| 标题 | 档案联合执法问题大辩论 |
| 范文 | 沧海一粟 编者按2012年7月，档案界论坛举行了一次档案联合执法问题大辩论。都梁档案一方作为正方，从档案工作实践出发，给出档案联合执法的含义和特征，欲证实该行为方式的合法性。温东林、李正平、dzzsfyy一方则作为反方，从执法的理论出发，反驳档案联合执法的非法性。辩论观点的交锋主要集中在执法、执法主体、执法行为、执法程序四个方面。正方认为，执法为执行法律，档案执法主体具有两个以上且具有联合的法律基础和现实基础，联合执法利于档案违法行为法律责任的追究和档案违法行为的查处。反方则认为，执法专指行政执法，档案执法主体只能是档案行政管理部门，档案行政管理部门如果不能单独完成执法行为，应依法移送主管部门，但两者是前后衔接关系而不是同时进行的并列执法关系，档案违法行为查处有相关规定。“理不辩不明，话不讲不清”，“对抗式”辩论最能逼近真相。在此，编者选取了正反双方的部分精彩对帖，以飨读者。 都梁档案：档案联合执法是档案行政管理部门为推动档案管理工作经常采用的一种方式，是指档案行政管理部门与其他单位共同对应当贯彻实施《档案法》的单位和个人履行职责情况的检查。主要特点有五：一是检查主体的多样性，除档案行政管理部门外，还包括其他单位；二是检查对象的不确定性，检查对象可能是违法者，也可能不是违法者；三是检查内容是履行档案法规定职责的情况；四是不直接产生行政处罚、行政处分等法定后果；五是处理结果一般以通报的形式出现。档案联合执法不是法律意义上的行政执法，是国家机关系统内部的一种管理形式，在今后一个时期将长期存在。究其原因，主要有四：一是全社会敬畏法律意识不强；二是档案行政管理部门权威性不高；三是很多时候档案行政管理部门不能单独将行政处分的法律责任适用到位；四是实践证明，档案联合执法检查是推动档案工作的有效方式。 温东林：档案执法属于行政执法范畴，这点毋庸置疑。那么，“档案联合执法”中的“联合”机关、组织就必须是行政主体，也就是具有“联合”的法律依据和资格，我们就要明确行政主体这一法律概念。 首先，行政主体是依法享有公共行政权力，能以自己的名义行使行政职权，并能独立承担相应法律责任的行政机关和法律法规授权的组织。那些不具有行政职权的立法机关、审判机关、检察机关甚至企业、事业组织当然不能成为行政主体，也就不具有行政执法资格，当然，更别提还与行政机关“联合”执法了。 其次，判断机关、组织能不能“联合”，还要取决于是否能承担相应的责任，我们都知道，现在，“联合执法”进行处罚，都要出具“行政处罚决定书”，来告知被处罚单位组织个人的权责，那么，这些“联合”的“单位”就必须签字盖章，以便问责担责。但如果有些组织签了字甚至不签字，不担责，所谓的“联合执法”便不能成立！人大、纪委确实具有相应的监督检查职能，应严格依照监督检查的程序来监督执法，法律规定是事前、事后还是事中监督都应与执法分离，按程序来不能干涉，否则，岂不是大包大揽的“一条龙”？立法、执法、监督都干了，还要独立的执法机关干吗？于是，“联合”就显得可笑了。 最后，联合执法也应该有限度的存在，我认为，这属于“公务协作”的范畴，有法定公务协作规定的，严格依法执行，拒不履行的机关组织就要依法追究其责任。没有法律规定的，确属涉及相关权能重叠、配合需要的，也可以在各自的范围内按法律规定选择“自由的公务协作”。行政主体在行政职权领域也具有相当的自由选择权，可以体现在自由裁量的方面，也可体现在行政协作选择方面。 都梁档案：“档案联合执法”，我的理解是：档案领域和档案工作领域中联合起来执行档案法的行为。档案执法不单指档案行政管理部门的执法，有些档案行政管理部门以外的单位具有执行档案法的职责。譬如，监察机关有权处理国家公职人员是否遵守档案法的行为；各级人大及其常委会在其管辖的地域有权对行政机关、司法机关是否遵守档案法进行检查，其本质是执行档案法有关条文是否得以贯彻实施；各级人民政府对其领导的行政机关、国有企业事业单位是否遵守档案法行为进行检查并采取奖惩措施。 