| 标题 | 湖北生态文明应当这样做 |
| 范文 | 孙晓敏 孙友祥 生态环境问题是关系人类生存与发展的根本性问题，构建环境伦理秩序是一个长期而艰巨的系统工程，需要有符合经济、政治、社会和生态发展规律的生态文明制度来规范引领。围绕美丽中国建设，不断深化生态文明体制改革，建立健全生态文明制度，成为推动环境伦理秩序建设最为关键的因素。 一、环境伦理秩序与生态文明制度 保护生态环境就是维护自然生态秩序和保护生产力，改善生态环境就是提升环境伦理秩序和发展生产力。生态文明制度对于环境伦理秩序建设具有本源意义，建立并完善生态文明制度是环境伦理秩序建设不可逾越的阶段。 1. 顺应环境伦理的有序发展和科学发展，需要加强生态文明制度建设 2009年，湖北省委、省政府在全国率先出台《中国湖北省委湖北省人民政府关于大力加强生态文明建设的意见》，2012年，湖北省第十次党代会提出“生态环境显著改善，人与自然更加和谐”的奋斗目标，要求着力推进生态文明建设，不断提升构建中部崛起战略支点的生态承载力。顺应湖北环境伦理的科学发展和跨越式发展，全面持续改善湖北环境质量和提升生态承载力，需要加强生态文明制度建设。 2.巩固和提升湖北环境伦理建设优势，需要加强生态文明制度建设 湖北环境伦理建设呈现四大优势。一是生态政策机遇优势，近年来不断获得的区域发展优先权，为湖北环境伦理建设提供了政策机遇。2007年，武汉城市圈获全国“两型社会”综合配套改革试验区先行先试权。 2012年，恩施、十堰和神农架林区被纳入全国生态文明示范工程试点； 二是生态自然资源优势，湖北自然资源丰富，森林覆盖率高，水系发达，具有生态资源优势； 三是生态科教文化优势，湖北生态环保研究成果丰硕，并拥有大武当、神龙架、大三峡和鄂西等独特的生态文化资源；四是生态城市建设优势。湖北拥有大冶等全国资源枯竭转型试点城市，武汉等全国再生资源体系建设试点城市，谷城再生资源园区国家“城市矿产”示范基地，武汉和宜昌等国家森林城市，宜昌国家环境保护模范城市等。巩固和提升湖北环境伦理建设优势，需要加强生态文明制度建设。 3.提高政府环境伦理建设领导力和执行力，需要加强生态文明制度建设 环境破坏的负外部性和生态建设的外部效应决定了环境伦理建设的政府主导地位和“元角色”，环境伦理秩序建设的好坏在一定程度上取决于政府环境伦理建设的影响力和领导力。目前，危害环境伦理秩序的行为在湖北时有发生，客观上要求推动现有法律法规的生态化调整，推进和实行最严格的源头保护制度、环境资源损害赔偿制度、责任追究制度和保护建设激励制度，用生态文明制度保护和建设环境伦理秩序。 4. 建设美丽湖北，需要加强生态文明制度建设 生态环境质量好坏直接关系到人民群众的生命质量和生活质量，环境伦理秩序好，人民的环境权益实现程度高，社会就会更加和谐稳定。保持良好的生态环境竞争优势，实现“美丽湖北”建设目标，必须加快生态文明制度建设。 总之，提升湖北环境伦理建设的针对性、计划性、有序性和实效性，必须有科学、系统、完善的生态文明制度。 二、湖北生态文明制度建设的进展 生态文明制度是对与社会主义生态文明目标与战略决策相吻合的社会基本制度的革新或重构，是党和国家致力于推动生态文明、环境伦理秩序建设的各种制度形态、形式的总和[1]。为推进环境伦理的科学发展和跨越式发展，围绕环境伦理秩序目标，湖北不断强化生态文明制度建设。 1. 明确目标与任务，确立党委统揽、政府主导的生态文明制度建设方略 2009年10月，率先出台的《中共湖北省委湖北省人民政府关于大力加强生态文明建设的意见》不仅从战略高度上阐释了湖北生态文明、环境伦理建设的指导思想和目标，要求把良好的生态环境作为生存之本和发展之基，培育和发挥湖北生态环境的比较优势，让“千湖之省”蓝天长驻、青山长在、碧水长流，建设生态湖北；而且明确了湖北生态文明建设的主要任务和关键环节，要求依据国家主体功能区划和湖北生态功能区划、根据环境容量和生态承载力，确定湖北主体功能区的发展定位、方向和发展方式、规模，细化环境分类管理；同时，提出了湖北生态文明建设的政策、制度、体制、资金和科技等保障措施；此外，《意见》确立了党委统揽、政府主导、全面推进的生态文明和环境伦理建设方略。 