| 标题 | 比较视野下海岛型新区功能区体制改革深化研究 |
| 范文 | 丁友良 海岛型新区是承载海洋经济发展使命的国家战略层面的经济功能区。海岛型新区的设立，是国家发展海洋经济、实施海洋开发战略的一项重要举措。目前以海洋经济为主题的国家级新区——浙江舟山群岛新区既是我国第四个国家级新区，又是我国现存的18个国家级新区中唯一的海岛型新区，更是我国自贸试验区中唯一获准建设自由贸易港区的国家级新区。与大陆型新区相比，海岛型新区独特的地理位置、复杂的地域构成和独具的区位优势，对于实施国家的海洋强国战略，具有无可替代的作用。 当然，海岛型新区要实现国家所赋予的战略功能，离不开高效运作的行政体制。本文专门就海岛型新区的功能区体制改革问题进行探讨和研究。 一、海岛型新区与大陆型新区的差异性分析 海岛型新区作为国家级新区的特例，与大陆型新区相比，在区域位置、功能定位、资源禀赋上有其自身不同的特点。 （一）海岛型新区特殊的区域位置 比较海岛型新区与大陆型新区的区域位置和分布可以看出，大陆型新区最初都是在直辖市中设立的，上海、天津、重庆三个直辖市各设立一个国家级新区。之所以如此，是因为直辖市在我国的改革开放和经济社会发展中具有突出的地位，在直辖市设立新区可以更好地发挥其区位优势和对周边经济的辐射带动作用，如上海可以带动华东及长江三角洲地区的经济、天津可以带动华北尤其是环渤海地区的经济、重庆可以带动西南部及长江上游的经济。随着三个直辖市所属新区的成功运作，国家现在开始有选择地在不同省份推广这种模式，目前已设立了18个国家级新区，从今后的发展趋势来看，可能会在每个省都设立一个新区，以带动区域经济发展。 而海岛型新区至今只有一个即浙江舟山群岛新区。国家之所以会在海岛舟山设立新区，是因为“舟山群岛新区处于我国南北海运大通道和长江黄金水道交汇地带，是江海联运的重要枢纽，是我国伸入环太平洋经济圈的前沿地区，也是我国扩大开放、通联世界的战略门户”，具有得天独厚的区位优势。目前舟山是我国沿海五大港口群中港口分布最为密集、吞吐量最大的长三角港口群的重要枢纽港，途经我国的7条国际主航线中有6条经过舟山海域，战略地位十分突出。 （二）海岛型新区特色的功能定位 虽然大陆型新区也有各自不同的功能定位，但总体上都是定位于打造区域经济中心、产业基地和各类示范区。如重庆两江新区定位于先进制造业与现代服务业基地及区域金融中心和创新中心；天津滨海新区要成为现代制造业与研发转化基地和国际物流中心；上海浦东新区要成为国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心。此外，甘肃兰州新区要打造向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区；广州南沙新区要打造粤港澳全面合作示范区；贵州贵安新区要打造内陆开放型经济新高地、创新发展试验区；福建福州新区要打造两岸合作重要承载区和东南沿海重要现代产业基地等。 与大陆型新区不同，海岛型新区围绕“海”字进行功能定位。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》（国务院于2013年1月23日正式批复），其战略定位是要通过发展海洋产业来打造“浙江海洋经济发展先导区、全国海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极”，并据此确立了五大发展目标，即要成为“我国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、重要的现代海洋产业基地、海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区”。 （三）海岛型新区独有的资源禀赋 作为海岛型新区，与之前设立的大陆型新区相比，虽然“存在着重大交通基础设施建设滞后、土地等基础要素制约明显、国际化和专业化高端人才紧缺、金融和信息服务能力比较薄弱”等问题，但也具备独有的资源禀赋。目前舟山群岛作为我国唯一的海岛型新区，拥有1390个岛屿及2.08万平方公里的邻近海域。这为新区发展提供了良好的资源禀赋：一是岸线资源。众多海岛带来了丰富的岸线资源，其中深水岸线总长达270多公里，建港条件十分优越。二是海洋生物资源。舟山群岛是我国近海最大的渔场，各类海洋生物资源非常丰富，可以说是我国海洋生物的基因库。三是能源资源。海岛型新区海域的油气及近海风能、潮流能等资源也非常富集，开发利用前景广阔。四是旅游资源。海岛风情、宜人气候、优质空气及深厚的佛教与海洋文化底蕴，使之成为我国海洋旅游重点区域。这些资源禀赋为海岛型新区构建和发展海洋产业体系奠定了坚实的基础。 二、海岛型新区功能区体制面临的问题 （一）海岛因素所带来的问题 作为依托海域与岛群设置功能区的海岛型新区，与大陆型新区相比，其复杂的地域构成，对构建精简高效的管理體制带来了不少的挑战。 1.难以实现扁平化管理。虽然随着现代信息技术的发展，减少管理层级扩大管理幅度实现扁平化管理是一种必然趋势，但是海岛型新区陆域面积狭小、海域面积广阔、群岛星罗棋布的地域特点，使得其难以撤销在大陆型新区不可能存在的层级和行政建制。如浙江舟山群岛新区所属的嵊泗县东极镇、花鸟乡等，若论其面积，在大陆型新区里是绝无可能设置乡镇层级的。而在海岛型新区，由于这种能带来丰富岸线资源的海岛造成了交通的阻隔，为了有效管理岛域人口而不得不以岛建镇、以岛设乡。这些众多分散而相对独立的海岛乡镇建制在一定程度上阻碍了扁平化管理的实现。 2.难以精简机构和人员。海岛型新区普遍存在的以岛建镇、以岛设乡状况不仅使其难以实现扁平化管理，而且也不利于政府精简机构和人员。这已从两个方面体现出来了： 一是从乡镇层面来看。每一个乡镇建制就必定有一整套标配的机构和人员（每个乡镇都必须有党委、政府、人大及相应机构），尽管与大陆型新区相比这套标配的机构和人员相对于所管理的面积与人口来说不相称，但是少了这套标配的机构和人员既可能违背相关法律也会造成管理困难。而要实现乡镇标配的机构和人员与所管理的面积与人口相称，就必须撤并乡镇，但相互隔离的海岛限制了乡镇行政区划的调整空间。而海岛乡镇难以调整和撤并，势必造成乡镇的机构及人员也难以精简。 二是从县区职能部门来看。由于海岛乡镇难以撤并，这使得县区职能部门派驻乡镇的站、所、处等机构和人员也难以精简。究其原因，对比大陆型新区就可明了。在大陆型新区由于陆域交通便利，县区不一定要在乡镇派驻机构。即使派驻机构，在便利交通条件下每个乡镇所管理的区域范围也比较广，这使得在同等管理区域面积下乡镇的建制数量也相对较少，因而县区职能部门派驻乡镇的机构总量也相对要少。相反，海岛型新区以岛建镇、以岛设乡，乡镇数量难以减少同样使得县区职能部门派驻乡镇的机构总量和人员也难以精简。 3.难以构建高效的海洋管理体制。与大陆型新区不同，海岛型新区肩负着创新海洋开发管理模式的使命，如《舟山群岛新区发展规划》中所提出的“五大发展目标”之一就是要成为“海洋海岛综合保护开发示范区”。也就是今后在海洋海岛开发的同时又要管理好海洋海岛资源。而要实现这一目标面临的困难也很明显。 一是当前我国海洋海岛的综合开发和保护法律保障不足。