| 标题 | 地方政府产业引导基金的投资后监管与效果评价 |
| 范文 | 摘 要：政府产业引导基金投资企业后，为保障产业引导基金功能实现和管控风险，需要对投资企业进行监管和投后效果评价，政府自身不适合监管，通过基金管理人和参与被投资企业监事会等方式，对被投资企业进行监管，助推企业产业升级，加快新旧动能转换需要，合理评估产业引导基金投入后的效果。 关键词：产业引导基金;投后监管;评价指标 为加强供给侧改革，调整产业结构，加快新旧动能转换，地方政府利用产业引导基金扶持产业发展，是较为有效的途径，地方政府拟定财政预算安排，以市场化运作、专业化管理，组建产业引导基金，扶持当地骨干企业、重点产业、新兴产业和重点项目建設。 本人在《有效运用地方政府产业引导基金支持新旧动能转换的探讨》一文中，就政府产业引导基金的特征与作用，操作模式等内容进行了描述，并就对政府产业引导基金的管理进行建议，对投后监管与评价考核做了简单描述，本文就对产业引导基金投资企业后，保障产业引导基金助推企业产业升级，促进新旧动能转换进行管理监控，以及对产生的效益进行评价。 一、加强产业引导基金投后监管和效果评价的意义 政府产业引导基金由政府设立，由一定具有投资和金融财会知识的专业人员管理，通过引导社会资金进入扶持中小企业快速成长，具有非营利性、多样性和市场化运作等特征。政府产业引导基金可对需要扶持的企业利用财政资金以参股的形式直接投入;也可以通过引导社会资本成立子基金，吸引社会资本参与，委托基金管理人寻找当地有价值企业投入，利用形成杠杆原理，撬动社会资金，推动企业成长。政府产业引导基金投资后进行监管和评价的意义有如下几点。 （一）实现产业引导基金的功能 政府财政资金设立产业引导基金功能有，第一、调整产业结构，引导产业升级，促进新旧动能转换，实现供给侧改革;第二、扶持当地优质企业快速成长，增强当地经济实力，实现经济增长;第三、增加就业人数，企增加税收收入;第四、招商引资等。 （二）管控风险 任何投资都具有风险，特别是成长性企业风险更高，阎焱（2017）认为中国投资创业成功的比例小于1%，而对于以扶持企业发展，特别是成长型和科技型企业为主，促进当地产业结构调整为目的的政府投资企业，更需要加强投资后对企业的管理监控，进行对投资后效果进行评估，显得尤为重要。 二、投资后风险管理 对投资后管理监控，不同投资主体对投资后企业管理内容和要求不完全一样，风险投资家关注企业的成长，在管理过程中注重企业创新，孟卫东等（2009）认为，风险投资家对风险企业投资后管理监控与选择投资企业和进行投资契约同等重要，而管理的最终目的是促进企业创新，提高的分析框架。龙勇等（2010）认为在高新技术企业在治理结构中，项目监控和增值服务对董事会、约束激励以及股权结构三方面影响有着正向的促进作用。 政府产业引导基金是政府资金，或者是政府参股的基金，其特殊性决定了该基金对直接投资的企业不能参与管理。 政府产业引导基金直接投资的企业，其出资人是政府，从职能上讲政府不宜直接干预市场，企业的运作应由董事会或经理人员等管理层根据市场进行资源配置，经营运作。产业引导基金投资比例占被投资企业注册资本比例不应超过百分之五十，即不能控股。产业引导基金管理人员不仅不能参与管理层决策和日常管理，也不能派驻人员入董事会。 作为投资者，产业引导基金管理人员作为国有资产的代表，对企业行使财产管理权的组织监管，作为股东代表政府参加股东大会，在公司投资方向，董监高等人员选任和聘用上提出建议，从公司治理角度有利于经营者的按照市场规律，在董事会领导下进行经营，也实现所有权和经营权的分离。 因此，对于产业引导基金投资后的企业如何监管，成为十分困难的问题。