| 标题 | 村民对公共预算的“政治嵌入”与基层治理重构 |
| 范文 | 陶庆+汪阳 【摘要】浙江省A县H村“村民财务监督委员会”制度创新源于村民自治“五步法”机制，它一是突破了“宪法财产权”关于公民因纳税而参与公共预算的民主财政理论范畴， 二是突破了“政治嵌入”关于公民从体制外非制度性“嵌入”政治活动的利益表达理论范畴，三是突破了“正当妥协”关于国家政治权威与民间社会权利之间宽容妥协的协商民主理论范畴。因此，在照搬财政立宪主义理论却无益于中国代议制民主政治发展之困局下，运用“宪法财产权”、“政治嵌入”与“正当妥协”等本土化理论资源，拓展了公民参与公共预算的民主政治。 【关键词】村民自治 村民财务监督委员会 宪法财产权 政治嵌入 权力制衡 【中图分类号】C915 【文献标识码】A “政治是经济的集中表现”，①村民自治等基层民主政治建设，亦不妨从村民参与村级预算与村级财务等村民最为关注的经济领域展开。据2010年第六次全国人口普查显示，大陆13亿人口中，居住在乡村的农业人口即村民人数接近7千万人，即仍占总人口半数以上。②我国农业税作为直接税自2006年初起全面取消，但是，在我国人口中占大多数的农业人口，仍然在各式各样的消费中承担着不菲的间接税与名目繁多的杂费，即他们始终履行着“纳税人”义务，理应享受“纳税人”权利，其中包含参与预算特别是村级预算与村级财务的民主权利。虽然村民直接参与国家层面公共预算和公共事务的机会很少，但由于他们每时每刻受到村级预算与村级财务的直接影响，因此，村民参与村级预算与村级财务，是培育公民民主财政理念和养成公民税收法定主义等法治精神与民主意识的直接土壤。鉴于此，我们依据“宪法财产权”③原理，从经验层面剖析浙江省A县H村村民自治“五步法”机制中“村民（财务）监督委员会”创新制度，探讨村民“政治嵌入”④村级预算与村级财务的地方性知识⑤及其民主国家税收法定主义与民主财政理论的本土资源与智识。 村民自治：“政治安排”⑥下的参与困境 公民参与公共预算等经济事务在本质上是一个政治范畴，⑦村民参与村级预算与村级财务的实质是政治参与。“在现代政治中，农村扮演着关键的钟摆角色，……它不是稳定的根源，就是革命的根源。”⑧改革开放伊始，大陆农村村民自治取代了人民公社制度，并主要体现为两套不同的“政治安排”系统。一是立法系统，《中华人民共和国村民委员会自治组织法（试行）》经过10年试行，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议又进一步加以修订；村民自治委员会（以下简称村委会）成为村民政治参与的主要载体。二是党务系统，村党组织主要依据《中国共产党农村基层组织工作条例》（简称《工作条例》），在乡村发挥“战斗堡垒作用”。 村民自治“政治安排”运行机制存在村党组织和村委会即“村两委”两个管理组织，《工作条例》与《村组法》分别对村党组织与村委会的功能与职责作出了制度性规定；但这些规定大多笼统含糊，在具体实践过程中可操作性不强，村民参与村级预算与村级财务等重要领域的具体规定尤为严重缺乏。如，一方面，《村组法》规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”另一方面，《工作条例》规定，村党组织“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。虽然村委会是村集体财产的法人代表，集体财产应由村委会执掌，但是《工作条例》也明确要求，“村党支部领导支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源开发，逐步壮大集体经济实力”。总之，立法系统与党务系统关于村民参与村级预算与村级财务等方面的规定相对模糊，导致“村两委”在村民参与村级预算与村级财务等实际工作中界线不清、职责不明。村民自治“政治安排”的两套系统不够明晰、不相“匹配”，影响了村民参与村级预算与村级财务等政治参与的实际效果。 