例如，我国虽有《海岛保护法》，“但是没有涉及到由司法机关追究滥用行政职权、或行政不作为等的行政违法责任……由谁起诉追究行政违法行为的民事责任，立法上不明确”。此外，“《海岛保护法》仅仅赋予普通的单位和个人到政府的环境保护部门举报的权利，而没有诉诸司法救济”，使得“政府在海岛保护上的不作为、滥作为的现象由于没有司法上的监督机制，在社会中频频发生环境问题”。随着海洋经济的发展，在海洋及海岛的开发与生态保护上的矛盾必然会进一步加剧，从而对我国有限的相关法律提出了新的挑战。 二是海上行政执法多头管理、职责交叉、执法效率不高等问题难以有效解决。目前，除了海洋与渔业部门对海域的统一管理外，还有海事、环保、国土、水利等部门根据各自职能，分别对海洋航运、海洋环境保护、海洋矿产资源、沿海堤防和滩涂进行管理，如在海砂开采整治中，国土部门行使矿产许可执法，海洋部门行使海域使用许可执法，海事部门行使采砂影响航道和运输安全执法。在船舶污染海洋环境管理方面，渔业行政主管部门负责监管渔港内的海洋环境污染，海事部门负责商港内的非军事船舶造成的环境污染，但事实上渔港、商港兼用非常普遍（如舟山的沈家门港），其中的船舶污染海洋环境事件管理就存在交叉问题。而从中央到省、市、县，沿海地区都有相应的海上行政执法队伍，而且多支执法队伍各自为政。如在海洋与渔业管理方面，国家层面的有国家海洋局东海分局海监四支队、中国海警局浙江省总队二支队二大队（拟计划在舟山设立海警三支队）；地方层面的有省海洋与渔业执法总队，市县（区）级的海洋与渔业执法支队（大队）。此外，还有海事、边防、海关缉私、港航等执法机构。由于条块分割，多支执法队伍各不隶属，分散执法，且没有强有力的统筹协调机制，容易产生多头管理、重复管理，也容易发生有利的争着要管、无利的相互推诿现象。 4.难以形成大规模的经济功能园区。海岛型新区是依托海域与群岛而设立的经济功能区。而海域上群岛分布离散性强，岛上陆地面积又狭小，因此不可能像大陆型新区那样构建大规模的开发导向的经济功能园区，只能是依岛建立功能园区或按地域与开发性质相近的几个岛屿合起来设立功能园区。以浙江舟山群岛新区为例，新区之下设有新城、六横、金塘、普朱、海洋产业集聚区等五个次级经济功能区。除了新城功能区在舟山本岛区域设立之外，金塘功能区与六横功能区分别是在金塘岛和六横岛上依岛设立，普朱功能区则是将原来的普陀山岛和朱家尖岛合起来设立的，舟山海洋产业集聚区则更是跨县区包括多个岛屿。 海岛地理特性不仅制约经济功能区的发展，而且由于岛际交通阻隔造成管理上的不便。如普陀山-朱家尖管委会在很长时间难以实质运作，只好采用“管委会统筹协调，普陀山、朱家尖分块运作，逐步融合一体化发展”的办法来渐进推进。同样，舟山海洋产业集聚区虽然总规划面积有98平方公里左右，但由于涉及到金塘岛、六横岛、衢山岛、舟山岛西北部、岱山岛西部、泗礁岛、朱家尖岛、洋山岛、长涂岛、虾峙岛等区块，范围分散，所以集聚区管委会只能直接负责舟山经济开发区和舟山港综合保税区这两个区块（约33平方公里）的开发建设。其他区块只能由各县（区）和金塘、六横功能区管委会来负责开发建设。 （二）功能区共性因素所造成的问题 1.行政主体资格问题。功能区管委会是否具有行政主体资格存在较大争议，因为全国人大制定出台的相关法律都没有涉及功能区管委会。就连地方组织法也没有功能区的相关条款，这使得功能区管委会在国家行政序列中没有明确的法律地位，功能区管委会以自己的名义进行经济社会管理面临很多法律问题。因行政主体资格争议、行政行为不适格引起的法律纠纷屡有发生，经济功能区的“先行先试”面临着难以逾越的法律门槛。 2.与所在地政府的关系問题。功能区的发展建设离不开当地政府的配合与支持。