| 标题 | 检察机关提起公益诉讼法律地位之探讨 |
| 范文 | 管军军 摘要检察机关有支持起诉和提起附带民事诉讼的权利,在实践中,各级检察机关也有介入民事公益诉讼的案例,但是其诉讼地位至今在法律上无法明确。目前,公益诉讼主要是环境污染和国有资产流失两大问题,由于传统的诉讼法律上原告必须是“与之有直接利害关系人”,公共利益处于无人救济或者是救济不能的尴尬境地,所以检察机关提起公益诉讼的必要性讨论是必要的。本文仅从现实基础、历史基础、理论基础、价值基础、法律现状五个方面对检察机关提起公益诉讼的法律地位作粗浅的分析。 关键词检察 公益诉讼 提起 中图分类号:DF74文献标识码:A 在我国目前的立法中,对民事行政公益诉讼仍属空白。且公民、团体、机关无法就“与自己无直接利害关系”的诸如环境、国有资产等公共利益的损害提起诉讼。正因为我国在立法上的缺失,致使检察机关在提起民事行政公益诉讼的实践过程中存在诸多的困惑和不足,尤其对检察机关在公益诉讼中的地位问题存有争议。 在国家利益或社会公众利益遭受侵害时,检察机关可以通过提起相应诉讼予以司法上的救济,这是世界大多数国家的通例。但由于我国相关法制的缺位,在法律无明文规定的情况下,检察机关在诉讼中的法律地位如何、应以何种方式参与诉讼等问题一直是争议的焦点。 一、现实基础 我们通常所说的《环境公益诉讼》起源于19世纪六七十年代美国国会对不断增加的环境问题和不断提高的公众环境意识的回应。1970年,美国国会通过了大量的环境法律以解决一系列环境问题,这些问题涉及空气、水、有毒物质污染、濒临灭绝的野生物,以及受到不可持续性采伐的公共森林。这些法律为当今绝大多数的环境诉讼提供了框架。公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注,始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义过渡时期,科技进步和生产规模的扩大,导致社会利益关系发生变化,原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己,而且影响社会公共利益,与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题。这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素,传统的诉讼机制需要做相应的调整。在判例法方面,美国法院在70年代扩大了适格原告的范围,只要受到“事实上的损害”就具备提起诉讼的资格。“事实上的损害”包括对经济利益以及非经济利益的损害。只要损害存在,就足以确定其具有原告资格,而无论这种损害多么间接、因果关系多么微弱。各国对公益诉讼都采取检察机构介入制度,其中法国最为重视。1806年的法国《民事诉讼法》典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度,规定涉及慈善、遗产的诉讼、有关国家和公益团体的诉讼,所有在最高法院提起的民事诉讼案件,检察机关均可提起诉讼。 二、历史基础 1951年最高人民检察署暂行组织条例和各级地方人民检察署组织通则规定:人民检察署“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年人民检察院组织法也规定:“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”由此可见,检察机关对公益诉讼案件享有民事起诉权的历史由来已久。察机关提起民事诉讼的立法在我国早已展开过讨论,但一直没有确定下来,有以下三个原因:一是认为有悖民事意思自治原则。二是双重身份的认定问题。三是公益诉讼胜诉率任务化。笔者认为这三种担忧都是不必要的。首先,公益诉讼案件涉及到社会不特定的主体的利益,因此,意思自治原则和处分权原则不再是绝对的,干预原则在一定领域要发挥作用。其次,检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者,但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解,它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益,无论诉讼结果如何,都与其民事利益无关。第三公益诉讼维护的是公共利益,又不能请求赔偿。因此公益诉讼最大的问题是原告起诉的动力问题,公益诉讼制度的构建着眼于激励相应主体提起诉讼。 三、理论基础 世界各国对于民事公益诉讼原告具体制度规定尽管有所差异,但共同点在于除了直接利害关系人外,非直接利益关系人也可以充做原告,最通用的形式是由检察机关作为原告提起民事公益诉讼。我国检察机关提起和参与公益诉讼的法律地位应界定为民事行政公诉人。首先,我国检察机关是宪法明确规定的国家法律监督机关。也就是说,我国检察机关在公益诉讼中的民事诉权和行政诉权,是源于广义的法律监督权。其次,从程序上看,检察机关在提起的诉讼中,应当、也只能确定为原告人,处于原告人的诉讼法律地位。虽然起诉的方式不同,或者诉讼涉及的类型不同,但是其在提起民事行政诉讼中的法律地位都只能是原告人,或者第三人。即检察机关在民事行政诉讼中的法律地位应当尽可能地“当事人”化。检察机关在公益诉讼中是当事人,享有当事人的诉讼权利、承担当事人的诉讼义务。最后,也是必须明确的是,检察机关作为公益诉讼的当事人,不同于传统意义上的 “利害关系当事人”,而是指纯粹的“程序当事人”。要成为当事人,只要能够以自己的名义起诉或应诉,并请求法院保护一定的民事权益即可。 四、价值基础 检察机关对于有关国家和公众利益的重要民事案件提起诉讼并参加诉讼的权力的价值基础是公共利益。检察官为“公益代表人”,其诉讼活动的取向是公共利益而非私人利益。公共利益简称“公益”,也可用“公共福利”、“公共政策”来表达,指的是作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。作为指导国家机构运作的原则,它指的是国家权力的运作必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。公共利益包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等,其特征是适用的普遍性,即为公众共同体所享有并为该共同体中的单一个体所享有,破坏共同体中所享有的权益和福利,就破坏了共同体中单一个体的权益和福利。检察机关作为公共利益的守护者,对于国家财产和涉及民众利益的重要民事案件,在遭受损失而有关的单位没有提起民事诉讼的情况下,应当有权力、也有责任启动民事诉讼程序和参与民事诉讼活动,以避免国家利益和公众利益遭受损失。 五、法律现状 《宪法》规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《民事诉讼法》总则第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”但是两个诉讼法的分则中,对检察机关提起公益诉讼或支持起诉缺乏具体规定和具体的操作规范,就是导致目前检察机关提起公益诉讼没有法律依据,法院不受理的根源。 由于现实中大量的国有资产流失、环境污染、垄断等案件的存在,审判实践中已经出现大量的公益诉讼案件,1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案,首开公益诉讼之先河,被称为“公益诉讼鼻祖”。此后,全国许多检察机关如河南省、黑龙江省、江苏省的各级检察机关等纷纷效仿,初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状,使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度遏制,收到了良好的法律效果和社会效果。但是由于缺乏法律明确依据,细则操作起来无法可依,各地法院对此各有各的做法,最高法院的批复指出,法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。这意味着所有检察机关提起的公益诉讼被叫停。一些地方采取发检察建议书支持国资委、环保部门、民政部门起诉的形式开展公益诉讼,在这种情况下,节省有限的司法资源,直接赋予检察机关提起公益诉讼的权利就显得必要而且迫切。 (作者单位:江苏省海门市人民检察院) |
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