当前，我国政府产业引导基金发展迅速壮大，据新华网数据，截至2018年6月底，国内共成立1171只政府产业引导基金，其中2012年至2017年，随政策的规范指导以及各级政府对创业投资市场化资本运作需求不断增加，政府产业引导基金规模快速壮大，这5年间产业引导基金数量增加987只，复合年均增长率达45.47%。总目标规模达5.85万亿元。资金主要来源于财政，其投资方向主要是以股权投资的模式进入企业，其规模越来越大。投资后期监管问题开始日渐突出，势必引起社会的高度重视。 因政府产业引导基金其目的在于促进新旧动能转换，扶持企业成长，属于非经营性资金，与社会资本股权基金投资目的明显不同，其运作模式也有着明显的差异，包括投后监管。因此，对于监管主要有以下几点。 （一）约束管理 1.对于产业引导基金直接投资的企业，投后监管 因为产业引导基金管理人员不能直接参与管理，但作为股东，可以在股东大会通过对高级管理人员的聘任，以及对重大事项投资中，提出合理化建议，做出决策。同时，虽然政府产业引导基金不宜进入董事会，但作为出资方，可进入监事会，对疑问的投资或事项进行检查，监管董事以及高级管理人员执行公司职务是否有违法违规行为，对重要事项向股东会会议提出提案等进行管理。 2.参股成立母基金，母基金投资企业后的监管 产业引导基金业由政府牵头，设立子基金按市场化方式运作投资，这种模式一般采用FOFS的管理模式，的政策性母基金（基金的基金），采用FOFS的管理模式，设立基金管委会及基金法人机构，委托基金管理人进行运作，包括投资项目的查找，投后管理等，产业引导基金缴纳基金管理费。产业引导基金管理人员可以委托基金管理人对投资进行投后监管，因为基金管理人有责任寻找投资企业，进行投后监管，产业引导基金管理人员可以通过契约，在子基金成立的合作开始，或在投资企业时就约定，以缴纳基金管理人管理费为制约，约束基金管理人尽职尽责，加强管理。严防基金管理人投后职责外包，由中介出具报告以“免责”的做法，产业引导基金管理人员应强化对基金管理人管理，减少代理人的道德风险和逆向选择。 3.退出约束 对被投资企业，产业引导基金管理人员或子基金的基金管理人通过要求在被投资企业在未来某一时点业绩达到某一指标，如果该指标低于预期，则产业引导基金或其子基金前期的投资，由被投资企业大股东以预先设定的价格回购，从而政府产业引导基金退出。这样会导致被投资企业的资本减少，而且因政府操作，具有很強的信号传递效应，被投资企业在后期的资本市场的后续融资将受影响，从而企业管理者的努力水平在市场中产生约束。另外，日常要求被投资企业报送财务报告，于年末聘请会计师进行审计，并要求被投资企业对企业发生的重大问题通报，以了解企业风险，采取措施，保证国有资金安全。 （二）对被投资企业管理人员进行激励 由于政府产业引导基金或者基金管理人在被投资企业的信息获得和拥有上，与被投资企业管理者之间存在信息不对称，同时，因契约不可能穷尽，作为政府投资方，不方便参与日常管理活动，一般会认为，存在所有者缺位现象，委托代理现象较为严重，因此，在对被投资企业进行监管时，除了进行防止性质的监管和约束，还需要进行加以激励，对被投资者的激励，应以股票期权最为有利，可以将企业管理者和企业利益联结一起，激励管理人员努力提升企业价值，从而降低道德风险和逆向选择。 （三）退出管理 投资到期后，按协议基金退出，与市场化股权基金退出不同，产业引导基金在投资时是按照市场化估值进行投资，提前约定协议，如果被投资企业上市，则IPO退出，但大部分企业是由被投资企业大股东或者几个大股东联合购买。因此，为保证产业引导基金顺利退出，投入时契约的签订是比较重要的，一旦出现不利于退出的情况，可以按照契约违约条款采取措施，保障基金安全退出。 