| 标题 | 新旧《档案法》规制下档案开放利用在司法案件中的变化与应对 |
| 范文 | 邢变变 摘要：与旧《档案法》相比，新《档案法》做了较大修订，档案馆在相关司法案件中也将面临很多新的问题。旧《档案法》规制下档案馆在相关司法案件的审判中处于绝对的上风位置，而在新《档案法》规制下相关案件的数量将会增加、档案馆胜诉的难度将会增加。档案馆应严格依照新《档案法》开放利用档案，依法积极履行政府信息公开答复义务，以应对变化和挑战。 关键词：档案法 档案开放利用 司法案件 中国裁判文书网 Abstract： Compared with the old Archives Law， the new Archives Law has been greatly re？ vised， and the archives will also face many new problems in related judicial cases. Under the regula？ tion of the old Archives Law， the archives are in the absolute upper hand position in the trial of the rele？ vant judicial cases， and the number of related cas？ es under the regulation of the new Archives Law will increase， while the difficulty of winning increas？ ing. Archives should be open to use archives strict？ ly in accordance with the new Archives Law ， and actively fulfill the obligation of public reply to gov？ ernment information according to law to deal with changes and challenges. Keywords： Archives Law； Open access to ar？ chives； Justiciary case； China Referee Instrument Network 一、引言档案开放利用不仅是档案工作实现社会价值的重要途径，也是档案馆与社会公众联系、沟通的桥梁。但是面对多样化的档案利用需求，档案馆在档案开放利用过程中难免会与利用者发生矛盾乃至产生纠纷。当前，社会公众的法律意识越来越强，面对纠纷，很多人都会拿起法律武器捍卫自己的利益和权益。 作为我国档案行业唯一的一部专门性法律，《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是规制国家机关、集体单位和公民在档案方面关系的法律准绳，其在相关司法案件的审判中也被作为重要的法律依据。根据国家主席习近平签署的第四十七号主席令，《中华人民共和国档案法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2020年6月20日修订通过，并自2021年1月1日起施行。新《档案法》正式实施之日就是旧《档案法》（2016年修正）完成历史使命之时。与旧《档案法》相比，新《档案法》做了较大修订，特别是增加了很多新内容。如在与本文主题直接相关的“档案的利用和公布”章节，新《档案法》在国家鼓励档案及其信息合理利用的宗旨下，不仅条款数由原来的5条增加到8条，相关内容也本着这一宗旨做了较大改变。面对这一变化，档案馆在相关司法案件中也将面临很多新的问题。 二、旧《档案法》规制下档案开放利用在司法案件中的判定情况作为全球最大的裁判文书网，中国裁判文书网发布的裁判文书不但对司法案件的审判具有重要的借鉴和参考价值，而且也成为很多学者的研究对象。 2020年5月5日，笔者在中国裁判文书网上使用其自带的检索系统，以“案件名称”为检索项，以“档案馆”为检索词进行检索并经过严格筛选之后，共获得有效文书39篇，在其所涉及的裁判案例中，档案馆均作为被告身份出现。 从文书类型看，有效文书中包括裁定书25篇，判决书13篇，通知书1篇；从案件所涉档案馆的类型看，涉及综合性档案馆的案件有29个，涉及专业档案馆的有10个；按照原告申请公开或查阅的档案信息种类划分，涉及文书档案的案件有18个，涉及专门档案的案件有21个。 