| 标题 | 博弈视角下政府绩效评价的基础模型及其选择中的“绩效损失” |
| 范文 | 摘 要： 政府绩效评价的复杂性来源于评价中的多重博弈关系、信息以及测量技术与工具的选择，从而使得评价结果产生“绩效损失”。本文运用博弈论的方法，归纳提炼政府绩效评价的基础理论模型，并从基础模型具有的单一功能出发，分析其特征与适用条件，进而研究在模型选择过程中不同环节上存在的“绩效损失”，最后基于理论模型对现有地方政府综合评价模型选择中的“绩效损失”进行案例研究，并与国外评价的模型选择进行比较研究。 关键词： 博弈；政府绩效；绩效损失；基础模型 中图分类号： D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）06-064-（14） 一、 引 言 1.问题的提出 由于影响政府绩效因素复杂，且在评价中各方参与者的博弈行为，致使产生“绩效损失”。而政府“绩效损失”的根源在于政府绩效的测不准特性，这就是为什么政府绩效评价成为一道公认难题。因此，政府绩效评价的关键问题就是认识这一特性，并使 “绩效损失”尽可能减小。该问题对政府绩效评价的实践和理论研究都有重要意义。本文重点分析在博弈过程中以及评价目标与工具功能匹配中产生的“绩效损失”问题，并以此为基础展开研究。整体思路是根据国内外实践，归纳提炼政府绩效评价的基础理论模型，突出其核心功能，而这一核心功能的单一特性，就确定了其适用条件。实际评价模式根据案例目标，通常由两个以上模型综合设计，从基础层面保障政府绩效评价的损失在理论上达到最小。 2.政府绩效的测不准特性与“绩效损失” “绩效损失”是本文提出的重要概念。理论上讲，绩效损失就是指实际绩效和测量绩效的差。在政府绩效评价的过程中，绩效损失不可避免，这是由政府绩效的测不准特性所决定的。首先，政府绩效并不是简单追求内部效率提升的过程，而是要以绩效的价值取向来指导政府的各项行为，从而实现基于政府内部视角下的组织效率与基于外部视角的社会效率的协调统一。所以，政府绩效的实现并不能简单地归结为正式制度约束和制度设计的问题，而是一个由社会发展程度、利益博弈关系、社会资本积累以及公民共同信念体系等复杂变量共同影响的结果。其次，政府绩效本身的多元价值取向，对政府内部而言，以实现效率、效能、效果为目标；对于公民而言，则要以整个社会治理状态为准则来审视公共服务、公共治理以及社会公平性等问题。在审视政府绩效的实现上，这两者不能截然分开，而是相辅相成。正是政府绩效在不同层面上有着不同的表现，因此在评价过程中如果各种变量的复杂性越大，那么测量出来的政府绩效的不确定性也就越大。因此，分析绩效损失产生的原因，在理论和实践上都是必要的[1]。 绩效损失产生的主要原因主要有以下三个： （1）评价过程中存在的多重博弈关系。政府绩效评价的博弈是多主体参与的复杂博弈关系，从评价的目标制定、评价实施到后期的评价结果使用等环节，牵涉到不同主体的不同策略选择。如评价者的主观偏好、测量过程中评价对象的偏好隐藏，以及监管者存在不符合科学性的行为等。多重博弈关系使得政府绩效评价是嵌入在不同博弈层次之中的，博弈关系的影响会产生目标与实际测量的偏离。另一方面，博弈过程会产生不同的制度安排，导致最终产出的绩效也千差万别。博弈过程必然伴随着组织中一系列机制的创生过程，如激励机制、监督机制、协调机制等，这些机制的创生会具有较强稳定性和自我实施能力，进而促进或阻碍政府绩效的实现。 （2）评价过程中的信息问题。评价过程中的信息问题分为两种：政府组织内部的信息问题，即信息不确定性问题；政府组织外部的信息问题，即信息不对称问题。信息的不确定性问题是由于组织内部各种机制的缺乏和冲突所造成的。