三、对产业引导基金投后效果的评价指标 对政府产业引导基金投资后评估和是监管的一种形式，基金考核评价相比来说，更加注重社会效果，因政府产业引导基金所投入股权的投资全部是财政性资金，其具有不以盈利为目的的特征，主要围绕社会效果来考核，当然，经济指标是实现社会目标的基础，因此采取社会目标和经济指标相结合的原则进行评估考核。而投资企业后，如何判定产业引导基金投资成功，是比较陌生的一个问题，因为产业引导基金从诞生至现在，社会更多的关注如何运作，几乎很少注意产业引导基金投入后的效果分析，本文从经济效益、社会贡献、产业升级、内部控制及其他五个方面进行分析评价。 经济效益，企业的经济效益是企业立身市场，创造社会价值的基础，没有经济效益的企业浪费社会资源，从经济学角度看是不能在市场长久生存的，因此需要分析被投资企业的经济效益。经济效益指标具体包括如下。 产值和利润，企业的产值和利润体现企业创造社会财富的多少，也是投资后企业成长的重要指标。考察被投资企业产值和利润，要注意考察主要产品和副产品分别产值和利润是多少，投资后企业产值和利润增加值如何，是否有所提高。 特别是在产业引导基金注入后，企业进行技术更新，调整产品结构，提高新产品产销量和利润是政府投入产业引导基金，进行新旧动能转换的重要目的和作用。 （一）财务指标 企业的资产结构，运营效率，成长情况可以通过财务指标进行分析，分析企业资产负债率，流动比率等指标，可以了解企业抵抗风险能力，分析企业资产周转率等可以了解企业资产营运效率，分析企业销售净利率、可持续增长率等指标，可以了解增长情况。 （二）社会效益 政府利用财政资金，直投或结合社会资本，其目的更在于社会效益，实现产业结构调整，增加就业人数，增加税收。 1.就业人数 就业是民生根本，也是所有政府和所有经济学家最为关注的问题，计算就业指标时，可分别计算管理人员、技术人员、生产人员以及其他人员的就业人数。以增加的工资薪酬和以投资前后分别进行对比，以发放工人的工资数额作为基数进行计算。 2.税收 投资都需要回报，作为投资主体，政府通过税收来要求投资回报，政府在投资时，会根据所投企业所在行业不同来确定投资回收期。投资后，根据税收情况，同时为进一步衡量纳税潜力，投资后企业所增加的所有税费，包括流转税、税金及附加、所得税以及其他税费等合计数，既为投资回收的现金流，依据市场利率，以每期新增的税收作为回收的现金流量，计算投资回收期以及净现值，如果投资回收期越短，净现值越高，说明投资项目效果越好。同样，以新增的税收作为现金流量计算出内含报酬率，该指标越高说明投资项目越好。单纯从财务角度考虑，作为投资者的政府，税收额度是最佳考核评估指标。 在产业引导基金投资到期时，根据协议应该收回产业引导基金的投资，即使不能收回，如果被投资企业在产业引导基金投资后，新增税收较多，也能说明投资获得良好效果。 3.带动效应 企业在创造价值的同时，引导社会资源在合理的流动分配，带动企业上下游产业发展，在考察此指标时，以投资前后购买原材料和销售产品的数量作为基数，进行计算，同时要计算交通运输等指标。因为产业引导基金具有很强的地域性，在考察这些指标时，只计算对本地企业的影响，或者将本地企业和外地企业分开，加大本地企业的权重进行考察。 （三）产业升级 政府产业引导基金的投资，很重要的因素是加快新旧动能转换，促进产业升级，体现在企业在投资后产品升级、设备及技术方面的升级。在考察被投资企业产业升级情况时，可以从定性和定量2个方面进行考察，定性考察企业的工艺流程革新、产品技术改造、新产品研发、品牌培育、市场开发拓展、专利申请以及投资后企业核心技术研发等方面的措施和成效，定量考察可以考察企业新申请的专利技术，新产品市场占有率、销售收入中新产品比例等。