但在功能区的实际运作中，两者关系较难协调好。从表面来看是因为功能区所在地政府没有完全配合功能区做好社会管理等工作，如没有配合功能区做好与招商引资、项目落地等密不可分的征地拆迁工作，从而影响功能区的开发进程；从深层次分析是因为客观上行政区与功能区也存在着竞争。由于功能区所在的行政区政府也承受着发展地方经济的考核压力，需要通过招商引资来促进地方经济发展，这样在极端情况下会产生功能区与行政区各自为政、重复招商、无序开发等恶性竞争现象，更不用说相互配合协作了。 3.与上级部门的关系问题。功能区管委会与上级政府部门之间存在以下问题：一是管委会的“大部制”难以获得上级部门支持。精干高效的管委会基本上都采用“大部制”的形式，不会像行政区政府那样实行机构的上下对口设置来承接上级政府部门的相关工作。这一方面会使其缺少足够人手来应付上级众多部门的各项事务和各类会议，从而引起上级政府部门的不满，另一方面也使其难以获得上级政府部门在资源方面的支持。 二是管委会难以管理上级政府部门在功能区的派驻机构。功能区与上级政府部门派驻机构的关系难处理，一方面是因为两者之间职责划分无章可循，另一方面由于工商、质监、税务、国土、规划等部门在功能区的派驻机构是实行垂直管理的，在人事任免和工作考核上功能区没有发言权，因而难以获得派驻机构的尊重。 三是管委会所获授权得不到有效落实。主要表现为功能区所享有特殊的经济社会管理权限，在细化和具体落实过程中，相关职能部门不予认同和支持。尤其是一些关键权力如相对独立的开发建设决策权、财政权和人事权等难以完全到位。 4.功能区管委会自身职能定位问题。功能区管委会自身职能定位存在两难。如果基于功能区设置的初始目的，功能区管委会应定位于单一的经济发展职能，那么由于体制及利益方面的原因社会管理工作难以得到所在地政府的有效配合，从而会影响功能区的开发进程；如果基于功能区的现实环境，功能区管委会需要全方位履行经济和社会管理职能，那么势必要增加机构和人员，体现不出其精干高效的体制优势。 （三）体制改革不到位所引起的问题 从作为全国唯一的海岛型新区——舟山群岛新区来看，它是个全域性新区，整个舟山群岛（舟山市）就是一个大的经济功能区。而在这个大功能区下面，又设立了新城、六横、金塘、普朱、海洋产业集聚区等5个次级经济功能区。目前无论是新区层面还是次级功能区层面，都存在需要进一步改革完善的问题。 1.新区层面体制改革不到位所引起的问题。从新区层面来讲，舟山群岛新区作为一个大的功能区，其管理模式就是一种典型的“管委会+建制政府”模式。从目前运作来看，其存在两大明显的问题：一是新区管委会与市政府没有明确的职能分工。从宏观职能层面来看，虽然作为省委、省政府派出机构的新区党工委、管委会负有统筹协调和组织推进新区开发、建设与管理之责，但由于其与市委市政府实行“两块牌子、一套班子”，所以不存在工作上的区分；从微观职能层面来看，相关文件并没有列出某项具体职能是由新区管委会来承担而不是由市政府来承担。这意味着在日常实际工作中，新区管委会没有具体明确的工作可做。 二是新区管委会缺少支撑其实质运作的必要机构。除了5个次级功能区管委会名义上是新区管委会的直属机构（实际上有的由县区托管），新区党工委、管委会的其他工作部门与市委市政府都是“同一套班子”。也就是说，真正可以让新区管委会以自己名义独立管理的只有几个次级功能区管委会。但即便如此，新区管委会内部也缺少相应的职能机构去管理和协调次级功能区管委会。所以新区管委会只有上面与市委市府共有的“大脑”中枢而没有下面自己的“手脚”，即缺少支撑其具体独立运作的组织基础和必要机构，难以正常运作。 2.次级功能区层面体制改革不到位所引起的问题。