由于某种制度的缺乏使得部门间或成员间无法形成共同的预期从而造成行动的不确定性加大，以致于影响内部组织效率，从而形成绩效损失。组织外部的信息不对称问题是更加显而易见的。政府与社会之间的关系需要社会（或公民社会）对政府形成监督，而绩效评价中的满意度正是这一公民导向的具体表现，而由于信息不对称问题的存在，阻碍了政府绩效从公民一方反映出来的可能性，进而产生绩效损失。 （3）评价的测量技术与工具问题。该问题存在于不同的两个层面：首先，测量工具的选择问题，即对于某一特定的绩效评价目标，所选择的工具与方法是否具有功能性上的匹配（如从组织视角和社会视角出发的测量，需要选择不同的测量方法来与测量的目标达成一致，此时是功能性的匹配问题）；其次，在功能性保障的前提下，是否能够实现较高的有效性（如在测量内部组织效率上，选择平衡计分卡或是标杆管理法能够更好地提高测量的有效性）[2]。此外，由于不同的时间、环境函数的变化以及博弈关系的差别，使得选择合适的评价方法、模式、手段、技术，并在此基础上不断提升测量的有效性，变得更加困难。因此，评价的技术方法手段选择中的功能性与有效性就必然产生相应的绩效损失。 二、研究设计 本文的研究设计是基于解构的思路，解构区别于以往综合性評价体系的研究思路。其意味着将政府绩效评价从理论上进行分解，先将其分解为单一功能的模型，再对分解后的每一种模型进行解析，从而针对每一种具有单一功能模型的特点和适用性进行研究，最终揭示其可实现的功能。在理论分析的过程中，主要借助博弈论的方法，将政府绩效评价中存在的博弈主体作为分析的基础。具体而言，首先，从博弈分析框架中分析政府绩效不同主体可能的博弈策略，进而认识政府绩效评价的绩效生成过程，并将不同的博弈关系放入不同的博弈模型中进行分析，从而保证博弈分析框架对基础模型的解释力。其次，在博弈分析框架下，从政府绩效组织模式入手，以功能性为前提，总结出理论上政府绩效评价的基础模型。最后，从模型选择这一环节对绩效损失生成的逻辑进行论述。 1.政府绩效评价的博弈分析框架 （1）政府绩效评价中博弈关系的层次 政府绩效评价中博弈关系的层次是指在政府绩效评价过程中形成的主博弈关系与次博弈关系。主博弈关系是构成政府实然绩效的一系列主要博弈组合；次博弈关系是影响主博弈关系的博弈组合。主博弈关系决定着政府绩效评价过程中的各种策略均衡，次博弈关系则从某种程度上使得该种均衡策略偏离或是形成新的均衡。主博弈关系来源于政府绩效形成过程中的主系统——政府；次博弈关系来自影响其可能策略的次级系统——社会。主次博弈关系揭示了政府绩效评价过程中的博弈层次，各个主体在不同的层次上影响着博弈的均衡，并构成了博弈模型选择的基础[3]。 第一，政府层面的博弈关系 政府层面的博弈关系是政府绩效评价中的主博弈关系，博弈的参与方包括组织者、管理者、评价者（准顾客）与评价对象。政府层面的博弈关系由政府绩效的生成过程和绩效结果的管理过程体现。博弈参与人相互策略的影响不但基于博弈环境的制度性约束，还取决于参与人策略是否能够被清晰地认知。政府层面的博弈关系有产生多重博弈均衡的可能，例如{卸责，无视}、{合作，奖励}、{卸责，惩罚}、{合作，无视}等。{卸责，无视}和{合作，无视}是对于相对策略下所生成政府绩效的一种描述，在此情况下，由于绩效没有办法被准确测量，所以不论下级采取卸责或是合作的策略都无法被上级清楚地认识。在绩效评价的过程中，正是要剔除该纳什均衡（当然此时能够剔除的条件是绩效评估确实能够使下级绩效得到真实地反映），使下级的绩效能够被上级观测，从而产生提升官僚绩效的作用。从精炼的子博弈均衡而言，依然会存在较为明显的两个均衡：{合作，奖励}和{卸责，惩罚}，这是绩效评价两种较为极端的均衡解。