温东林：联合执法的法律依据在哪里？合法性的问题如何解决，是不是人大有监督法律运行的权力，就可以和行政部门一起执法呢？“一起执法”要不要担责呢？担责如何“负责”呢？ 都梁档案：法律依据是《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人大和各级人民政府组织法》、《监察法》。联合执法的单位在各自职责范围内将档案法执行到位。至于如何承担责任，依照法律的规定。属于档案行政管理部门主管的由其负责，属于其他部门主管的由其他部门负责。 温东林：联合执法无法律明文规定，以上列举的组织法属于“基本法”，太宽泛！对执法监督无法很具体适用，必须有相应配套的下位法才能实行，就像只有宪法没有下位法一样。《全国人大组织法》主要是对人大的组织、职责进行说明，如提出议案、审议议案、发出质询等，协助宪法和法律的实施。注意是协助，也就是行政执法要向人大负责，并不是“联合”，地位不平等就叫指导，这在我国目前很常见。《地方人大和政府组织法》同理。国务院是中央人民政府，要非说地方政府、地方政府的工作部门和中央政府“联合”实在无必要，上下级是领导关系，检查法律政策执行无可厚非，但说“联合”就无逻辑了。 《行政监察法》（注意是“行政”），国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。显然，是对行政机关执法行为出现的违法、违纪行为进行纠错，是政府的内部纠错机关。是要作出监察决定或者提出监察建议的，如何既执法又监察？岂不是监察自己？ 从法律出发，各部门都要各行其职但不是为了尽职就不按渠道程序来，指导协助不可看做联合，监察也不可看做联合，领导更无联合可言。所以，区别“联合执法”法律概念很重要，人大、政府、监察部门可以牵头，但不能参与“联合执法”。当前，出现的执法混乱是法律法规不健全所致，但随着行政程序法、政府行政法的完善，这些问题都可以克服。至于担责问题，都梁团队无法明确说明，我也无法说明。 关于档案执法，为何权威性不高？从另一个角度看，也是和人大、法制办等机关的行为有关的！好似没有人大牵头、政府指示，还有所谓的“联合”，就无法施行。究其根源，还是借以上组织的“权威”，档案执法才能“理直气壮”。这是有问题的，好似长不大的孩子离不开母亲一样。如何改变这一状况，首先，要继续完善档案法规、规章的设定，对执法手段、措施、责任进行更加详细的规定。其次，人大、政府一定要放手！对于妨害执法的、无视执法的单位组织要按法律程序进行监督、通报批评。 李正平：执法或叫“行政执法”，是指享有执法权的行政机关和其他组织及其工作人员为执行法律、法规和规章，按照法定程序和权限而实施的对公民、法人或其他组织给予警告、罚款、没收违法所得、行政拘留等行政处罚，采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等行政强制措施，实施行政事业性收费和颁发许可证、执照，以及法律、法规和规章规定的其他行政执法行为。因此，不能滥用“执法”一词。但档案行政检查与一般意义上的检查不是一回事，是一种执法。人大或其他享有监督法律实施的机关要监督法律的实施，要看档案领域和档案工作领域中贯彻落实档案法有什么问题，这个检查说“明白”点，就是法律监督的检查。对这个检查，在检查中发现问题，最可能被质询的是档案行政管理机关。如发现问题，要责成档案执法部门处理。档案监管部门其实在这个过程中也是被监督的对象。也就是说，档案部门只是立法机关的执行机关，档案局不去执行监督职责，是要被人大弄下课的。至于与其他机关，比如说，卫生局一起去其下属的单位检查档案工作，应这样理解：其下属单位是行政相对人，卫生局在这里也是被监督的对象，你要接受档案局对你下属单位档案工作的质询。