针对村民自治“村两委”的复杂关系，中外学界多集中于“选举”或“民主”等“意识形态”方面的讨论，⑨一是提出了诸如“中国农村二元权力结构论”、“制度主义论”、“国家体制论”等理论范式。⑩二是建构了多种模型：协调型、包揽型、游离型、对立型、一体型；党支部包办村务型、村委会“过度自治”型、争权夺利型、相互扯皮型；协政型、支书独政型、主任揽政型、两委搁政型等；党支部绝对集权型、村委会绝对集权型、“顶牛”冲突型；互不认同型、互不支持型、公开抗争型等。三是探讨了村民自治新生事物：如，湖北宜昌农村地区普遍实行了“议事恳谈会”制度，即在乡村采取圆桌会议形式，由“村两委”班子成员、村民小组长、全体党员、村民代表和愿意参加议事的村民等不同阶层的人士组成谈判议事，一方面听取群众意见、评议村组干部；另一方面讨论决定村级财务，特别是村民迫切关心的公共事务。又如，南京市六合区赵坝村村民，在村庄合并后所形成的新型村庄里自我建构了村民自治组织——农民议会。这些都充分反映了当下中国村民“政治嵌入”乡村政治生活的迫切要求。 综上所述，国内外学界关于村民自治研究领域，对时刻影响村民生计的村级预算与村级财务等方面讨论，目前仍不多见，成果尚不成熟。村民政治参与之主要目的，一般是切身利益特别是经济利益的表达与聚合。因此，村民“政治嵌入”村级预算与村级财务的理论与实践，应当成为当前村民政治参与的核心内容。村民政治参与研究过分沉迷于脱离经济基础的纯粹政治性活动中，故难以走出村民自治“政治安排”下两套系统相冲突之困境。 “政治嵌入”村级预算与村级财务 村民自治在本质上是基层民主政治建设，是执政党和国家立法机构重构村民政治参与的“政治安排”；这一制度设计因为两套系统不能充分“匹配”而出现冲突时，村民在利益表达与利益聚合驱动下，必然会寻找政治参与其他路径。“村民（财务）监督委员会”产生于村民民主决策“五步法”运行机制，这是村民参与村级预算与村级财务的制度创新，也是破除村民自治困局的实践探索。 民主决策“五步法”与村民“政治嵌入”。村民自治“五步法”是指村民按照提案、议案、表决、承诺、监督等五个程序来民主决策，上世纪90年代中期起源于A县H村。A县多山少地，人口有56万，在外经商务工的多达17万人。H村地属A县B镇，时有425户，1280人口中300多人在本县城内经商务工，还有400多人到县域以外经商务工，即一半以上人口、绝大部分劳力不在本村“发展”。H村“Z”姓人口居多，Z姓村民有1000多人，L姓有200多人，C姓只有C支书一家。H村有村民代表36人，党员60名；村党支部委员5人，村委会委员6人，其中有两人“交叉”任职，故“村干部”计9人。显然，H村是“Z”氏“天下”，然而，村党支部书记C偏偏当选了（1994年），且连选连任多届；“五步法”就是他带领一班人酝酿而生。 H村支部书记C（以下简称“C”）：我这个村庄十几年之前，县里面还没有“五步法”，但在文件出台前，我们就在搞“五步法”了，那个时候的“五步法”我们不叫“五步法”，就叫民主。05年以后我们自己一起讨论“该怎么叫”，后来县里面领导就叫“五步法”。“五步法”修改了一次，早的时候村党支部这一块没有“归”进去，现在把村党支部也“归”进去了。 村党组织“归”进了民主决策“五步法”，村党支部书记是“五步法”的召集人。这就解决了村民自治党务系统与立法系统等两个“政治安排”系统相冲突的困局。H村遇到村中“大事”，村党组织C支书就召集村民会议，或者村党组织与村民自治委员会（以下简称“村两委”）联席会议，或者村民小组长会议（在没有村民代表之前，每个村民小组四五个人或者拥护村里工作的几个“积极分子”一起开会）进行民主讨论。经过10多年的探索，这些做法基本上成形。H村将近一半以上人口和2∕3以上青壮劳力在外经商务工，相当一部分人流动在本县甚至本县以外，这样村内有公务活动他们就没有办法进行表决，这会影响到办事决策的民主和公平。一方面，H村讨论议决村级公共事务特别是有关村级预算与村级财务事情时就采取比较特殊的方法处理。