也就是说合作得到上级的奖励，而卸责则受到惩罚。对于两种策略而言，如果制度约束能够实现，则{卸责，惩罚}也会被剔除掉，下级由于自身的理性一定会追求合作的均衡策略。合作均衡解的实现是有条件的，首先绩效必须能够被上下级同时认可，其次是整个绩效组织过程、结果使用等环节符合策略认知、策略恒定的条件。 第二，社会层面的博弈关系 社会层面的博弈关系是政府绩效评价中的次博弈关系，博弈的参与方包括组织者和评价者（顾客与专家）。该层面的博弈关系对均衡解产生的过程并不一定具有决定性影响，可以说，社会层面的博弈关系更像是嵌入在主博弈关系中，其是否能影响博弈均衡解，一定要视其是否能产生实质影响而决定。这种实质性影响很难在单次博弈中形成，更多的是依靠社会层面不断演进的社会资本和民主监督等来实现。当这些变量足以能够使得社会层面的策略威胁变得可信时，主博弈的均衡就会发生改变，否则社会层面的参与很容易被忽视。另外一种提升社会层面博弈影响的方法是通过组织模式的变革来完成。由于组织者的策略威胁足以影响主博弈关系，所以其策略是可信的。 （2）政府绩效评价博弈模型的选择 古典博弈模型适用于分析固定策略的博弈均衡，例如上级政府部门对下级政府部门的评估，以及部门领导对部门内部公务员所进行的评估。在信息相对确定的情况下，双方可能采取的博弈策略是相对稳定的。这主要是由于对于该博弈而言，外部制度约束下的策略选择是能够预测的，所以相对静态的博弈均衡就可以解释相关博弈参与人的行为。演化博弈模型要将古典博弈模型中的完全理性假设进行放松，从而保证所构建的模型中参与人只具备有限理性，即对于策略的选择和判断依靠过去的知识和经验。所以对于演化博弈模型而言，重点用于分析有公民和第三方参与的政府绩效评估。公民或第三方参与的政府绩效评估，由于信息不对称的缘故，事实上无法做到对部门具体效率的评估，而是从整个社会的视角来对政府的复合行为进行评价。演化博弈模型适用于分析策略较为分散的博弈均衡。由于策略是相对分散的，影响博弈均衡的变量可能更多地来源于社会资本存量、共同信念的形成以及社会发展状态等。所有这些都不是固定策略的古典博弈均衡能够对其进行解释的，而是需要从社会中存在的正式制度与非正式制度的试错、模仿、传导等演化的视角来看待可能存在的均衡解。 综上所述，绩效结果的实现与存在的博弈均衡是相关联的，评估能否达到选择多重均衡结果的作用，也依赖于多个条件的实现。从博弈分析中不难看出，不同的参与者和参与策略对最终绩效的形成至关重要。在传统的分析中，很少有学者将组织模式的问题单独进行分析。事实上，从博弈视角出发，不同的组织模式意味着政府绩效评价会导致不同的政府行为，或者说体现了评价的不同功能。因此，将组织方纳入政府绩效评价基础模型的分析中，并从博弈模型出发，构建政府绩效评价单一功能的理论模型及其结构是研究政府绩效评价的一种重要方法。 2.政府绩效评价的基础模型结构 对政府绩效评价基础模型的划分从两个方面进行讨论，其一，是从政府绩效评价的权力主体出发，即从政府绩效评价中存在的“三权”①来进行划分，以政府绩效评价的组织者为分类标准；其二，是从政府绩效评价的对象特点角度进行分类；以此将政府绩效评价模型区分为六种基础模型，图1中横向部分是从组织者的角度进行分类的结果，即内部评价与外部评价。另外，将六种基础模型分别两两统一在三种视角下，即社会视角、组织视角和技术视角（如图1所示），不同的视角反映了对一类特点的描述。根据所归属的权力，分为评价者与组织者，再根据评价的对象内容进一步将评价者分为顾客与专家。顾客包括了两个基本组成部分，即居民②与准顾客[4]。居民代表了接受政府服务的一般评价主体，而准顾客则是从政府内部而言所存在的上下级之间，以及平级之间相互提供服务和进行评价的评价主体。