《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”当然，对比如城市建设管理部门，他们是档案专业主管机关，对城建档案有执法权，但同时规定，也要接受档案行政管理机关的监督指导，这种情况，与他们联合执法，我看是没问题的。 都梁档案：我方申明执法专指行政机关的执法，无法律规定。执法既然无法律明文规定，对其理解是学者的观点，无法律效力。 温东林：执法无法律依据还叫执法么？不仅《档案法》及其实施办法，还有《行政复议法》、《行政诉讼法》等相当多的行政法律法规在制约着执法！我试问，联合执法（比如掺杂人大）处罚超出了职权界限，被检查的档案是不得归档的材料你归档了，企业事业组织的违法行为被县级以上档案行政管理部门处罚款，但超出数额或者处罚错误的，当事方能不能提出行政复议？（如何向共同上级部门提出复议申请？行政复议法我看也遇到难题了。）能否提起行政诉讼？行政诉讼法可规定被告方都要出庭的！那人大、法制办能出庭么？他们能作为行政法诉讼的被告么？显然不能！档案执法当然不只是档案系统，也有相关部门，但相关部门不是所有部门。比如，对公安部的档案检查就可和消防部门、国家安全部门联合！ 都梁档案：执法理论不能捆绑法律和执法实践，执法理论如果捆绑法律和执法实践，那就是法律和执法的指导思想，那是立法界和执法实践界的教条。试问当今中国哪位或哪些人的法律理论、档案理论有这样的权威和公信力！ 李正平：你的这个观点很危险。我认识一上访者，他就是拿着法条直接来，根本不管事件引起的法律关系是否应适用此法律规范（一个完整的法律规范甚至可包含在不同法律中），每年，都去全国人大、最高法院上访。要知道，没法律理论，你把法条全背下来，也没用，因你根本不知道怎样适用。 都梁档案：《档案法》第二十四条规定：“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”从该法条来看，档案行政执法的执法主体不仅仅单指档案行政管理部门，与相关部门或单位联合执法哪一点不符合法律规定？ 李正平：你误读了此条文。行政处分与行政处罚等执法形式性质是不同的。行政处分是一种内部行为。你提到的行政执法没法律规定问题，其实是有的。一般意义上讲，行政机关执行法律就叫“执法”，司法机关执行法律就叫“司法”。当然，广义讲，执法就是执行法律，就是适用法律，就是贯彻实施法律。档案行政执法的主体，比如，财政、城建等部门对其所属也是有执法权的。我们可联合这些有执法权的部门联合执法，但没执法权的就不行。 dzzsfyy：虽然所谓的“档案联合执法”声势很大，形式很热烈，但效果并不理想。从行政执法的概念来看，人大、法制办不是档案的法定执法主体，不能对特定的行政相对人和特定的事项进行处理并直接做出影响行政相对人的权利义务的行为，开展的这种所谓的档案联合执法不是行政执法。从行政执法监督的概念来看，人大是权力机关，不属于行政系统，不是被检查的档案行政管理部门的上级，这种所谓的联合执法也不属于严格意义上的档案行政执法监督。 都梁档案：档案行政主管部门并不是档案执法唯一主体。“档案联合执法”与行政执法主体独立性并无冲突，行政执法主体在各自职权范围内行使权力。档案联合执法与档案行政执法主体责任性并无冲突，行政执法主体各自对自己实施的行政行为承担后果。 dzzsfyy：档案行政主管部门并不是档案执法的唯一主体。但是，档案行政管理部门常说常做的所谓“联合执法”，一般指的是档案行政监督检查，这个就有问题。只有档案行政管理部门有档案行政监督检查权。既然是“行政执法主体在各自职权范围内行使权力”，“行政执法主体各自对自己实施的行政行为承担后果”，请问，为什么还要“档案联合执法”？ 都梁档案：档案执法是不是可以理解为档案工作领域里的执法或理解为执行档案法，我个人认为，是可以这样理解的。