从法律依据来看，在审判过程中明确指出以《档案法》《档案法实施办法》《婚姻登记档案管理办法》等档案法律法规为主要依据的案件有31个，占总数的79.49%，从中可以看出，档案法律法规在相关案件的审判中发挥了巨大作用。从审判结果来看，驳回原告上诉请求的有36个案件，占总数的92.31%；原告胜诉的仅有3个案件。不难看出，档案馆在相关司法案件的审判中处于绝对的上风位置。仔细研究案件的审判过程可发现，这主要得益于两个方面的原因。一是档案馆的性质和职能。在39个案件中，属于行政案由的案件占97.44%。然而，由于国家档案馆属于事业单位性质，其主要职能是提供公共服务，在履行職能的过程中不具有国家强制力保障实施的特性。此外，档案馆在档案行政管理中要接受档案局的监督管理，即处于被管理者的地位，档案馆的提供利用行为不具有行政权的特征。二是法律适用原则的要求。在相关案件中，原告上诉的主要法律依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》，但是，当政府信息移交到各级各类国家档案馆归档之后，如果相关信息的公开在适用法律上出现竞合，则需要根据特别法优于普通法的法律适用原则进行处理，即公民、法人或者其他组织在档案的查询利用中应当依照档案管理的法律、法规进行，而档案馆则应根据国家档案法律法规关于档案利用和公布的明文规定履行职能。 在2016年修正版的《档案法》中，关于档案利用和公布方面的规定在司法审判中对档案馆相对有利，结合相关案件的审判情况其主要表现在如下三个方面：其一，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”[1]，由此大部分原告申请公开和查阅的档案信息不属于开放档案的范畴。其二，“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”[2]。部分原告即因处理个人事项的需要申请档案信息公开和查阅的诉求被法院驳回。其三，“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布”[3]。大部分案件中原告诉讼请求被驳回的主要法律依据即是这一条。
三、新《档案法》规制下档案开放利用在司法案件中将产生的变化与旧《档案法》相比，新《档案法》更加强调档案的开放和利用，尤其是在“档案的利用与公布”章节做了较大修订。在此背景下，未来在新《档案法》规制下，档案开放利用在司法案件中将由此产生很多变化，档案馆将会受到很多新的挑战。 （一）相关案件的数量将会增加 一方面，与旧《档案法》相比，新《档案法》规制下的档案封闭期由30年缩短为25年，这意味着公民可以利用档案的范围扩大了，其利用行为的数量也有可能增加。尤其需要注意的是，新《档案法》实施后，很多原本属于不开放的档案在较短时间内就会转为开放档案，部分社会公众有可能据此提出二审诉讼或新的诉讼。同时，第四十条规定“档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用”[4]，这也会在很大程度上增加社会公众可利用档案的范围。另一方面，与旧《档案法》相比，新《档案法》中增加了一些“刺激”利用的内容，如第七条：“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”[5]第四十一条：“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。”[6]这些规定将对社会公众的档案利用行为产生一定的刺激作用，并进而导致其利用行为数量的增加。社会公众利用档案行为数量的增加，使得其与档案馆产生矛盾的潜在风险不断增大，如此一来产生新纠纷的概率也会增加。 （二）档案馆胜诉的难度将会增加 由于档案馆的性质和职能以及在司法案件审判中的法律适用原则没有改变，因此，预计在今后的相关案件中，从审判结果看档案馆依然会处于上风。但是，随着社会公众法律意识的不断增强，以及新《档案法》部分条款内容的变化和新内容的增加，档案馆在司法案件审判过程中胜诉的难度将会有所增加。 一方面，2019年新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》与旧《条例》相比也有很大变化，与档案开放利用相关案件联系最为紧密也最为关键的一点即政府信息内涵的调整。