专家则成为独立于顾客之外的一个相对独立的评价主体。通过六种模型的分类基本按照其组织模式的特点进行，并兼顾了绩效评价的目的及其可能达到的绩效结果。每一种模型都包含了绩效评价的不同博弈主体可能产生的不同绩效结果、绩效评价的目的以及存在的绩效损失[5]。 3.模型选择中“绩效损失”的逻辑关系 政府绩效基础模型是根据其所具备的单一功能进行的理论抽象。在实际进行绩效评价時，在确定了评价目标和绩效价值取向的基础上，就需要选择相应的基础模型组合。在整个评价过程中，存在目标确定——功能性的匹配——结果激励性的一致性问题。在此，存在两个层次上的绩效损失：一是在模型选择与绩效目标实现上的匹配性，即错误的方式导致与目标的偏离；二是进入结果使用环节时，不同的结果使用方式产生不同程度的激励性。两个层次的绩效损失按照所设置的评价等级产生不同的组合次数（如图2所示，将所产生的绩效损失设定为高、中、低，则会生成32种组合）。 模型选择性匹配与模型激励性匹配是用于描述上述绩效损失状态的名称，其形成的逻辑关系如图2所示。模型选择性匹配是指模型选择与案例目标所具备的匹配度，其反映了政府绩效评估初期模型的选择所能达到的功能与其目标的关系，也就初步反映了政府绩效评估的实际功能与目标预想之间产生的绩效损失。模型选择性匹配体现了政府绩效评价的科学性问题。模型激励性匹配是指案例在进行相应模型选择下，其结果使用方式是否能够产生激励性，主要是指评估是否能够持续地提升政府整体系统的绩效水平。模型激励性匹配体现了政府绩效评估的体制问题，即政府绩效的整个管理过程能否将评估的作用正确地发挥出来。在具体案例中，前期选择模型结束后就锁定了实际功能的路径。由此，政府绩效评价模型选择中的绩效损失由以下两个部分构成：一是由于模型功能匹配产生的前项效率；二是模型激励性匹配产生的不同激励效果，不同的组合可能对整体绩效损失产生修正或再次偏离。两者之间具有联动性，相互组合之后能够对总体产生的绩效损失产生加总的影响，最终形成总体的绩效损失。 三、政府绩效评价基础模型的核心内涵及其适用条件 六种基础模型的核心内涵是按照其具备的单一功能进行界定，并依据所论述的核心功能对其适用条件进行约束，以讨论最小化其绩效损失的可能。 1.民意调查型评价模型 民意调查型评价以居民为主要评价者，其核心功能在于对居民所感知到的政府行为做出理解与判断。从演化博弈模型中可知，居民的策略通过以往决策的惯性决定，也就是说，居民只能通过感知来主观地做出非精确的评价，而不可能通过更详细的信息收集来完成策略选择，所以模仿和惰性成了主导决策的力量。正是这一特点的存在使得民意调查型评价中所涉及的内容应该是居民能够感知到的政府整体行为。另外，由于策略的形成与存在的社会资本积累有关，所以对于基于社会视角的民意型评价而言，其绩效结果的运用范围也要与该模型的特点结合起来看待。由于评价主体是居民，居民的感知成了绩效的关键。对于居民而言，其只存在一般性认知，其评价策略的形成通常是社会所给予的，并由于不同的阶层、性别、职业而不同。所以作为绩效评价的对象应该是居民所能感知或直接获取的政府服务。如环境评估、公共设施、特定对象公共服务评估、公共问题等。另外，从社会视角出发，由政府组织的评价可能会存在绩效的损失，如政府对服务对象施加压力导致居民隐藏其偏好，从而影响评价结果以及在此过程中生成的社会认同。 2.治理型评价模型 治理型评价是由独立或委托的第三方负责组织政府评价过程的、基于社会视角的评价，其核心功能是实现居民与政府之间的协调沟通，增大互动性和参与性③。由于居民参与型评价所涉及变量的相对不确定，居民很难改变自身的认知，而需要通过长时间的学习和试错才存在改变策略的可能，所以基于社会视角的治理型评价需要长时间的实行才能够使居民完全关注并参与进来。