由于在次级功能区层面实行县区托管功能区和功能区整合乡镇街道，这导致两大不良后果：一是托管导致功能区权力弱化。由县区受托管理的功能区有金塘、六横，此外海洋产业集聚区负责人由定海区委书记兼任，这在一定程度上也带有托管的性质。功能区由同行政级别的县区托管后，一方面造成功能区地位矮化、权力受限，因为新区赋予功能区的人事权和财政权都被县区剥夺了；另一方面也导致了办事环节增多效率降低，因为被县区托管后管委会各职能处室不能直接对接市局而必须经过区局环节。 二是整合导致各自职能淡化。由于次级功能区基本上采用“管委会+建制政府”模式，即正处级的功能区管委会整合了乡镇街道机关。其中，管委会的党群工作部挂乡镇（街道）党委牌子，管委会的社会发展局挂乡镇（街道）政府牌子，这样乡镇（街道）党政班子成为管委会的中层干部。虽然这种体制模式使功能区管委会在社会管理方面能得到所在地政府的配合，但也导致各自职能难以充分履行。 从乡镇街道机关来看，其运作难以正常化。究其原因，一方面是因为乡镇街道党政班子成为了功能区的中层干部，没有独立决策权，缺乏履职动力；另一方面是因为整合后管委会其他内设机构瓜分了乡镇（街道）的部分职权，这使挂乡镇（街道）党政牌子、专职承担乡镇（街道）职能的“党群工作部”和“社会发展局”无法全面履行基层管理职责。 从功能区来看，其核心职能被淡化。发展经济是功能区的核心职能，但是在乡镇街道并入功能区后，在开发建设过程中积累的各类社会矛盾都需要功能区管委会来直接处理。功能区管委会为此花费了大量精力，从而导致经济建设这个核心职能反而被淡化了。 三、海岛型新区功能区体制改革深化路径 （一）针对海岛因素所带来的问题 1.从实际出发确定管理层级与机构规模。针对海岛因素所带来的难以实现扁平化管理以及难以精简机构和人员的问题，我们必须从海岛的离散特性的实际出发，不能一味地追求扁平化和机构及人员的精简。其实，即使在一些大陆型新区，虽然在体制改革过程中总体上是按照“小政府、大社会”的理念和“精简、统一、高效”的原则来设置机构，但也会根据新区发展的实际需要，动态、灵活、务实地调整和设置相应的工作部门和内设机构。典型的如上海浦東新区，1993年成立的浦东新区管委会时只设10个职能机构，而现在的浦东新区政府部门已达到28个，而这都是应浦东新区经济与社会发展的需要而设置的。 浦东新区这种从实际出发设置机构的思路值得学习。今后海岛型新区功能区体制改革也要从各个岛屿乡镇的管理实际需要出发，灵活确定管理层级、管理幅度以及机构与人员的数量。 2.因地制宜确定次级经济功能区和产业园区。鉴于海岛地理特性不仅制约经济功能区的发展，而且由于岛际交通阻隔造成管理上的不便，因此今后在次级经济功能区及特定产业园区的设置上，一方面要依岛而设，尽量做到“一岛一园区”，这样便于集中管理；另一方面对于确实需要跨岛屿设立经济功能区和产业园区的，为了便于管理可以采取以下两种方式：一是管理重心下沉，充实基层乡镇街道及社区人员，配强基层管理力量，而在管委会层面则尽量做到精简精干；二是在规划的特定产业园区范围内不设专门的管理协调机构，而按属地化原则进行管理，注重在产业层面的配套合作。典型的如为“波音737完工和交付中心”项目量身定制的舟山航空产业园，它以“一园两区”的方式协同布局，即舟山航空产业园由飞机制造园区和零部件制造园区组成，前者位于朱家尖岛，后者位于舟山本岛。这样通过一个产业园两个行政管理区域，行政上属地管理，产业上一体规划，可以弥补海岛型新区陆地面积狭小，难以形成大片规模经济功能园区的问题。 3.深入开展海洋综合行政执法和联合执法。