如村民大会，则选择在春节或清明前后，这时在外村民都回家探亲，大家把一年打算要做的事情在这个会议上基本上定下来。另一方面，村民在公选村民代表的时候都会尽可能选择在家从业的人，或稳重可靠之人，这样能够代表他们的意愿；村民代表多数在家从事农业，或在本地A县城务工；村民代表会议一般都会在晚上召开，这样人员会比较齐全，能最大程度地听取村民代表的意见。无论是村民代表会议，还是村民会议，整个讨论过程按照“五步法”的提案、议案、表决、承诺、监督等五个程序来进行。但是，即使这样精细安排，也并不是任何时候村民代表以及“村两委”的讨论的结果意见能够达到一致；这个时候就按照村民代表会议或者村民会议的讨论的最终决定来执行。这一点，在村民参与村级预算与村级财务安排等方面表现得尤其明显。 C：不能表决的时候，就退一步了，退一步以后就是开村民代表大会，村民代表大会表决，举手表决。 作者（以下简称“T”）：那村民代表大会要表决的话，也有表决的结果与村干部意愿不同的地方吧？ C：有啊，就是修这个村路，开会开了许多次，第一次会议讨论的时候，我们就问钱怎么解决？大家表示一人一百块钱，钱都凑好了，又重新开了一次会议，有的修路地方有人不同意，我们就是采取了村民代表表决，有的同意有的不同意，最后表决了还是不同意的多一票。表决以后不同意的，最后都不做了。 2005年，A县根据民主恳谈会、村民提案、村务大事民主表决、村干部创业承诺、村民廉情监督站等基层民主政治建设经验，创立了民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施为主要内容的村级事务民主决策“五步法”，其中最后一个程序“监督实施”逐步演化成为较为独立自主的“村民（财务）监督委员会”制度创新，着重展示出村民参与村级预算和村级财务的政治参与倾向。 村民参与村级预算与村级财务等改革办法，主要由村党组织负责人召集村民召开村民会议或经村民会议授权的村民代表会议议决，这是村中民意机构与党务系统相结合的制度创新。它不是传统意义上的村民自治等代议制民主方式，而是由村党组织主导，采取商谈讨论和民主推选等协商民主范式来推行。村民民主决策“五步法”中最后一个也是最重要一个程序就是“监督实施”，开始成立了村民参与村级预算与村级财务的实体机构——“廉情监督站”——负责对“五步法”全程公开、年中汇报、年底述评等内容进行监督。刚开始，“廉情监督站”的主要功能，不仅仅只是村民对村级预算与村级财务等经济事务的监督，而且还对村民自治过程中的村中事务实施全面监督。随着村民参与村级预算与村级财务的政治参与热情不断高涨，“廉情监督站”终于发展成为相对独立自主的“村民（财务）监督委员会”。 “村民（财务）监督委员会”与村民“政治嵌入”。2003年之前，H村就开始了村民参与村级预算与村级财务的民主理财探索，但那时候形式还较简单。从2004年始，这一探索有了突破性进展。为了让更多村民民主参与村级事务，H村成立了提案委员会，村支部书记任主任。村民有大小事情都可以找村民提案委员会进行提案，提案可以是口头的，也可以是书面的，然后交给村民代表大会来表决，再由“村两委”组织实施。村民提案主要涉及村级预算和村级财务等，如：村经济社会发展规划和年度计划，村庄建设规划，村集体经济项目的立项、承包方案，集体资金的使用，集体举债，集体资产处置，以及集体企业的改制方案，修建办公场所等公共设施，农房改造、道路、水利、电力、自来水、排污、公共卫生等村公益事业的经费筹集方案以及建设承包方案，村集体土地、房屋等集体资产的承包和租赁，宅基地的安排和使用，征用土地各项补偿费的分配和使用，领取村干部误工补偿的人数及标准，等等。A县纪委根据村民自治“五步法”机制中“廉情监督站”经验做法，以及村务公开监督小组和民主理财小组的工作实践，探索出了“村民（财务）监督委员会”制度创新。它一方面直接接受党委纪检部门的指导，另一方面有党员直接参与其间工作，这样就把村民民主决策与坚持党的领导两个方面充分融为一体，实际上解决了村民自治党务系统与立法系统等两个“政治安排”系统相冲突之困局。