第三方从社会视角出发进行的评价存在一定的优势，对于居民认同感的形成、公平度的感知以及居民共有信念的形成都较为占优。从绩效评价目的出发，治理型评价更可能收集到居民的真实偏好，并能够成为政府与公民之间沟通的桥梁，从而促进社会资本增长和公民共有信念的形成。治理型评价是以最一般的居民来看待绩效问题，也就是必然在评价中强调的是公平、公正、参与等基本价值，也可以说是社会认可和希望达成的社会效率。所以，治理型评价并不完全以效率和效能的追求为主要目标，而是侧重参与性、公平性以及社会长期价值积累等。治理型评价是以第三方的客观身份来收集公民偏好的过程，强调公民参与，注重社会基本价值的实现。其更适用于改善公民与政府的关系以及真实反映公民的偏好。 民意调查型评价和治理型评价侧重同样基于社会视角，满意度是其评价时重要的衡量变量。满意度测量在实践中存在很多问题，学者们已经有了较多的结论，如公民容易根据对某一部门的满意度来代替对政府的满意度，公民容易对更接近的服务呈现出高满意度而对抽象的政府行为怨声载道，以及公民可能对政府的程序性公平更加看重等。以上现象都可归结为由于居民对政府的评价存在信息不对称，因此主观感知、群体压力、意识形态等难以量化的影响因素就容易凸显出来。评价中需要谨慎地界定民意调查型评价和治理型评价的适用范围。从绩效损失的角度看，基于社会视角的评价有利于改善信息不对称问题，通过居民的感知和参与都能够反映出社会对政府职能的需求，从战略层面定位政府职能，约束政府行为。 3.考核型评价模型 考核型评价用来描述由政府组织的、政府内部上级对下级以及平级部门之间所进行的各种绩效评价。其核心功能是通过内部自评和相对的信息优势提高内部组织绩效。对于政府内部所进行的绩效评价而言，政府各参与主体的策略都是由绩效评价结果与责任的对应程度来决定的。也就是说，政府绩效评价的结果能在多大程度上反映责任与岗位、奖惩的对应关系，绩效损失就能降低到什么程度。这主要是由于在政府绩效评价的过程中，只要保证了这一点就可以约束官僚内部的策略选择以达到提升官僚效率的目的。责任与奖惩存在较为确定的对应关系对增进效率是必不可少的。效率的提升是内部的组织效率，与外部社会效率的提升并不存在必然联系，即内部组织效率的提升是社会效率提升的必要非充分条件。考核型评价的优势在于，由于是政府内部组织的，所以对于岗位和职责的分析信息是更加充分的，能够限制官僚对策略的选择，从而保证官僚内部效率和效能的提升。考核型评价针对官僚内部效率的提升，适用于政府内部所进行的岗位分析、责任明晰、奖惩评优、效率激励等。 4.参与型评价模型 参与型评价是指由第三方组织的对政府内部组织效率进行的绩效评价。其核心功能是一种基于管理的评价，是咨询、顾问、培训式的评价，以此达到政府绩效提升的作用。对于政府内部的绩效，第三方会同时面临信息不对称和信息不确定性问题。信息不对称是对整个政府信息获取而言，信息不确定是对于政府内部人员行动一致性而言。从古典博弈模型出发，第三方对政府内部进行绩效评价存在困难，可能造成绩效结果的扭曲，所以参与型评价模型必须根据其核心功能选择评价问题，从而将绩效损失控制在最小范围。参与型评价的合作主体主要是各高校和专业评估组织，从这一点出发，参与型评价事实上是通过外部智库力量为政府解决管理中的问题提供支持，对政府的管理过程进行重塑，或促进学习型政府的形成。另一方面，第三方的存在往往在价值的选择上具有中立性，在促进政府部门间合作沟通协调的效率、绩效观念的拓展、公民参与的意识等方面具有更为积极的作用，从而督促整个政府内部组织的合作沟通，以及对社会长远效率的认同，从价值层面改善政府行为和行政理念。 