海岛型新区在建设“海洋海岛综合保护开发示范区”过程中，针对当前我国海洋海岛的综合开发和保护法律保障不足问题，可以通过国务院批准建立的“新区建设部省际联席会议”的途径向上反映，通过相关部委来推动完善相关立法。在此之前，重点是要解决海上行政执法多头管理、职责交叉、执法效率不高等问题。主要的措施是要深入开展海洋综合行政执法和联合执法。具体思路是： 对新区管辖内的涉海执法部门的执法职能进行整合，将执法职能统一划归到新成立的海洋综合行政执法局。海洋综合行政执法局除了应履行海洋与渔业部门的全部执法职能外，又应统一履行有关滩涂围垦（原属水利水务部门）、海域矿产资源开采（原属国土资源部门）、海底文物保护（原属文广新闻部门）以及港政、航政和运政（原属港航管理部门）等方面的执法职能。同时将相应的编制与人员也划归海洋综合行政执法局。 对中央垂直管理的边防、海上辑私、海事、海警等部门，其涉海行政执法职能近期难以整合到地方海洋综合行政执法局，可通过联合执法的形式来提高执法效率。同时要构建统一协调、相互协作的海洋行政执法协调机制。 （二）针对功能区自身因素所造成的问题 1.推动立法来解决功能区管委会行政主体资格不确定问题。一是通过省委、省政府、省人大以及“新区建设部省际联席会议”等多种途径，向中央和全国人大建议对功能区进行专门立法，赋予经济功能区相应级别的行政主体资格。 二是通过地方人大立法，来给功能区赋权。这在大陆型新区已有这方面的尝试。如2002年的《天津滨海新区条例》、2013年的《重庆市人民代表大会常务委员会关于重庆两江新区行政管理事项的决定》，都是以地方性法规的形式向新区管委会授权。 2.通过制度创新来协调功能区与所在地政府的关系。功能区管委会的管理职能难定位、功能区管委会与所在地政府的关系难协调，究其原因是功能区管委会与所在地政府在利益上的不一致。如果没有在制度上进行合理的设计来平衡双方的利益，那么即使上级领导下行政命令要两者相互配合搞好工作，在实际工作中仍然会相互扯皮、相互冲突。这方面重庆两江新区与天津滨海新区作了有益的探索。前者通过共同组建开发公司来建立功能区与行政区的利益纽带，实现双方都能从相互配合中获益；而后者采用彻底的思路，先是撤销三个行政区，将其改为城区管委会，若干年后又将城区管委会也撤销了，这样彻底避免了行政区与功能区的冲突。虽然海岛型新区具体情况不一样，但两地的做法值得借鉴和学习。 3.争取有利政策来改善功能区与上级政府部门的关系。在与上级政府各部门的关系中，功能区遇到的管委会的“大部制”难以获得上级部门支持、上级政府职能部门派驻功能区的机构难管理、管委会所获授权得不到有效落实等问题，既不能通过立法来解决，也不能通过利益协调来解决，最终还是需要获得上级党政主要领导的支持争取有利政策才能解决。从实际问题来看，解决管委会体制面临的“大部制”困境的关键，一要适当增加功能区编制，使其有足够的人员能积极配合上级政府部门的工作，二要争取上级部门对功能区在资源方面的支持；解决管委会与派驻机构的关系较难规范问题的关键，是在垂直管理部门派驻功能区机构的负责人的任命和考核上，功能区要有发言权，这样才能使其配合做好功能区的工作；解决管委会所获授权得不到相关职能部门认可而难以落实问题的关键，是功能区要在上级原则性授权的基础上一方面要据理力争，另一方面要争取上级党政主要领导的支持。 （三）针对体制改革不到位所引起的问题 1.新区层面的改革。第一，长远根本措施：撤掉管委会牌子，建立新区政府。从长远来看，撤掉管委会牌子和机构，是大势所趋。 首先，从管委会的性质来看，舟山群岛新区管委会不是法定的常设机构，无法承接由上级政府下放的各类经济社会管理权限，也不能以自己的名义独立对外行使行政职权。