如，“村民（财务）监督委员会”由村民会议或村民代表会议民主推选“村民（财务）监督委员会”成员候选人，报乡镇纪委（纪工委）审核，经村民会议或村民代表会议差额选举产生。“村民（财务）监督委员会”由3至7名监督员组成，其中有1名中共党员。委员会设主任1名，经监督会议推选产生。监督员与“村两委”干部任期相同，可连选连任。村务公开监督小组、民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从“村民（财务）监督委员会”成员中推选产生。 当然，“村民（财务）监督委员会”的主要功能是保障村民参与村级预算与村级财务。一是监督村级公共事务决策是否按“五步法”来实施进行，重点监督村集体预算和财务活动，审核财务账目，有权否决不合理的开支。二是监督村务公开各项内容是否全面、真实，公开事件是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范等。三是在乡镇牵头指导下，组织召开村干部向广大村民或村民代表述职测评会议，对违背廉洁承诺和创业承诺、群众反映强烈的村干部，要求作出解释、重新承诺或主动辞职。四是根据村民会议或村民代表会议授权，在乡镇政府帮助指导下，对于村民依法提出罢免村委会成员，而村委会未在法定时间内启动罢免程序的，主持召开罢免会议。五是还具有保障有力的“尚方宝剑”措施，即当“村两委”不接受“村民（财务）监督委员会”监督或在答复提案建议、意见过程中，存在弄虚作假、拒不答复等现象的，可向村民会议或村民代表会议反映、报告，同时可通过“直通热线”向乡镇纪委（纪工委）反映，乡镇纪委（纪工委）在15日内调查了解，并督促“村两委”限时办理；当“村民（财务）监督委员会”反映干部涉嫌违法违纪问题时，乡镇纪委（纪工委）应及时处理，当无法解决时，则报县农村干部违法违纪案件查办联席会议办公室处理；联席会议一般应在10日内召开，根据具体情况确定责任单位或组织调查组调查。 T：你们“村民（财务）监督委员会”有几个人？ A县H村“村民（财务）监督委员会”Q主任（以下简称“Q”）：5个人，我一个，其他60（岁）一个，63（岁）一个，还有55（岁）一个，还有一个党员。 C：就是村民代表无记名投票以后，选了他们五个人吧，选好以后分工，他（指Q）是主任，当时就给他证书，有一个红本子的。 T：咱们这个村村民代表会议有多少人？ C：村民代表有36个。 T：那扩大以后的村民代表以上人员的人数多少？ Q：56个人。 T：56个人，扩大将近20个人，然后这些选举产生就是您这一届的“村民（财务）监督委员会”？ C：是的，无记名投票选的。我们“村两委”，推荐“村民（财务）监督委员会”候选人，然后再差额选举。当时是2个人落选。我们这个“监督委员会”，每次都列席会议，村里的每次会议都参加，大小会议我们都参加。列席会议就晓得了开什么会，做什么决定，但主要是管管财务和预算的事。 Q：村务财务和预算，比如说那个“和谐园”（指H村“村两委”与H村Z氏宗祠“合署办公”的大院），这个装修费用我们都全程监督。 T：这些钱都哪里来的呢，有没有集体经济？ C：我们自己出资。凑齐了以后，今年装修，5月份结束了。 Q：花了22万！还有装修16万多哩。 C：外出经商务工的村民支持我们；村里工作做得好，也有上头奖励来的钱。 Q：全部的财务由我们“监督委员会”签字以后要盖章的，盖章以后才可以报销。没有这个“监督站”的时候，财务主要是由村主任一个人管的。 C：最早的时候是一个人，再是两个人，一个党员一个村民代表，两个人合着干，后来叫做村民“廉情监督站”，现在是“村民（财务）监督委会”，人员扩大了，给他们一个办公室，那边最大的会议室，最好的办公室给了他们。刚开始的时候没有办公室。比方说（财务与预算）签字之前他（Q主任）都要知道，他（Q主任）知道开支多少；比方说这个“和谐园”预案建设的时候，他们要知道。