考核型评价和参与型评价都是基于组织视角，两种模型都以提升政府内部組织效率为目的。两种模型的典型差异在于评价过程中所面对的信息问题是不同的：考核型评价面对的是组织内部的不确定性问题，通过绩效评价的引导能够建立相应的机制来引导人们的行为；参与型评价则同时面临信息不确定和信息不对称的情况，需通过管理方法的植入来解决组织协同、职能协调和流程优化等问题，由此可以看出两种模型在适用范围上是存在较大差别的。 5.决策型评价模型 决策型评价是指政府组织的、由外部专家所组成的、对政府绩效的评价。其核心功能是对专业领域问题的决策进行指导。专家评价的适用范围应有一定限制。从古典博弈模型而言，由于专家评价由政府组织，且主要为自身服务，所以很难从长期对官僚的策略进行改善，也很难在官僚的内部形成约束的套嵌机制。有针对性的以及范围较小的决策型评价可以保证绩效损失达到最小。由于是政府组织，专家在评价过程中对政府内部的实施情况有更全面的认识，能够克服信息问题，但同时也可能因此容易站在政府的角度看待整体效率的评价。由于政府组织的专家评价更多的是为政府优化策略和改善决策，因而也就存在从社会效率出发的绩效损失。正是由于这一特点，根据专家所拥有的专业知识，决策型评价应该从政府部门的公共政策实施、公共项目运行情况以及公共资金使用效率等对政府绩效进行专项评价。 6.监督型评价模型 由第三方组织的、评价主体是政府之外的专家构成的评价模型称为监督型评价，其核心功能是从社会视角来评价政府专业领域行为的绩效。监督型评价与决策型评价相比，两者的评价内容是相同的，主要对公共政策实施、公共项目运行、公共资金使用等进行评价。而两者的评价目的是不同的，决策型评价的目的是服务政府决策，而监督型评价主要是通过专业分析起到社会监督和社会反馈的作用。监督型评价的适用条件与其评价目的相符合，所以，监督型评价的适用范围就是针对需要监督的公共项目和公共资金进行评估，以及对某种公共政策是否起到其预想作用的社会反馈进行测量。 决策型评价和监督型评价都是基于技术视角，强调对专业知识的需要和对专业领域的识别判别能力。所以，该类评价只适用对具体项目、政策等进行评价，如核电开发、海洋开发或公共卫生政策等。政府在日常决策过程中对此类评价有较为广泛的运用，如政府项目的专家评定、专家测评等，在这些过程中需要特定专家为政府的决策提供依据并在此过程中进行知识积累。两种模型都是以专业知识为出发点的，所以对于技术效率的追求要高于其他模型，而不同的目标和组织形式则会形成不同结果和社会反馈。 以上所总结的六种模型，是基于两种分类标准所进行的理论总结。不同模型的选择与适用强调了两个问题：一是政府绩效评价中的模型选择问题，即不同的组织体系对政府绩效存在不同的影响，也衍生出不同的模型及不同的绩效损失；二是对六种绩效评价模型的总结，即怎样通过实践中的案例进行验证。 四、案例研究 1.内案例研究的思路与方法 （1）案例选取的方法 案例的资料选取主要来源于地方政府创新网、地方政府的门户网站、2005年以来相关绩效会议集录、CNKI学术网公布的论文研究成果。案例选取的依据是是否具备综合性特点，即符合理论模型中两种以上组合的地方政府绩效评价案例才能入选。存在两种以上理论模型案例的涵义是，案例所达到的实质效果必须能够精炼出两种以上的理论模型运用。选择综合性绩效评价案例的目的在于：首先，综合型的绩效评价是未来绩效评价发展的趋向，从效率、公平、责任、民主等多个维度诠释政府行为，考量政府的效能建设是绩效评价的重要功能；其次，政府绩效评价中多模型的组合方式，组合的强度不仅能够反映每一种模型实际采用的强度，更能够综合地考察模型运用中存在的绩效损失问题，从而优化模型在实践中的使用。