二位要说的档案执法是不是专指档案行政处罚或主要指档案行政处罚？ 李正平：你把执法当成了广义的，或贯彻实施档案法或法的实现。档案法还规定有政府的职责、档案人要有专业知识等很多内容。广义的执法，是所有公民都有的义务。说真的，档案执法还真不能完全理解成执行档案法。作为专业用语，档案执法只应当是贯彻实施档案法的一部分，其他还有人大的监督、政府几年报告要有内容和投入等、档案人要有专业知识、要宣传档案法、档案馆工作等。 都梁档案：档案行政管理部门和监察机关联合执法有依据。《档案法》第二十四条规定：“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”第二十五条规定：“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款；并将没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《监察法》第十八条规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题……”档案工作中不按规定依法向档案馆移交档案情况不是个案。现在假定某地级市有三个市政府组成部门（行政机关）不依法向市档案馆移交档案的行为。既是违法档案法的行为，也是违反监察法的行为，档案行政管理部门和监察机关都可查处，最终可追究责任的机构是监察机关。 温东林：都梁档案提到的这个监察现象其实很有意思，不错！我来试分析下：其一，档案部门要求三个部门归档依法应归档的档案，这是一层法律关系，即档案部门要履行档案执法的行为。其二，三部门这种触犯了档案法的行为导致了违反监察法的后果，这又是一层法律关系，即监察部门要对三部门违反监察法规定的错误行为进行督促、纠错。两层关系能不能合起来进行，由第一层法律关系才导致了第二层法律关系的后果，如果第一层法律关系不存在，那第二层法律关系也无从谈起。这两种行为要分开！监察部门不仅对三部门履不履行档案法的行为要进行监督，还要对档案部门依法执法的行为进行监督，监督执法者和被监督者的这种结合不能叫做“联合”执法。（监察部门既对三部门执了法也对档案部门执了法，这种情况你看能“联合”么？）“联合执法”可以存在，但“联合”的对象一定要分清楚，不恰当的部门非要“联合”的话，我看“联合检查”有时也不错哦！ 李正平：监察机关的基本职能是保持政令畅通，维护行政纪律。监察机关在办理行政违纪案件时，可以提请档案行政管理机关予以协助，这是没问题的。对按档案法应当给予处分的，还应建议处分。当然，档案行政处罚了的应通知相应有处分权的单位同时给予纪律处分。即使监察机关参与，角度也不一样，也不叫监察机关的档案执法。就是对同一档案违法行为同时处理，也是按各自职责执法，不叫“联合执法。”比如，一人犯了罪判了刑，要管他的人可多了，有的纪委要管、监察要管、人事部门要管，但不能说要管的此人是罪犯，这些部门的人就是联合执法（广义）。 都梁档案：对一违法行为两个或两个以上的执法主体都有执法职责的情况是存在的。执法工作的本质或者称之为保证法律的规定得到贯彻实施。两个或两个以上的执法主体共同去执法符合立法和执法的精神。还是以我所举案例为例，当行政机关不按法律规定移交档案的违法情况发生，理论上，会发生四种情况：1.先有档案行政管理部门查证违法事实，然后移交监察机关处理；2.监察机关直接查处而不用档案行政管理插手；3.监察机关和档案行政管理事先商定共同查处；4.监察机关和档案行政管理没有事先商定，同时，进驻该行政机关查出。当第三、第四种情况出现的时候，就会发生档案联合执法的情形。 温东林：我们认为，在现有法律没有明确“联合执法”的定义的前提下，只能有限度地“联合执法”，与有行政主体资格的组织机构在法律框架内“联合”（档案法主体的规定我们本来就赞同，没有异议，所以不辩论），“联合”可以用，但是，莫乱用“联合执法”，实在不行，可以“联合检查”嘛！ 