500块以下的村委会主任（说了算），经手人还是“村民（财务）监督委员会”；500块钱以上的我们有“两支笔”（村民财务监督委员会主任和村委会主任），再大的开支的话就由“村民（财务）监督委员会”和“村委会”全体共同讨论，1000元以上的要让“村两委”知道的。但不管多少，1分钱（的开支）也要签字！500元以上的他们两人（指村民财务监督委员会主任Q和村委员会主任Z）签，（开支）再多了他们全体讨论了。 A县H村“村两委”与Z氏宗祠“合署办公”，简称为“和谐园”，体现了“家国同构”的中国文化传统；“和谐园”建设资金共将近22万，另外装修费用16万，这些建设资金主要由村民凑钱捐助。“和谐园”建设的公共预算每一笔开支都要“村民（财务）监督委员会”盖章签字，即凡涉及到村级预算与村级财务的所有开支都需经“村民（财务）监督委员会会”审核盖章才有效。村民民主决策“五步法”召集人是村党组织负责人，体现了村民自治党务系统与立法系统的整合与协调；与此相对应，“村民（财务）监督委员会”制度创新，一方面，该委员会必须有一名中共党员且接受地方纪检委直接领导等制度设计，有利于破除村民自治党务系统与立法系统等两个“政治安排”系统相冲突的困局；更为重要的是，该委员会的政治功能在于从政治经济学维度突出了民众权利对于公权力的有效制衡作用，其发展前景必然会引向权力制衡为主要特征的法治民主。这一点，时任A县县委常委、组织部部长Y，对此有清醒的认识。 A县县委常委、组织部长Y（以下简称“Y”）：每个村除了党组织、村民代表会议和村委会之外，还有个“村民（财务）监督委员会”，这就是“四驾马车”，使村里事务特别是财务安全运行。这个事浙江省是全省推广的，在我们这儿开了“现场会”。这个就体现了党组织的这个领导权，村民代表大会一个决策权，村委会一个执行权，“村民（财务）监督委员会”一个监督权；这四个权力分的是很清楚的：领导权、决策权、执行权、监督权。具体在村级事务上，就是所有的财务报销他“村民（财务）监督委员会”都要把关，你这个事有没有落实？有没有公平？“村民（财务）监督委员会”要给大家把关的！现在有了这个东西，村里面的财务理顺了，基本上也没有什么信访事件了。 “村民（财务）监督委员会”及其全体监督员的权力，自身也受到有效制约——他们接受A县县纪委、乡镇纪委（纪工委）领导；年终村民会议或村民代表会议，要对“村民（财务）监督委员会”“监督员”进行述职测评，信任度低于50%的，取消“监督员”资格。如有下列情况之一的，即时召开村民会议或村民代表会议，对“监督员”进行信任度投票，信任度低于50%的，取消“监督员”资格：一是“监督员”违法违纪被查出的；二是本村1/3以上村民代表要求取消“监督员”资格的；三是本村1/3以上有选举权的村民联名要求取消“监督员”资格的，等等。这个所谓“四驾马车”式的权力制衡框架，一是体现了执政党的政治领导权，即“五步法”召集人是村党组织负责人，“村民（财务）监督委员会”有党员参与且置身于地方党委纪检委的直接领导下；二是“村民（财务）监督委员会”体现了主权在民的法治原则——村民自治最后的决定权，甚至包括废立“村民（财务）监督委员会”成员的决定权仍牢牢把握在村民自己手中。 民主财政理论悖论与权力制衡重构 A县H村“村民（财务）监督委员会”制度创新，村民参与村级预算与村级财务的财政立宪主义法理、利益表达聚合政治参与法则和合作共赢协商民主范式等理论基础，分别是“宪法财产权”、“政治嵌入”和“正当妥协”等三个范畴。然而，以上三个民主财政理论范畴仍不能充分诠释“村民（财务）监督委员会”等实践创新，需要结合类似A县H村参与村级预算与村级财务的地方性知识加以补充、完善与重构。这是从微观经验分析个性案例时可以引出共性原则与一般逻辑的认识论。 “宪法财产权”范畴悖论与重构。首先，扩大了“宪法财产权”的逻辑内涵。“宪法财产权”主要是指公民创造的全部财产不得受任何侵犯的自然法权，它由公法上的纳税人权利与民法上的物权权利（即当下我国于2007年10月起实施的《物权法》中所指的“公民的合法的私有财产”）两个部分组成。 