2. 建构环境伦理建设体制，强化生态文明制度建设的组织领导 基于生态文明和环境伦理建设的战略考虑，湖北基本建立起生态文明制度建设的组织管理体制。首先，充分发挥省环委会职能，集中组织实施碧水、蓝天、宁静、清洁、民生等生态文明建设工程，夯实环境伦理和生态文明制度建设的实践基础。其次，强化政府办、发展和改革委员会、财政、环境保护、经信委、国土资源、林业、农业、水利、建设、交通运输和科技等部门的环境保护和生态文明建设职能，国土空间规划、资源能源使用、产业转型、消费升级、环境保护与生态建设、资金保障和科技支撑等生态文明建设政策不断推出，充实湖北生态文明制度体系。此外，充分发挥人大的立法和监督作用、政协的建言献策功能，并建立起相关部门联动的联合执法机制和工作机制，强化环境伦理和生态文明制度建设的组织领导。 3. 颁布生态文明、环境伦理秩序建设政策，丰富湖北生态文明制度体系 湖北省委、省政府以党中央、国务院有关生态文明、环境伦理建设法律法规政策精神为指导，结合经济社会发展和自然环境资源实际，相继出台了一系列生态文明制度。既有湖北生态文明、环境伦理建设的总战略和总政策，如2012年中共湖北省第十次党代表大会通过的《奋力推进科学发展跨越式发展，为加快构建重要战略支点实现富民强省而奋斗》和2012年发布的《中共湖北省委湖北省人民政府关于加强环境保护促进科学发展跨越式发展的意见》等；也有专门针对自然环境因子和人居环境要素治理与保护的具体措施，如省人大先后颁布了《湖北省神农架自然资源保护条例》（1987）、《湖北省环境保护条例》（1994）、《湖北省大气污染防治条例》（1997）、《湖北省水污染防治条例》（2014）等法规，省政府先后发布了《湖北省环境保护计划管理办法》（2001）、《湖北省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》（2013）等规定；相关部门先后出台了《关于做好〈长江中下游流域水污染防治规划（2011-2015年）〉实施工作的通知》（鄂环发[2012]4号）、《关于征求湖北省流域环境保护生态补偿办法意见的通知》（鄂环办[2008]158号）、《关于做好〈长江中下游流域水污染防治规划（2011-2015年）〉实施工作的通知》（鄂环发[2012]4号）、《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）》（林规发〔2013〕146号）、《湖北省天然林资源保护工程建设监理实施办法（试行）》（鄂林办天〔2012〕29号）、《省农业厅关于宣传贯彻〈湖北省耕地质量保护条例〉的意见》（鄂农发（2013）33号）等政策规定，共同构筑起湖北生态文明、环境伦理建设的制度框架。 三、湖北生态文明制度建设存在的问题 1. 地方分治、部门分割对生态文明制度建设组织体制的割裂 环境伦理建设是一个涉及多因素、多环节、多重关系的系统工程，它需要跨地域政府和部门的组织协作与力量协同，但生态文明和环境伦理建设往往存在着较为严重的地方分治与部门分割情况。如水环境管理中的上下级政府间权责不清、同级政府部门之间职责不明、跨行政区之间的“各自为政”等屡见不鲜，水环境管理似“九龙治水”，缺乏整体性。 首先，地方分治与部门分割体制使各级政府和管理部门过多地考虑各自附属或隐形联系的区域（部门）和经营实体的利益，很难共同致力于生态文明制度建设的整体规划和组织协同。以环境保护规划为例，现有的环境保护规划往往是部门性的、地方性的，即使是区域性或全国性的规划，大都在适用范围上是部门性或区域性的，在目标追求上是总量性或趋势性的，在内容规定上是原则性和宏观性的，比较务虚、抽象、笼统。规划中普遍存在着重局部、轻整体，重城市、轻乡村，重大城市、轻小城镇，重工业改造、轻农业转型，重产业转型、轻消费升级，重管制、轻激励，重厂商组织行为管制、轻公民个人行为规范等问题，直接后果是环境伦理秩序的结构性矛盾加剧、整体性效果不高。 