旧《条例》中所称的政府信息“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”[7]。而新《条例》则将“职责”修改为“行政管理职能”，如此一来，政府信息的外延就会缩小。如上文所述，原告在诉讼申请中主要的法律武器即《中华人民共和国政府信息公开条例》，而在其修订的情况下，很多原告和律師将会更多地转向《档案法》寻找突破口。 另一方面，与旧《档案法》相比，新《档案法》中增加的部分规定非常容易为原告和律师所用，从而使档案馆在司法案件的审判中处于不利地位。较为明显的有：一是新《档案法》第一条即开宗明义地指出制定本法的目的之一即为“有效保护和利用档案”[8]，即从立法宗旨的角度鼓励社会公众的档案利用行为。二是第五条中增加了一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都“享有依法利用档案的权利”[9]的规定，明确了档案利用的主体。三是第二十八条：“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利。单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。”[10]这一条规定了档案馆在档案利用中的责任和义务，更为重要的是明确指出单位和个人可以向档案主管部门投诉档案馆不按规定履行开放利用的职责，以及对投诉的处理事宜等。但是也不难发现，对于涉及知识产权和个人信息档案的利用只说应当遵守有关法律、行政法规的规定，却未明确指明是什么法律和行政法规，可能会为相关纠纷的发生和处理埋下隐患。我们也可以看到，在39个案件中，涉及个人信息的案件占30.77%。这方面国外部分国家做得较好，如法国的《档案馆法》规定：“个人健康有关的信息的保管，按照《公共健康法典》第1111-8条的规定进行。”[11]四是第四十六条：“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。”[12]第四十八条的处分条款中新增了第七款“不按规定向社会开放、提供利用档案的”[13]，这两条新增内容都将为社会公众的投诉和上诉行为提供法律依据。 四、新《档案法》规制下档案馆在档案开放利用中的应对策略（一）严格依照新《档案法》开放利用档案 对中国裁判文书网39篇文书所涉案件仔细分析可知，在相关案件的审判过程中，档案馆是否是适格被告是首先需要解答的问题。在档案机构改革之前“局馆合一”的体制背景下，所涉案件中绝大部分审判长和审判员综合依据《中华人民共和国档案法》《事业单位登记管理暂行条例》等法律法规的相关条款可以做出准确而明确的判定，即虽然档案行政管理部门与档案馆实行“一套人马、两块牌子”的做法，但不影响各自职能的行使。档案馆作为事业单位，接受档案行政管理部门的管理，不具有最终决定权，档案管理工作对外不形成最终的行政法律后果。也有例外情况的存在，如在孙汉庭与港闸区档案馆政府信息公开一审案件中，审判长和审判员依据《南通市港闸区档案局（档案馆）职能配置、内设机构和人员编制规定》得出了港闸区档案局与港闸区档案馆实际为同一单位的错误结论，即档案馆在该案中被认为是适格被告。当然，即便是这种例外情况在后机构改革时代“局馆分开”的体制之下也将不复存在。 首要问题得到彻底解决之后，接下来的主要问题就是档案馆相应法定职责的履行了。在39个案例中，原告的主要诉求是申请相关档案信息的公开和利用，而且在案件审判过程中，审判长和审判员均是根据特别法优于普通法的法律适用原则做出最后判定的，因此这一层面问题解决的根本途径自然落到档案馆须严格依照新《档案法》开放利用档案上来。 第一，档案馆应组织所有工作人员认真学习新《档案法》，尤其是应重视新《档案法》中相较于旧《档案法》有所变化和增加的内容。同时，在学习过程中应将线下学习和线上学习结合起来。线下学习层面包括《档案法》文本的自主学习和专家讲座学习等；线上学习层面包括相关档案微信公众号有关信息的学习、利用在线会议平台展开的讨论学习、在线相关课程和讲座视频的学习等，在疫情期间和后疫情时代，线上学习的比重应有所提升。 第二，档案馆应根据新《档案法》的相关规定及时调整和改进工作。其一，应按照第二十七条的规定，通过开放鉴定工作及时将相关档案的封闭期调整过来，并严格按照调整后的封闭期开放利用。对于特殊档案，如新《档案法》规定的涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，其封闭期的规定应形成专门的文件以供社会公众查阅。