| 标题 | 现代财政制度的构建逻辑 |
| 范文 | 摘 要：从政府公共权力纵向配置的大逻辑入手，将财政关系的四个要素梳理拓展归纳出一个现代财政制度构建的逻辑链;认为政府的职能定位是现代财政制度建设的逻辑起点，政府间事权与支出责任的划分是现代财政制度建设的前提条件，政府间收入的划分是现代财政制度建设的基础，转移支付制度是平衡现代财政收支的重要手段，预算管理制度是现代财政制度建设的实施保障。 关键词：现代财政制度 改革逻辑 事权与支出责任 收入划分 一、引言 十八届三中全会以来，我国开启了新的一轮财税体制改革。财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须服务于国家治理體系和治理能力现代化这一改革总目标，这是新时代赋予财政的更高定位和更高要求。在党的十九大报告中，习总书记站在全局和战略的高度提出了“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，其中权责清晰是前提，财力协调是基础，区域均衡是目标，这句话为新时代财政制度构建提供了基本方向和基本遵循。 现代财政制度的构建，整体上沿着政府公共权力纵向配置的角度推进，即从财政关系四要素（事权、财权、支出责任和财力）的内在平衡入手，梳理各级政府之间的权责关系，合理进行财政事权和支出责任的划分，并将这种划分从中央与地方向省以内各级政府这一纵深方向推进。另外，在共同财政事权和支出责任划分中，明确的基本公共服务事项范围也在不断扩大，各省、自治区、直辖市人民政府均在国务院确定的18个基本公共服务事项的基础上，进一步扩展和细化，推进了基本公共服务均等化向纵深发展。 二、现代财政制度的构建逻辑 沿着政府公共权力纵向配置的制度建设逻辑，本文从财政运行的视角，将财政关系的四个要素梳理拓展，归纳出一个改革的逻辑链。 逻辑链的第一个环节，是明确政府的职能定位，这是现代财政制度建设的逻辑起点，只有合理地划分政府的职能范围，政府不越位，不缺位，才能将有限的财力发挥出四两拨千斤的效果。逻辑链的第二个环节，是合理地划分各级政府的事权和支出责任，这是现代财政制度建设的前提条件，只有权责划分清晰，责任主体和履职主体一致，各级政府的运转才能是高效的。逻辑链的第三个环节，是合理地划分各级政府间的收入，这是现代财政制度建设的基础环节。钱是国家生命体运行的血液，没有钱这个基础，任何政府的职能履行都是空谈，只有合理划分各级政府之间的财政收入，各级政府才能有效履行其财政职能。逻辑链的第四个环节，是政府之间的转移支付制度，这是平衡财政收支的一种手段。政府间的收入划分，是一种比较稳定的制度安排，具有明显的刚性，而转移支付是一种弹性手段，它可以用于弥补基层政府的收支缺口，可以平衡地区发展不均衡的问题。逻辑链的第五个环节，是预算管理制度，这是现代财政制度改革的实施保障。预算具有统筹收支的综合性作用，预算管理可以对财政的运行进行全方位的监管，并通过反馈机制促进财政的良性健康发展。 （一）政府的职能定位是逻辑起点 党的十九大报告深刻洞察世情、国情、党情变化，科学作出中国特色社会主义进入新时代的重大政治判断。在新的历史时期，我国政府职能和财政的职能定位是尊重市场和服务与引导市场经济，在财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分及配置税基合理化的基础上，服务于现代国家治理体系的建设。从这一段话，我们不难看出，要想实现国家治理现代化这一目标，首先要处理的就是政府与市场和市场经济的关系，其次是现代财政的自身建设。因此，现代财政制度建设的逻辑起点是正确处理政府与市场、政府与社会的关系，划清政府与市场、社会的边界，遵循“市场、社会优先”的原则。凡市场、社会能做好的，就交由市场和社会去做;凡市场、社会能做但做不到位的，有政府发挥辅助作用;凡市场、社会做不到的，由政府牵头承担或组织相关资源配置。合理地划分政府的职能范围是现代财政制度建设的逻辑起点，只有政府不越位、不缺位，才能将有限的财力发挥出四两拨千斤的效果。 （二）政府间事权与支出责任划分是前提条件 在分税制改革前，中央和地方事权和支出责任划分是清晰的，按企事业单位的行政隶属关系划分。1994年财税体制改革以来，党中央陆续在教育、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域实施了一系列改革，逐步形成了中央制定政策、地方组织落实、中央和地方财政共同提供保障的具有中国特色的基本公共服务供给模式，这导致中央、地方权责划分出现模糊地带。尤其是两次金融危机之后，中央出台了很多经济刺激政策，大多以专项转移支付下达地方，出现了不适宜、不规范、不清晰等问题，进一步加剧了中央与地方财政事权、支出责任划分不清晰的问题。因此，2016年8月出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）。该指导意见第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革，是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件，意义重大、影响深远。这个文件表明，改革的一个重要方面是提高中央财政事权，以缓解1994年分税制改革事权过度下沉地方带来的财政困境，使中央在财权和事权都相对集中的情况下，确保各级政府更好地履职。 