其次，地方分治与部门分割体制阻碍信息交流，造成生态文明制度建设的决策信息平台的破碎。信息是决策的基础，科学的决策离不开充分的信息占有和高效的信息处理，分治、分割性体制对信息的阻隔与离散，导致生态文明制度和环境伦理建设的低效与失灵。 此外，地方分治与部门分割体制导致环境管理职能重叠，弱化生态文明制度的一致性。如在水生态文明建设中，既赋予水利部门水资源保护规划拟订、监督管理和水功能区划分的职权，又给予环保部门制定水环境保护规划和计划、组织编制环境功能区划的权利，这样的部门设置和责任分担无疑构成了管理职能的重叠，它是形成“九龙治水”制度的基本原因。 2.生态文明制度体系不健全，协同性缺乏 生态文明制度是推进生态文化建设、生态产业发展、生态消费行为、生态环境保护、生态资源开发、生态科技创新等一系列制度的总称[2]。具体涵盖规范生态文明建设的导引规制法律法规政策，遏制生态环境破坏的刚性管制法律法规政策，促进生态文明建设的引导激励政策，督导政府、社会、市场等力量履行生态文明建设责任和义务的政策和旨在为生态文明建设提供基础支撑的生态资源产权法律法规、科技投入与财税政策等。然而，现行的湖北生态文明制度不健全、协同性缺乏。 首先，生态文明法律法规政策体系不健全。表现为：相关法律多、专门性法规少，管制型政策多、经济杠杆政策少，部门政策多、综合性政策少，宏观政策多、地方操作性政策少，管理政策多、环境经济支持和配套政策少等，部分法律法规已不适应形势，迫切需要修订。如实施多年的《湖北省大气污染防治条例》，不仅没有将雾霾PM2.5这个大元凶纳入空气质量标准技术指标中，更没有涉及大气环境使用权交易、排污缺陷移动源召回制度等。 其次，生态文明法律法规政策的协同性缺乏。生态文明和环境伦理建设是一个整体，需要有生态文明要素、结构与环境的协调与协同，这就要求生态文明政策的相互协调、相互补充和相互促进，并形成政策的合作、互动、互助和协同。以水污染治理为例，《湖北省水污染治理条例》提出了设立跨界水体考核缴费制度，但缺乏水体功能标准确定、第三方检测和污染补偿操作细则等相关配套政策，制度的协同性不够，已成为生态文明建设深入推进的障碍。 此外，生态文明制度设计思路有所偏失。以水资源保护为例，湖北为保障荆楚水源生命线，先后出台了《湖北省汉江流域水污染防治条例》和《湖北省湖泊保护条例》等法规政策，但曾经的千湖之省，依然是水少了、水脏了。问题的症结之一就是立法思路偏失。我国的环境立法思路和环境治理思路基本是以管企业为主。事实上，环境治理的关键是政府，只有将环境问题纳入政府绩效考核范畴，建立绿色GDP制度，才能有真正的生态文明和环境伦理秩序[3]。 3. 生态文明制度建设基础相对薄弱 一定的社会基础、坚实的理论根基和技术支撑是生态文明制度建设的前提，但现实条件存在明显不足。首先，社会力量和市场资源在生态文明制度建设中整合不足，我国生态文明制度建设主体基本是政府，不仅增加了政府的决策压力，加剧了政策失灵风险，同时，也弱化了社会资源和市场工具的生态文明制度建设智慧和力量。 其次，环境伦理体系庞杂，评价指标和考量标准主观抽象，弱化了生态文明制度的统一性。目前，我国的生态文明和环境伦理建设的考评测度体系不统一、标准多样，既有国家体系标准，也有地方体系标准、区域体系标准和部门体系标准，各地体系标准参差不一，各部门评价指标和考核标准也不尽一致。以生态环境保护考核指标为例，国家级生态县建设中的生态环境保护指标为16个[4]，国家生态文明建设试点示范县建设中的生态环境保护指标为10个[5]，而全国文明城市测评体系中的环境保护指标为13个[6]。甚至于某个具体考核指标的标准也不一。如人均公共绿地面积，环保部门要求达到人均12平方米，而园林部门则为人均10平方米。考评体系内容和考核的测度指标标准的不统一，不仅影响着制度本身的一致性和权威性，也造成生态文明、环境伦理建设的混乱和无序。 最后，生态资源产权管理滞后和计量技术落后，影响生态文明制度的可操作性。