2006年起，中国大陆居住在乡村地区的农业人口不再交纳农业税，虽然村民也以消费者身份贡献着其他类别的间接税，但村民实际上无需向村级组织支付法定的税额。换言之，村级组织，无论是党组织，还是自治组织村委会，甚至是A县“村民（财务）监督委员会”等，都不会向辖区村民收取类似税收的费用。若依西方财政民主理论，村民似乎没有参与村级预算与村级财务的法理依据，这与“宪法财产权”范畴的一般性规定相左，即形成了适用悖论。 H村没有自己的集体经济。C支书1994年曾尝试过，但是由于业务、资金、技术等缺乏，集体经济最后都倒闭了；一半以上村民选择到外地经商务工，村里所剩多为老幼人口。由于H村没有集体经济，村里建设资金与流动资金主要有三方面来源：一是上级单位的资金扶持与奖励，二是村干部与村里党员的捐款捐物，三是村里外出经商务工者的无偿捐献，特别是一些入党积极分子和“优秀村民”的捐助占较大比例。同时，H村主要集体资产是土地和一般性公共设施。因此，从这个意义上来看，在村一级公共事务特别是公共预算与公共财务方面，主要是如何处置“共有”财产等问题。虽然，这些“共有”财产不是严格意义上的税收所得，但一旦由公民自愿捐助与集资后，村民私有财产权，就如“交纳捐税”一样进入了村级“公共财政”与“公共资产”；如何合理安排使用这些村级“公共财政”或“公共资产”，当然更需要公平、合理和合乎法度。正因为H村村级“公共财政”与“公共资产”仍然来源于村民自己的奉献——即“税”的前身与源头——相当于依据法定交纳的公民私有财产，因此“宪法财产权”的内涵从原先的公民私有财产与依法交纳的税金等两个组成部分，可以拓展为现在的三个组成部分：一是公民留置自己使用的私有财产，二是公民自愿奉献给社会并用于公共建设的私有财产，三是依法交纳的其他税金等。 其次，拓宽了“宪法财产权”的逻辑外延。2006年，H村推行公推“优秀村民”活动，许多村民特别是“优秀村民”积极投资村内建设，村集体资产相对充裕了许多。近几年来，H村连续被评为先进单位，特别是“五步法”推行过程中，来此“取经”学习者络绎不绝，昔日不见经传的小村落名声大噪，这反过来又大大激发了上级单位和本村村民对村里建设投入的积极性；H村“和谐园”耗资38万元终于建成，绝大部分都是由H村村民捐资建成，村民依托“村民（财务）监督委员会”对“和谐园”建设资金进行全程监控，体现了村民对于H村“共有”财产的支配权。因此，“宪法财产权”外延也从原先的公民依物权法所享有的私有财产权与依宪法所享有的政治参与权等两个部分，拓展为现在的三部分：公民依物权法所享有的私有财产权、因自愿捐助或依法“共有”而产生的对特定“公共财产”的支配权，以及依宪法所享有的政治参与权，等等。 “正当妥协”范畴悖论与重构。首先，健全了“正当妥协”的行为主体。《村组法》是村民自治“根本大法”，而源于H村的“村民（财务）监督委员会”则是基层民主政治建设过程中的制度创新，并在A县全境甚至浙江省部分地区推广开来。从这个角度来说，村民参与村级预算与村级事务等制度创新，得到了A县党委政府、乃至浙江省委政府的政治认同。显然，关于国家政治权威与民间社会权利之间宽容妥协的“正当妥协”范畴，其行为主体已经拓展到基层民主政权与地方党委政府，即基层民主政权与地方党委政府之间能够通过协商民主在公民参与公共预算时建构宽容妥协关系。 居住在乡村地区的农业人口，仍按照《村组法》实行村民自治，但是，村民自治过程中由于“村两委”关系，即基层执政党组织与民选代议制机构（村民大会或村民代表大会），以及与民选执政机构即村委会之间，出现了诸多的矛盾与冲突，村民无法实现自治，不能有效实现利益表达与利益聚合，甚至不能有效参与村级预算与村级财务。“村民（财务）监督委员会”虽然未经国家法律制度的政治认同，但已经走出A县，并逐步在浙江全省通行开来。这说明，乡村基层甚至地方党委政府，能够在与中央保持政治上高度一致的前提下，变通甚至悬置一些已经明显不合时宜的既有刚性制度安排，演绎出类似于“村民（财务）监督委员会”等具有自主运行机制的地方性制度，这也是基层地方与中央之间重构互动关系的某种探索；双方之间基于执政党纪律与国家法理前提下的商谈协作关系，也应当属于“正当妥协”范畴之内。