都梁档案：我方认为：1.“档案联合执法”这一执法形式的产生基于《档案法》第二十四条的规定和现实工作的需要，执法形式的合法性来源于法律的直接规定；2.以档案法为武器规范档案工作秩序并不是档案行政管理部门一家的事，事实上，档案行政管理部门也无职权做到；3.“档案联合执法”的目的是要将违反档案法的行为人应承担的法律责任追究到位；4.“档案联合执法”中的执法，仅理解为档案行政处罚一种执法形式过于狭义，至少，还包括档案行政处分；5.“档案联合执法”如果理解为行政机关直接的组合，人大及其常委会和司法机关不宜参与进来；6.“档案联合执法”的执法主体组合在各地存在差异，这是执法主体认识不同形成的，只要执法主体没有超越法律的权限行使职责，就是一种合法的组合。综上所述，“档案联合执法”或称之为“行政机关之间的档案联合执法”是合法的！以上观点也是档案工作一线同志们的理解。 温东林：1.关于观点“1”“2”，是档案执法的法律规定，辩论开始前，双方本来都没有异议，异议在“联合执法”的主体界限和执法的范围；2.关于观点“3”，是把法条换了一个说法而已，任何法律貌似都是要把责任追究到底的；3.关于观点“4”，我方从未把档案执法只定义在档案行政处罚一面，相反，还包括档案行政处分；4.关于观点“5”，你都说是行政机关的结合，当然，排除非行政机关；5.关于观点“6”，行政主体在法律规定的框架内有条件的公务协作，这是属于行政权的合理合法的选择中的，至于差异，我想，很多地方的规章或者办法有违反上位法的情形，不能把法律观念的不强甚至错误当做“联合执法”的依据。综上所述，都梁团队列举的六条并不能成为观点的依据，但有些方面，都梁团队已经和我方达成了一致：1.“档案联合执法”主体有了共同认识，人大、法制办等不具有行政主体资格的组织机构不能参与“联合执法”；2.“档案联合执法”确需按现行法律规定的行政主体在合法职权范围内相互协作，单靠档案部门无法尽善尽美；3.“档案联合执法”包括“联合执法”没有法律明确规定，各地方执法存在混乱，急切希望人大、国务院等具有法律解释权的组织部门出台解释或细则。 都梁档案：《档案法》的主要内容是行政法范畴，主要调整档案行政管理关系；但是，档案行政管理部门和有关主管部门的行政行为不足以实现《档案法》第一条的立法目的，于是，在《档案法》第二十四条给出了刑事责任；同时，《档案法实施办法》第二十九条直接给出了赔偿损失的民事责任。查处违反档案法（法律、法规和规章）行为，最后适用的法律责任有三种：1.刑事责任；2.行政责任；3.民事责任。与这三种责任相对应的三种法律关系，从此，反推上去，我方认为，档案执法存在三大法律关系。档案行政管理部门对没有隶属关系的行政机关工作人员违反档案法的行为，只有查的权力而没有处的权力。档案行政管理部门作为主管我国档案事业的部门，在维护档案的完整和安全，维护档案工作秩序中处于核心地位，对此类违法行为不能放任，但是，自己本身又由于职权限制不能处理，联合执法是种可采取的补救措施。 dzzsfyy：这种说法是对《档案法》第二十四条的曲解，是明显对行政管理原则和行政管理体制和行政法体系不了解的典型表现。 都梁档案：《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门……对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员……对所属机构的档案工作实行监督和指导。”这两条都出现了“监督和指导”，这里的“监督和指导”并没有看到它们有什么不同，应为同一用语。譬如，某省国税局档案机构作为具有独立法人资格的主管全省国税系统各单位的档案工作的部门对下属单位具有监督和指导的职责；而其下属单位所在地档案行政管理部门对这些单位的档案工作也有监督和指导职责。