| 标题 | 国家级自然保护区资金机制分析 |
| 范文 | 郭美瑜 摘要我国的自然保护区经过20世纪80～90年代的稳步发展和体制建设。从90年代后期到现在在数量和面积上有了突飞猛进。建立有效的自然保护区资金机制对于解决自然保护区的经费问题尤为重要，只有确立有效的自然保护区资金机制，才能使自然保护区获得稳定的资金渠道，以保障保护区功能的正常发挥。 关键词国家级自然保护区资金机制保护区分类 中图分类号：F292文献标识码：A 一、建立国家级自然保护区资金机制的政策目标 《自然保护区管理条例》第十一条规定，自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区。列为国家级自然保护区；其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。 作者认为。建立国家级自然保护区资金机制的政策目标是，实现国家级自然保护区资金的供需平衡，以达到实现国家级自然保护区有效保护和管理的目的。 二、资金供需存在的问题 (一)资金需求方。 资金的需求方包括保护区生态建设、管理能力建设、周边发展。 保护区生态建设又包括生物多样性保护、动植物保护、土地保护、水质保护及科学研究等。而对于管理建设。目前我国还没有一个自然保护区的管护设施和管护能力达到国际较发达国家的水平。保护区管理能力不足具体表现在：基础设施薄弱，相关仪器设备严重不足，人员数量、素质不足；对于保护区周边的发展。保护区面临着来自周边社区居民对于资源开发的反对。以及保护区周边贫困地区对补偿的要求。 (二)资金供给方。 资金供给方为中央政府和地方政府。 首先，资金不足。国家级自然保护区缺少必要投入，无法实现保护区应有的功能。调查显示，我国46个国家级自然保护区平均得到的经费是131.1美元，平方公里。而根据国家保护监测中心调查统计的结果，发达国家平均为2058美元，平方公里，发展中国家平均为157美元，平方公里。我国自然保护区的投入水平远远落后。 其次，资金支出结构不合理。保护区资金在支出结构上重建设、轻保护。在保护区各项经费支出中。基本建设、人员工资、办公事业费占的比例较大，保护性和社区方面的支出只占很小的比例。 最后，资金状况不均衡。由于保护区所处地区、所属部门和自我经营能力上的差异。国家级自然保护区之间的资金状况有很大差异。 三、政策分析 (一)保护区的分类不合理。 没有区分应当严格保护与允许适度开发的自然保护区的类别，导致保护目标与资金供给能力严重不匹配。现有的国家级自然保护区从数量上已经占到国土面积的9％。按照法律，规定，这些保护区面积都需严格保护，除了试验区的旅游之外，不允许开展任何其他形式的经济活动。但实际上对所有保护区实行严格保护既不现实。也不必要。 (二)法律规定不明确。 在我国《自然保护区条例》的第三章第23条明确规定“管理自然保护区所需经费。由自然保护区所在地的县以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”。虽然在现有法律中政府对于自然保护区管理责任得到了一定的明确。但并没有明确在资金问题上中央政府在国家级自然保护区的管理和建设中的职责。 (三)产权不清。 我国的许多保护区由于存在缺乏资金或者部门限制等问题，没能完成相关法律规定的保护区国有土地划拨或集体土地征用程序。致使产权制度存在严重缺陷。保护区管理机构在行使管理权利时，必然面临由于产权不清所导致的与当地居民或其他部门之间的冲突。甚至对保护区实施保护的成本和收益主体的界定也成为问题。 (四)缺乏统一的管理体制。 生态系统各要素的关联性被一些人为因素割裂开来，如部门界限、行政级别、行政区界限等。分级别、分部门的管理体制，决定了我国自然保护区管理事权划分的格局，也进而决定了其资金分配的方式和格局是断裂的、低效的、缺乏统筹安排的。上述资金不均衡问题皆由于此。 四、政策建议 (一)科学分类。 根据保护对象的特点。区分不同保护区实行保护的程度。必须利用科学分类方法。界定各类保护区的具体管理目标和方法，有针对性地安排保护资金。IUCN所提出的分类方法为我国国家级保护区的分类提供了科学参考。 (二)加强立法工作。 通过自然保护区立法。明确各级政府对国家级自然保护区所负有的不同资金责任；重新制定保护区管理的分类；改革国家级保护区分散管理的体制。实行统一的监督管理，打破割裂的管理模式，按照生态系统保护的需要。确定资金的投放。 (三)明确中央财政资金支出。 考虑到我国财政资金的紧张和支出的公平性等问题。必须对其资金的支出范围进行严格的限定，其中还包括确定国家级自然保护区的财政支出优先序列，明确中央和地方财政资金的支出项目等。显然。这并不意味着由财政负担保护区的一切支出或使各种保护投入均衡分配。 (四)完善预算。 在国家预算中添加与国家级自然保护区的支出相关的科目，从而确保保护区能够获得稳定和充足的财政资金。此外。监督机制的建立有助于预算的规范化。例如针对专项资金编制预决算；改革以往监督信息的提供方式。加强监督者的作用，或进行国际审计等。预算的合理安排能够使得国家资金得到有效地利用，同时，更好地实现国家的政策目标。 注释： ①徐海根，中国自然保护区经费政策探讨，农村生态环境2001.17(1)：13-16， ②韩念勇，中国自然保护区可持续管理政策研究，自然资源学报，2000,15(3)：201～207。 |
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