以水资源为例，虽然《水法》规定了水资源国家所有，但由于缺乏具体的资源所有权主体代表，也没有建立专门机构对水资源资产进行管理，造成水资源产权实际上的虚置。在计量技术方面，由于生态经济的计量模型、生态服务计量经济技术方法和生态效应评价体系建构的发展相对滞后，造成生态文明制度可操作性的降低。 4. 生态文化与科技的发展滞后对生态文明制度建设的困扰 文明的制度是以先进的文化为基础的。但生态文明制度建设所需要的人与自然协调发展的生态文化严重缺失。人类中心主义的人本文化在我国根深蒂固，重经济、轻环境，重速度、轻效益，重局部、轻整体，重当前、轻长远，重经济、轻生态的非理性的发展观、政绩观、价值观依然存在；部分企业经营者、管理者还在沿袭传统工业化思路，拼资源、拼环境换取眼前的经济产值、利润的态势难以遏制；重个体、轻社会，利自己、害他人，图眼前、忘未来等忽视生态项目、生态产业和生态产品建设、不重视环境保护和生态建设的现象依然存在，公民社会生态文明价值观的缺乏成为生态文明制度建设的现实障碍。 文明的制度需要先进的科技提供支撑。生态产业建构、生态产品开发、绿色消费转型、环境保护事业对先进科技的需求越来越迫切，生态科技体系在生态文明制度建设中的基础性和保障性地位越来越突出。然而，生态科技供给明显不足。如与发达国家相比，我国的工业能耗明显偏高，而能效、资源回收率等效率指标又明显偏低，差距的产生除了认识观念、管理体制等人文因素外，技术落后和科技支撑缺失也是基本原因。 四、推进湖北生态文明制度建设的对策 湖北生态文明制度建设要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记关于生态文明建设的精神为指导，以实现区域发展、民生改善和生态保护共赢为出发点，以解决湖北生态保护与环境伦理建设的突出问题为导向，以生态文明决策、评价、管理和考核为核心内容。 1. 落实主体功能区划制度 湖北生态文明制度建设要以国家主体功能区划、湖北省主体功能区划和湖北经济社会发展规划为依据，根据《湖北生态文明建设规划纲要》和湖北经济社会发展总体布局，结合湖北资源环境禀赋、生态承载力、现有的开发密度和发展潜力，统筹谋划各主体功能区、未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，细化主体功能区划和环境分类管理，确定主体功能发展定位和方向，合理确定发展方式和发展规模，统筹协调生态文明建设，优化国土空间开发格局。 2. 建立自然资源资产产权制度 自然资源产权制度是将生态环境保护纳入市场化管理的前提，是资源保护与节约利用的核心，是生态文明制度体系的基础性制度。湖北生态文明制度建设必须改革并完善自然资源产权制度，充分发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，坚持自然资源所有权国有为主导，建立起以产权界限清晰度与外部效应为依据的多样性自然资源所有权体系。对于森林、草原、矿山等产权界限比较明晰的自然资源，在平衡所有者与使用者利益的基础上，根据其使用、经营的公共性和外部性大小，通过分配或拍卖的方式给予不同的产权主体；对于地下水、大气等产权边界比较模糊而外部性强烈的自然资源，应坚持国家所有。 3. 推进生态补偿制度建设 生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境污染损害的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称[7]。其基本内容是生态服务的受益者给生态服务的提供者因保护、维护生态环境所造成利益损失的补偿以及对生态修复和管理的支付。湖北需要依据“破坏者付费”“使用者付费”“受益者付费”“保护者得到补偿”和“生态效益、经济效益、社会效益相统一，生态效益优先”的原则，尽快制定《湖北生态补偿条例》，努力拓展生态补偿试点范围，加大生态补偿力度，抓紧建立湖泊、水资源、湿地等重点生态功能因子和人居环境因子的生态补偿机制，积极探索碳排放权、水权交易等生态服务的市场化机制，建立健全湖北生态补偿制度。 