省国税局档案机构和地级档案局一起去查处地级国税局的档案违法行为，并无不妥当。 dzzsfyy：《档案法实施办法》第八条规定：县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行“监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为”之职责。这和《档案法实施办法》第九条规定的机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定，履行“监督、指导所属机构的档案工作”之职责是有区别的。 都梁档案：联合执法并非档案界的首创。《机构编制监督检查工作暂行规定》第九条规定：“机构编制管理机关可以采取例行检查、专项检查等方式开展检查工作。重大检查活动，机构编制管理机关可以会同监察机关联合进行。”我方认为，在“档案行政执法”这一特定话题下，档案行政管理部门仍与其他部门具有联合执法的法律基础和现实基础。判定档案执法主体的具体行政行为是不是档案行政执法，主要有两点，一、具体的行为是否符合行政执法的概念；二、是否具有行政执法行为的特征。行政处罚是档案行政执法行为的典型代表，行政处罚已经立法并有明确的规定，为此，以行政处罚为例来观察行政执法行为的特征可以避免更多的歧义。以档案行政管理部门为例，如查出的城建档案的违法行为，自己本身不能直接给予行政处罚，应当移送建设主管部门处理；如查出的违法行为依法应当给予行政处分，自己无权进行行政处分，应当移送有关主管部门进行处理。在档案行政管理部门不能将档案行政执法进行到完整的状态下，及与其他的部门发生职权竞合的情况下，联合进行档案行政执法不但是可行的而且是必要的。 李正平：档案联合执法，大多是由于平时执法不力长期积累起来的问题或其他比较突出的问题，由档案局与其他不同职能的主体分别派出一定数量的工作人员组成联合执法队伍或机构，共同进行档案行政检查（多数称“行政执法检查”）、行政处罚等的联合执法。在实际中，有这样三种联合形式，要分清其是不是档案联合执法。一是与不履行档案行政管理职能的部门如人大、纪委、监察局等监督部门的联合检查。按法律监督理论，监督与被监督对象肯定不能联合执法。这些监督部门本身也没档案行政执法权，就算可以一起检查档案管理相对人档案工作的情况，档案行政管理部门也是被质询或监督的对象，不能是档案联合执法。二是与不履行档案行政执法权的机关联合检查，如与教育局、卫生局等，对其下属机构展开的档案监督检查。与这些部门的联合也只能是联合监督检查，不是联合执法。因这些部门中的大多数没档案行政执法权，虽有监督指导权，但与执法是有区别的。三是与有档案行政执法权的机关联合执法。除档案行政管理部门有档案执法权外，常见的还有城建档案管理部门、财政部门等，必须有法律法规或规章的规定，如《城市建设档案管理规定》等关于城建档案管理的法规和规章；而《会计档案管理办法》则规定：“各级人民政府财政部门和档案行政管理部门共同负责会计档案工作的指导、监督和检查，等等。”这是较严格意义上的档案联合执法。与这些部门的联合执法也是有分工的，如城建档案执法重在档案的收集、整理、利用质量等的执法。同时，档案局对这些部门的档案工作有宏观上监督管理的权力，从这个角度看，这是既联合，又各司其责。 由此可见，前两种联合不是严格意义上的档案联合执法，但这不影响档案工作质量，各自履行好职能，只能促进档案工作的发展。第三种虽然是档案联合执法，但严格说来，也可能出现职责不清、责任互推等现象（如人大质询或上级档案部门执法检查城建档案工作出问题了，要追查监管职责，就可能出现扯皮现象），因此，档案行政管理部门不宜过多介入，但应从宏观上监管好这些部门的档案管理。 （摘自《档案界》网站） |
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