设进展缓慢[33]（见表4）。在德国，托育从业者需要经过不同程度的专业学习与工作实习才能上岗[34]。虽然家庭日托领域存在灰色市场，但是因为具备执照的家庭日托可以从管理部门获取到寻求托育服务的家庭信息，因而该领域市场逐步被规范，灰色市场越来越小。全国多所高等院校开设幼儿教师继续进修课程，可以为托育服务从业者提供获取高等专业学位的机会[35]。“罗伯特—保时捷基金会”还先后推出了《幼儿早期教育计划》与《日托机构教保人员专业训练计划》，希望改善托育服务的教育质量。此外，巴伐利亚州的《儿童教育托育法案》、布兰登堡州的《幼小衔接发展计划》等地方性法规都尝试对托育服务课程进行规范，但是其适用对象主要为3岁及以上的幼儿，对3岁以下的婴幼儿托育服务课程规范的讨论尚不充足。

随便看

科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。