4. 完善资源有偿使用制度 自然资源的使用成本要真实反映资源的价值，资源利用成本的市场定价可以在一定程度上抑制人们对稀缺自然资源的过度开采与浪费，实现保护自然资源与促进自然资源优化配置的双重功效。要充分发挥市场在资源使用价格形成机制中的决定性作用，形成根据可再生资源与非可再生资源的总量、用途大小以及需求，合理确立各种自然资源的价格比差的自然资源价格体系[8]。加强政府对自然资源价格的监管，真正实现自然资源由单一的政府管理向以市场配置为基础、以政府监管为辅助的价格形成机制的转变。 5. 建立生态绩效考核和生态责任追究制度 建立以生态文明为取向的绿色 GDP 考核评价体系。开展环境污染、生态破坏成本以及水、森林等资源价值核算，将资源消耗、环境损失和生态效益纳入政府绩效评价体系。构建起政府内部考核与公众评议、社会组织和专家评价相结合的评价机制。建立环境保护与治理的政府行政首长负责制、目标责任制和环境损害责任终身追究制[9]。建立政府重大行政决策环境风险评估机制，制定并完善经济与社会发展重大决策环境影响风险评估政策、生态保护红线政策、生态保护与建设的标准体系、污染控制与处罚政策、农村环境连片整治政策、生态城镇化政策、美丽乡村政策、重点区域联合治理政策等，实行最严格的责任追究。 6.建立生态文明建设的地区、部门、区域合作制度 环境污染与生态保护的跨区、跨界性，决定了生态文明和环境伦理建设的整体性。为了避免分立、分担的分割性组织体制滋生生态文明制度建设的政府失灵和生态环境治理的“脆片化”，必须改变地方分治、部门分割模式，构建以生态环境系统性和生物安全完整性为核心的统一领导、权责协调的生态文明建设地区、部门和区域合作制度[10]。 在同级政府部门间，建立部门职责统合和部门联动制度。一方面，理顺部门职责，尽力避免职责交叉，如探索“环保大部制”，将国土、林业、水利、农业等相关部门中与环保相关的职能并入环保部门，由环保部门实行独立而统一的环境监管；另一方面，强化部门联动，完善环保、发改、林业、国土资源、农业水利等部门联动机制，强化环保、纪检、公安、司法部门联合查处环境违法违纪案件、移送环境刑事犯罪案件、处罚强制执行环境违法案件的工作机制等，建立起水陆空统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制等。从区域合作角度看，要实施上级政府协调监督指导下的生态文明、环境伦理建设跨界政府合作，建立多样化的区际合作组织和联合治理体制，包括建立区域政府及其相关部门的联席会商制度和各领域负责人的沟通制度、协调制度，实现多层次多形态政府间的合作，共同规划，政策统筹，信息共享，联防联控，力量协同，实现跨行政区的联合与协作，增强生态文明、环境伦理建设的政府协同。 [参考文献] [1]郇庆治.论我国生态文明建设中的制度创新[J].学习论坛，2013，（8）. [2]沈满洪. 建设生态文明必须依靠制度[N].浙江日报，2012-12-31. [3]潘家华.加强生态文明的体制机制建设[J].财贸经济，2012，（12）. [4]国家环境保护总局.生态县、生态市、生态省建设指标（试行）[Z]，2011-03-05. [5]中央文明办.全国文明城市测评体系[Z]，2015-10-26 . [6]李文华，刘某承. 关于中国生态补偿机制建设的几点思考[R].国家发展改革委西部开发司.生态环境补偿机制国际研讨会会议材料，2009. [7]邓 楠.中国的生态文明建设与可持续发展[J].中国人口资源与环境，2013，（4）. [8]徐元莉，田伟利，杜维菲，张清宇. 我国生态文明制度建设与创新[J]. 环境保护与循环经济，2014，（7）. [9]李荣娟.协同视角下的区域公共治理：契机选择与政策供给[J].中国行政管理，2011，（6）. [责任编辑：李利林，王 瀚] |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。