其二，应根据第二十八条的规定，通过档案馆网站、微信公众号或者其他方式定期公布开放档案的目录，修改和完善档案开放利用制度，同时对涉及知识产权、个人信息的档案应制定专门的利用办法。此外，档案馆应充分利用先进技术设备和手段，如应用人工智能技术、区块鏈技术等高效管理档案，并通过线上档案查询利用服务平台、数字档案馆系统、微信平台等开展提供利用工作。接到档案主管部门关于单位和个人投诉的调查通知时，档案馆应积极配合调查并提供相应证据，不能有隐瞒和包庇行为，以免产生更严重的后果。其三，根据第三十二条的规定，档案馆在公布档案时除了应当遵守《档案法》的规定外，相关信息的公开在适用法律上没有出现竞合情况时还需遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》《不动产登记资料查询暂行办法》等有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。其四，根据第四十条和第四十一条的规定，各级各类国家档案馆应重视档案数字资源的收集、保存和提供利用，推进数字档案馆的建设步伐，积极融入档案信息资源共享服务平台的建设。 （二）依法积极履行政府信息公开答复义务 从39个司法案件的审判过程可以看出，绝大部分档案馆在依法履行档案开放利用职责的过程中无可指摘，但是在答复行为中部分档案馆却显得有失风度。在部分案件中，由于原告是以申请政府信息公开的形式要求公开和查阅相关档案信息的，所以他们均采用了邮寄申请资料的形式，但是有些档案馆在收到这些申请之后却没有及时予以答复，导致其被告上法庭。如在孙汉庭与港闸区档案馆政府信息公开一案中，被告港闸区档案馆未在法定期限内对原告孙汉庭提出的政府信息公开申请做出答复和处理，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的答复处置义务，而被江苏省如东县人民法院责令其对原告的申请做出书面答复。部分档案馆甚至在一审败诉之后拒不履行生效法律文书确定的义务，从而处于更加被动的地位。如在达州市城乡建设档案馆与唐海履行公开信息的法定职责纠纷案件中，被告达州市城乡建设档案馆在四川省渠县人民法院于2014年做出一审判决之后，仍不向原告唐海提供达州市金兰小区临街商业用房29号的设计、竣工图纸原件等档案，被原告于2016年4月26日向四川省渠县人民法院申请强制执行。 档案馆在应对社会公众的档案公开利用申请和相关司法案件的诉讼时应采取积极的行动，依法积极履行政府信息公开答复义务。第一，在接到社会公众的公开利用申请时，无论其申请事项合法与否，无论其采用的是什么形式，档案馆均应予以重视并及时回复。尤其是在申请事项不符合新《档案法》的规定时，档案馆工作人员不能一看了之，反而应加强注意。除了应依据相关法律法规充分说明不能公开的理由外，还应将答复的文件留存归档，已备在发生诉讼案件时用作证据，如此可避免许多纠纷案件的发生。第二，在有纠纷发生时，档案馆应积极配合档案主管部门的调查，主动提供相关证据。如确系档案馆履行职责不利，也不应推脱和逃避，而应主动配合档案主管部门与当事人沟通解决。第三，根据新《档案法》的规定，档案馆除了积极配合档案主管部门之外，还应进一步加强与档案主管部门的联系。 注释及参考文献： [1][2][3]全国人大常委会.中华人民共和国档案法（2016修正） [EB/OL].[2020- 06- 20]. http：//www.npc. gov.cn /wxzl / gongbao/2017 -02/21/content_2007620. htm. [4][5][6][8][9][10][12][13]全国人大常委会.中华人民共和国档案法[EB/OL].[2020-06-27].http：//www.npc.gov.cn/npc/ c30834/202006/14a5f4f6452a420a97ccf2d3217f6292.shtml. [7]刘颖，黄炎，戴天歌.《中华人民共和国政府信息公开条例》修订对比一览表[EB/OL].[2020-06-27]. https：//www.sohu.com/a/308470342_480400. [11]国家档案局政策法规研究司.境外国家和地区档案法律法规选编[M].北京：中国政法大学出版社，2017：281. 作者单位：郑州大学信息管理学院 |
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