企业研发改造，是企业新旧动能转换的基础，最终技术要落在企业产品或技术服务上，对比分析企业新产品的数量，产值，以及新产品的利润，在会计处理上需要对新产品进行分摊前期投入，相对指标需要考察企业新产品占销售收入的比例，市场占有率等，来揭示产业引导基金投入后所产生的效果。 （四）内部控制 本文认为，作为政府产业引导基金的管理，被投资企业的内控起着至关重要的作用。一方面加强内部控制，有利于保障所投入资金的安全性，降低风险，另一方面，内部控制有利于促进企业加强管理，保障企业更好的完成目标，也有利于所投入的产业引导基金更好的完成使命。美国审计准则委员会（ASB）（1972）认为，内部控制是在一定的环境下，为提高经营效率，充分有效获取使用各种资源，以完成既定管理目标，单位在内部实施各种约束协调的组织、计划、程序以及方法。内部控制有五个要素，分别是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。在操作中选择结合政府产业引导基金任务拟定所考核监管的目标。可设定以下指标。 1.行政管理，强调董事会和管理层的责任; 2.技术创新，强调企业研发投入产出和工艺流程革新能力，以及实用性; 3.市场拓展，强调新产品的市场渗透和撇脂营销能力; 4.生产管理，强调组织生产能力; 5.财务管理，强调财务分析，运行以及投融资能力 6.制度实施，强调被投资企业制度落实能力; 7.其他。 通过制定内控清单，进行抽样检查等发现问题，设置缺陷认定表，提出问题意见建议，以便于调解提高。 （五）其他情况 为招商引资，许多地方政府利用产业引导基金作为扶持条件，吸引外地企业来本地投资，其好处是，第一，给予外地企业资金政策方面支持，使这些企业迅速度落地成长，为本地就业税收等方面做贡献。第二，本地产业引导基金进入被投资企业，可令这些企业消除外地企业受歧视的担心，在企业长期战略方面能做好长期规划，更好的为本地做贡献。对这种情况，产业引导基金在企业落地时就投入，投入的目的也不是更多的是招商引资，因此需要考察被引入的企业建设进度和生产进度。 结束语 投资后对被投资企业的管理，是政府产业引导基金投资后极其重要的环节，做好投资后管理，对监管资金助推企业产业升级，加快新旧动能转换，完成既定技术创新，提高效益，增加居民就业，增加政府税收等，有着重要意义。由于产业引导基金所投入的资金多为财政资金，作为主体的政府不宜参与企业管理，对子基金投入的企业可委托基金管理人进行管理，通过成立子基金合伙企业时管理费的缴纳进行约束，对于直投的企业，可采取进入监事会，委派财务人员的做法进行管理。 产业引导基金其本质是政府为发展当地经济，促进产业结构调整，加快新旧动能转换而成立的工具，其投资企业成功与否，需要根据政府初期目标，设立合理的指标进行考核，通过考核被投资企业投资后经济效益和社会效益，以及招商引資需要投入的进度，评价投资是否成功。 参考文献： [1]刘元军.有效运用地方政府产业引导基金支持新旧动能转换的探讨[J].经济师，2019，362（04）：53-55. [2]http：//www.sohu.com/a/190869564_366458 [3]孟卫东，江成山，刘珂.风险资本投资后管理对企业技术创新能力影响研究[J].科技管理研究，2009，29（3）：9-11. [4]龙勇，庞思迪，张合.风险资本投资后管理对高新技术企业治理结构影响研究[J].科学学与科学技术管理，2010，31（9）：158-162. [5]谭祖卫，蔡莹.政府基金与社会基金投后管理比较研究——以中关村政府基金为例[J].商业经济研究，2014（31）：70-72. 作者简介： 刘元军（1973-），男，汉族，硕士研究生，会计师，注册内审师，临沂市首批骨干会计人才。 |
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