另外，除了中央财政事权、地方财政事权，还有中央和地方共同财政事权。考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此，比成熟市场经济国家相比，我国应保有多一些的中央与地方共同财政事权。但在现阶段，针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，如何合理界定中央和地方共同财政事权范围，如何合理划分在共同财政事权上中央和地方各自的支出责任，是改革的重点和难点。为此，在指导意见的基础上，2018年1月27日国务院办公厅又出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发[2018]6号）。该《方案》的出台，标志着财政事权和支出责任划分取得了新的重大进展，有利于增强政策的稳定性，更好地兜牢民生底线，促进基本公共服务均等化水平的提高。这个文件将36个地区划分了5个档次，对于18项基本公共服务领域的共同财政事权，分别明确了各档地区的支出责任比例，对于财政较为困难的档次（地区），中央承担的支出责任比例较大，对于财政较为富裕的档次（地区），中央承担的支出责任比例较小，这有利于推进基本公共服务均等化，织密扎牢民生保障网。 （三）政府间收入划分是基础环节 1.稳定宏观税负。在合理规范划分各级政府收入之前，需要掌握政府收入的整体情况。在大的统计口径下，全部政府收入都要纳入统计范围，即包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入四类，全部政府收入占GDP的比重是宏观税负水平。从近几年宏观税负水平来看，我国宏观税负基本稳定在33%—34%，已经比较接近美国、韩国、日本这些发达国家了。虽然，比一些高福利国家的宏观税负水平明显偏低，但是相对于我国家处于的发展中国家这一阶段，我国的宏观税负水平已经是比较高的了。然而，我們不能抛开政府所承担的事权，单独看宏观税负或者进行国际比较，这是没有意义的。西方成熟的市场经济国家，发展上百年的工业化、城市化道路，我国在改革开放短短40年的时间里基本实现了，这个成绩是举世瞩目的。这期间，我国政府密集地提供了大量的公共产品，而这些公共产品都是需要财力做支撑的。因此，面对目前宏观税负水平较高的现状，我们需要稳定宏观税负。一方面，财政收入不能随便增加，因为我国宏观税负水平已经比较高了;另一方面，财政收入不能随便减少，因为财政支出具有刚性，如果减少财政支出，可能带来一些社会问题。 2.优化税收结构。在稳定宏观税负的天花板下，接下来要做的就是调整结构的问题了。中国是传统的农业国家，建国初期，我国农业税在税收结构中占比约50%，随着我国工业化城镇化的推进，农业税在全部税收的比重不断下降，形成了现在以流转税为主的税收结构，流转税是在商品的流通环节征收的一种税，消费者不是直接纳税人，但是却通过产品价格，将税负间接转嫁给消费者，因此流转税是间接税。随着中国特色社会主义进入新时代，未来财产类和所得类税将成为我国税收的另一大主体。而财产类税和所得类税的课税对象都属于直接税的范畴。按照十九大深化税收制度改革，健全地方税体系的目标要求，在优化税收结构方面，一是要健全间接税体系，比如，增值税的改革，可谓多措并举，不断降低企业的增值税税负，包括降低税率，增加进项抵扣，期末留抵税退税等，二是要完善直接税体系，比如，个人所得税的改革，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，降低中低收入群体的个税负担，增强对高收入群体的收入调节作用。另外，备受关注的房地产税改革也是完善直接税体系的一个重要内容。 3.健全地方税体系。按照马斯格雷夫税收划分原则，结合我国实际，可以将现行的18个税种划分为三大类。中央独享税有4个，包括消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税，2017年度统计数据显示，中央独享税收入占比11.93%。地方独享税有8个，包括土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、烟叶税、环境保护税，地方独享税收入占比12%。税收收入占比最高的是共享税，占比76.07%，包括6个税种，分别为增值税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设、印花税、资源税。进一步分析可知，构成地方税收收入的税种可以分为两大类和三个层次，第一大类是地方独享税，包括8个税种，也是第一层次，第二大类是央地共享税，包括两个层次（第二层次和第三层次），第二层次是中央和地方按比例共享的税种，包括增值税（中央50%，地方50%）、企业所得税和个人所得税（中央60%，地方40%），第三个层次是大头在地方的税种，也就是除部分收入归中央外，其他收入全部归地方的税种，包括印花税（除证券交易的印花税归中央，其他印花税归地方），城市维护建设税（除银行总行、保险公司总公司缴的城建税归中央，其他城建税归地方），资源税（除海洋石油企业缴的资源税归中央，其他资源税归地方）。 