从这个角度来看，“正当妥协”范畴的行动主体还应当从基层民主政权与地方党委政府互动关系进一步扩展到中央与地方之间互动关系之上。 其次，优化了“正当妥协”民主形态。“正当妥协”源于协商民主，是相对于代议制民主范式的另一种民主范式。但A县H村的“村民（财务）监督委员会”制度创新，是村党组织与村民自治组织在各种提案中经过谈判讨论等民主协商，并通过推选村民代表等代议制民主方式，最终产生了村民“政治嵌入”村级预算与村级财务等协商民主与代议制民主混合一起的新型民主范式。这个“村民（财务）监督委员会”完全是根据民意推选出来的，一般由5到7人构成，主要由村里面懂财务的德高望重的老人和有威信的人员组成，具有一定的代议制民主的形式；但是5人“村民（财务）监督委员会”中有1人必须是中共党员，因为“村民（财务）监督委员会”既是上级党组织的纪律检查委员会主管的，这是上级党组织与乡村基层民众商谈讨论后达成一致的制度创新，显然又是协商民主范式下的新生事物。 “正当妥协”原意是以非代议制政治活动影响地方性政治活动的政治参与形态，是国家政治权威与民间社会权利之间基于程序正义与实体正当之上的“协商民主”，某种程度上是悬置了既有制度的体制外“非制度性”政治参与。由于“正当妥协”行为主体的拓展，“正当妥协”民主形态也发生了显著变化。A县H村村民首创的“五步法”与“村民（财务）监督委员会”，是在A县县委组织部与县纪检委的直接总结与提炼下形成的——一定程度上悬置了既有制度《村组法》与《工作条例》——但仍是在现行体制内制度性政治参与，这一点绝不同于民间自治组织在体制外的“非制度性”政治参与；显然，A县H村村民参与村级预算与村级财务的制度创新拓展了“正当妥协”范畴的适用范围。 总之，“正当妥协”范畴的民主形态需要调整完善，它不仅能够包容国家与社会之间的互动，而且能够包容基层与地方、中央与地方之间的互动；不仅能够以协商民主范式的形式推进民主，而且能够以协商民主与代议制民主相交叉、党内民主与社会民主相融合的混合民主形态促进基层民主政治发展。 “政治嵌入”范畴悖论与重构。首先，丰富了“政治嵌入”的民主形式。“政治嵌入”原义指，基于公民自然法权与人民主权，民间自治组织在既有政治体制以外主动但间接地“政治嵌入”到地方性政治活动，符合程序正义与实体正当等主权在民法则。上世纪80年代改革开放以来，公民合群结社以“政治嵌入”方式间接而主动地参与到地方政治活动中，成为当代中国建构国家与社会之间互动关系的重要方式。A县H村村民参与村级预算与村级财务过程中，虽然“村民（财务）监督委员会”缺乏《村组法》与《工作条例》等法理政策的直接支撑——它既不是公民自由结社组织，也不是从体制外渗透到体制内的参与活动，而是上级党委纪检委主导的、在村党组织负责人直接主导下的村民自治组织——因此完全可以视其为体制内的制度延伸。总之，A县H村“村民（财务）监督委员会”，以新型自治组织形式“嵌入”到村级预算与村级财务中，具有一定的社会合法性、行政合法性与政治合法性——尽管尚缺法律合法性的要件。H村“村民（财务）监督委员会”不同于草根自治组织，它是由A县纪律检查委员会主导下的体制内的自治性合法组织，具有更有效的“政治嵌入”功能。当下现实政治生活中，体制外与体制内都存在变通既有制度框架桎梏的动机与实践，并藉此改善国家与社会之间、中央与地方之间等各方面互动关系；从深层次来看，这实际上是某些既有制度安排越来越不适应基层社会实践的某种征兆；“政治嵌入”只是手段，最终目的仍需要摧生新的国家政策与法律，以期建设与完善法治民主。 其次，深化了“政治嵌入”的民主内容。A县H村“村民（财务）监督委员会”以列席到村级各种代议制会议形式，直接参与村级预算与村级财务；按照村级财务管理的制度预设，“村民（财务）监督委员会”有签字批准的权限，可以直接废立村级公共事务特别是村级预算与村级财务的工作安排。