这样新区管委会的体制优势不能充分发挥，其存在的必要性值得怀疑。 其次，从功能区管理体制的变迁过程来看，建制政府才是成熟的模式。功能区都会经历一个初创期、发展期和成熟期。不同时期会采用不同的管理模式。其中上海浦东新区和天津滨海新区就是完整的经历三个阶段的典型例子，它们在三个阶段分别经历了开发办—管委会—新区政府三种管理体制，即最终都采用了建制政府的管理模式。由此可见，新区层面最终采用建制政府模式是大势所趋，因为建制政府具有更强的统筹能力。 最后，从舟山的实际情况来看，成立新区政府具有很大的便利条件。一是因为舟山群岛新区是全域性功能区，新区范围与舟山市行政区划一致，不用像天津濱海新区那样需要整合行政区划后才能成立新区政府，所以不涉及到大的机构变动、人员安置等复杂的利益问题，操作起来就比较简便。二是因为新区管委会依托政府，并没有实质运作，也没有下属系统的机构，所以撤掉管委会牌子不会遇到太大阻力。 第二，近期微调方案：完善管委会架构，合理界定职能。如果着眼于近期舟山群岛新区上层架构的稳定，那么可以考虑完善现有的管委会架构，重要的是要合理界定其具体职能，从职能出发来完善新区管委会的下属机构。 一是合理界定新区管委会日常管理职能。今后新区党工委、管委会要把主要精力放在对次级功能区招商项目的管理上，做好项目考核、项目协调和统筹安排上，避免项目引进上的恶性竞争和随意放弃。 二是完善新区管委会组织架构。新区党工委、管委会的具体职能定位为以项目为抓手，来推进次级功能区建设，所以相应地在新区党工委、管委会之下新设“项目办”来专门从事对次级功能区的项目管理、协调和考核工作。 2.次级功能区层面的改革。第一，长远根本措施：撤销区级建制，次级功能区和街镇由市里直管。长远根本措施着眼于从根本上解决次级功能区与行政区之间的矛盾。具体思路就是基于扁平化管理理念，减少行政层级，撤销定海与普陀两个区级行政建制，次级功能区和街镇由市里直管。具体可参照上海浦东新区和天津滨海新区的做法。 第二，近期微调方案：转变整合方式，次级功能区由新区管委会直管。近期微调方案着眼于机构和人员的稳定，主要措施有两项： 一是转变功能区对街镇的整合方式。原来的那种虚化乡镇街道层级、把乡镇街道机关完全融合到功能区管委会的做法既不利于各自职能的履行，又在一定程度上有违宪违法之嫌。今后乡镇街道应独立设置，在组织机构上不再与功能区管委会融合。功能区管委会可受县区委托管理乡镇街道，但双方按托管权限和各自职能分层运行。功能区管委会职责重在推进区域经济发展，所属乡镇街道在管委会领导下，配合做好基层社会管理工作。 二是次级功能区由新区管委会直管。即新区所属各功能区不再由县区托管，而改由市（新区）直管。这样可以避免功能区被县区托管后地位矮化、权力弱化、办事环节复杂化等问题，确保功能区可以充分行使相应的经济社会管理权限。同时也能更好地从新区层面合理定位功能区的规划建设和产业布局。 四、结语 总之，从功能区体制层面来看，与大陆型新区相比，作为国家发展海洋经济和实施海洋开发战略重要载体的海岛型新区，其所面临的功能区体制问题是由海岛因素、功能区共性因素和体制改革不到位因素所造成的。为此，海岛型新区的功能区体制改革，既要从大陆型新区的功能区体制改革实践中吸取有益的做法，又要从海岛型新区的实际出发，针对性地解决自身存在的问题。 【本文系2017年度浙江省哲学社会科学规划课题“浙江舟山群岛新区功能区体制改革深化研究”（17NDFC314YB）的阶段性成果】 （作者系中共舟山市委党校经济与行政管理教研室主任） |
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