在现有的税收收入划分格局下，进一步完善地方税体系有两个思路：一是调整存量，就是说把原来不是地方税的一些税种调整为地方税，它可以是把中央税种调为地方税种，比如可以考虑把车辆购置税调整为地方税，也可以是把中央税收拿出来和地方分享，比如可以考虑试行消费税的央地共享;二是调整增量，它可以是新设一地方税种，比如2018年开始执行的环境保护税法，也可以是老税种征收范围的扩大，比如房产税目前只对于城市、县城、建制镇、工矿区的经营性房产征收，未来很可能对个人居住性用房征收。 （四）转移支付是平衡手段 近年来，中央有接近7成的财力是通过税收返还和转移支付的方式给了地方，地方有接近4成的财力是来自中央的税收返还和转移支付，这说明地方财政的自平衡能力较差，税收返还和转移支付是地方政府依赖的重要财政平衡手段，且规模较大。 1.降低专项转移支付占比。从转移支付的规模和结构来看，我国转移支付总额呈指数型上升趋势，从1994年的590亿元上升到2017年的6.5万亿，同时，一般性转移支付占比稳中有升，2016年达到61%，但专项转移支付占比仍然接近四成。由于专项转移支付具有安排的临时性，资金的排他性，地方政府无法统筹使用，不利于调动和发挥地方政府主动理财的积极性。因此，未来要建立以一般性转移支付为主的转移支付体系，建立一般性转移支付稳定增长的长效机制，加强一般性转移支付资金的管理。另外，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对不合时宜的项目进行清理整合。严格控制新增专项转移支付，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。 2.加大对经济欠发达地区的转移支付力度。近年来，中央对东中西部地区补助占比分化进一步加剧，西部地区补助占比最大，达到42%，且有不断上升的趋势，西部地区补助占比次之，为40%，也呈现小幅上升态势，而对东部地区补助占比最小，并逐渐下降。根据党的十九大报告，促进区域均衡发展，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平的要求，未来，对于经济欠发达地区的转移支付力度会进一步的加大。 3.完善地区间横向转移支付制度。我国可以称为是横向转移支付的是生态补偿机制，比如一条河流流经两个省，如果上游省份为了发展经济，把水污染了，那么就要向下游省份支付费用，反之，如果上游省份通过污染防治等措施，使水质提升了，那么下游省份就要向上游省份付费。根据习近平生态文明思想及长江经济带共抓大保护，不搞大开发的方针，沿江地区也搞起了生态补偿机制建设，比如湘赣间的渌水流域，湘渝间的酉水流域。 （五）预算管理制度是实施保障 十九大报告提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这句话表明了改革的两个方向，一方面，要建立现代预算制度，现代预算制度很重要的一个部分是管好收支两条线。在收入方面，全部的政府收入都要纳入预算，一共编制四本预算，同时，四本预算的内部结构要持续优化调整，加大国有资本经营预算和政府性基金预算与一般公共预算的统筹衔接，扩充一般公共预算的范围。另外，要规范政府的举债融资行为，目前唯一合法的融资途径就是发行地方政府债券。这些收入方面的改革有利于摸清财政的家底，统筹资金使用。在支出方面，要硬化预算约束，坚持先预算后支出，预算在年度执行的过程中，要严格落实人大批准的预算，不能随意调整和调剂，强化预算单位的主体责任。另一方面，要建立预算绩效管理体系，要把使用财政资金的全部单位，财政资金运动的全部流程，以及全部的财政资金，都纳入到绩效考核的范畴，建立全方位，全过程，全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益。 三、结论 笔者认为现代财政制度的构建逻辑是清晰的，其中政府的职能定位是逻辑起点，政府间事权与支出责任划分是前提条件，政府间收入划分是基础环节，转移支付是平衡手段，预算管理制度是實施保障。同时，笔者也认为现代财政制度的构建路径不是沿着逻辑链的单向运动，而是在改革的实践中循环往复，螺旋式前进的。事权和支出责任的划分改革不仅会影响政府收入的划分，也会影响转移支付的确定，同时，政府收入以及预算等方面的改革也会影响事权和支出责任的划分。因此，逻辑链上的各节点不是孤立的，我们应该辩证统一地看待，确保各项改革举措具有系统性、整体性、协同性。另外，现代财政制度的建设只有进行时，没有完成时，由于国内外政治经济环境时刻处于变化之中，国家治理体系和治理能力现代化的步伐将永不停歇，财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须始终围绕中心，服务大局。 参考文献： [1]林光彬.中国财政改革的政治经济学逻辑[J].税制改革，2016（2）：70-83. [2]贾康，刘薇.构建现代治理基础[M].广州：广东经济出版社，2017. [3]付敏杰.国家能力视角下改革开放四十年财政制度改革逻辑之演变[J].财政研究，2018（11）：33-45. [4]王曙光，章力丹.新时代地方税体系的科学内涵与构建[J].税务研究，2019（1）：32-38. [5]郝邵成.健全地方税体系的思考[J].国际税收，2018（6）：12-16. [6]段龙龙.基于“国家治理论”的中国政府间财政分权研究[D].西南交通大学，2017. （沈楠，中共湖南省委党校，行政学院经济学教研部） |
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