这种村民自治组织的政治参与效果相当明显，在一定程度上还代行了村民会议或村民代表会议等代议制民主机构的经济“立法”功能；这些都是普通民间自治组织所无法履行的政治功能。从这个角度来看，“政治嵌入”范畴的民主内容应当由社会自治组织从传统意义上的体制外提出建议，进一步延伸到在体制内直接废立法规或政策等政治内核；这使得社会自治组织“政治嵌入”的程度与效度更为深刻有力，因而对于国家权力具有更加有效的制衡功效。 公民“政治嵌入”预算的法治价值 “财产权通常就具有经济和法律的两个方面，这两个方面水乳交融般地相互联系在一起。”西方“民主预算理论”范畴中，制衡公权力是重心，而公民有效参与公共预算是手段，实现法治民主则是终极目标，以此形成“公共预算改革——制衡国家公权力——实现法治民主”的政治文明路径，这是西方政治经济学的一般逻辑，也是“民主预算”理论的核心价值所在。 但是，中国具有不同于西方任何国家的独特国情，简单地套用“民主预算理论”来指导中国法治建设，难以产生预期的效果。相反，不是从理论预设出发，而是从鲜活的基层社会实践出发，探索符合中国实际的本土智识，或许不失为一种具有科学意义的路径。诚然，个案研究有其自身的局限性，对一个小的社会单位进行深入研究而得出的结论并不一定适用于其他单位；但是，这样的结论却可以用作假设，也可以作为其他地方进行调查时的参照。这就是获得真正科学结论的最好方法。A县H村村民自治“五步法”中的“村民（财务）监督委员会”等制度创新在浙江全省产生了相当大影响，成为浙江省村民自治创新实践的响亮“品牌”。 A县县委X书记（以下简称“X”）：实际上我们这个“五步法”和“村民（财务）监督委员会”等制度创新符合党的要求，也符合更高层次的政治要求，而且在实践当中又得到了群众的拥护。就是三者之间，执政党的执政力、党委政府的执行力、基层老百姓的创造力都能够很好地结合起来。我们的这些创新制度哩，最后被省委写进了文件——在全省进行了推广——后来还“上”了《人民日报》；一次是在全省“先进性”教育当中，写进了浙江省委文件，作为巩固先进性教育成果的四大机制之一。第二次写进（浙江省委）文件，就是作为加强基层组织建设当中的一个重要内容，也是贯彻这个十七届四中全会，加强和改进基层组织建设的一个重要内容。它两次写进了省委文件——这是一个“亮点”。特别是“村民（财务）监督委员会”，这个实际上是民主决策过程当中的一个监督制度，因为民主决策有四个内容：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主决策我们已经有了，那么为了保障决策的科学性，保证决策当中不受到干扰，用什么来保证呢，就是我们的“村民（财务）监督委员会”在基层办起，让群众既参与决策，同时又让群众参与监督，监督村级预算与村级财务，这样监督会更准确，更有效。 浙江省A县“村民（财务）监督委员会”制度创新源于村民自治“五步法”机制，它在实践中拓展了公民参与公共预算的民主政治。一是突破了“宪法财产权”关于公民因纳税而参与公共预算的民主财政理论范畴，即公民超越纳税人地位，对于由捐献财产与自然资源而形成“共有”性质财产的公共预算仍具有政治参与权利；二是突破了“政治嵌入”关于公民从体制外“非制度性”“嵌入”政治活动的利益表达理论范畴，即公民能够在体制内重组政治资源，制度性“嵌入”到公共预算等政治性活动中；三是突破了“正当妥协”关于国家政治权威与民间社会权利之间宽容妥协的协商民主理论范畴，即地方党委政府与基层民主政权之间能够通过协商民主在公民参与公共预算等政治问题上建构宽容妥协关系。因此，在直接照搬财政立宪主义理论不能解决当下中国代议制民主政治困境下，宜借鉴“宪法财产权”、“政治嵌入”与“正当妥协”等本土化理论资源，以建构扩大公民参与公共预算的地方性知识，这是浙江省A县H村村民自治“五步法”过程中“村民（财务）监督委员会”等制度创新带给政治学界的理论思考方向。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。