根据以上案例选取的方法选取如下典型案例进行分析：A.甘肃第三方绩效评价④；B.广东省政绩考核⑤；C.南通市政府绩效评估⑥；D.杭州市政府综合绩效评价⑦； E.青岛市政府绩效评估⑧；F.浦东新区政府绩效评估⑨；G.思明市政府绩效评估⑩；H.珠海市万人评政府；I.广州市整体绩效评估；J.北京市政府绩效管理；K.湖州市干部评价；L.青岛市干部评价；M.深圳市政府绩效评价。 （2）案例中数据归集的方法 地方政府绩效评价模型选择趋势数据归集的方法 案例中数据的归集主要是从实际的案例中抽象出理论模型的过程。案例的数据归集存在两个目的：首先，归集得出政府绩效评价模型选择的趋势，其中，模型选择个数先按照“一、一加总”，得出模型选择个数直接加总的值；其次，根据案例中模型选择的实际影响程度，即赋予模型选择相应的权重，进行加权加总，得出权重调整后的模型选择数量。模型选择数据的得出是从案例的目标出发，运用内容分析法来确定案例所使用的理论模型，并直接对所有案例使用的个数实行“一、一加总”；权重调整后的模型选择数量的得出分为两个步骤，首先根据实际案例中指标体系中的权重分配来确定基础的模型选择权重，其次根据具体案例的实际结果使用方式对模型中实际使用的每一种方法进行权重调节，形成权重调整后的模型选择数量（权重调整最终的确定方法运用德尔菲法）。权重调节的方法在其案例本身相关评价所赋予的权重基础上形成，设置三个调整指标，即参与度（从公民的实际参与程度调节满意度类模型的权重，如社会资本的提升、公民意识的培育等）、变化度（对案例使用模型的持续性调节内部评价与外部评价模型的权重，如引入新模型的速率、组织者与评价者多元化的速率等）和目标相关度（对案例实际可达目标与原目标对比来形成功能性模型的权重，如目标完成程度、模型功能性等）。以上数据的归集形成图3。 ？譺？訛政府绩效评价模型功能性匹配与激励性匹配归集的方法 模型功能性匹配与激励性匹配来自整个绩效评价过程中两次匹配度的测量。模型功能性匹配与激励性匹配只研究其相对匹配性问题，也就是用高中低来表达匹配的相对程度。如图2所示，高匹配度意味著案例目标的达成与所选择的理论模型能够实现的有限目标具有较高契合性，中、低匹配依次意味着契合性的降低。高、中、低只是一种案例之间相互比较的程度，并没有具体的数量关系，两种契合度的量度主要运用德尔菲法对案例中的两种匹配度进行高、中、低的评价，从而将案例处于的相对位置描述于图4。 （3）数据统计的分析与结论 ？譹？訛政府绩效评价模型选择的分析 地方政府绩效评价的比例图（如图3所示）反映了政府绩效案例在直接加总和进行权重调整后的模型选择变化趋势。从个数直接加总的柱状图中不难看出，考核型评价与民意调查型评价在绩效评价的模型选择中占据主导，其余评价方式使用的频率是基本相近的（只有决策型较少，这与决策型主要用于专项绩效评价有关）。这说明在地方政府绩效评价的模型选择中，更多以考核型评价为主，关注政府的需求，而辅助于社会效率，以此形成模型选择的主流趋势[6]。但是，从权重调整后的模型选择来看，民意调查型评价的方式较之于官僚效率型大大降低了，并与参与型评价基本持平。这反映出了在地方政府绩效的实践中，虽然案例中使用民意调查型模型的频率很高，但其在绩效评价过程中起到的实际功能却是相对低的。其中的原因，我们认为主要是集中于民意调查型评价所能起到的功能性作用时常被实践者误判。另外，民意调查型评价常常因为结果使用与评价本身的对接失效而削弱了其在绩效评价中的作用。需要重点引起重视的另一个问题是，参与型评价在权重调整之后的相对位置明显上升了。参与型评价强调基于管理的评价，并运用较为中立的价值判断来审视政府整体管理过程，进而审视政府内部的效率，通过管理的提升来促进政府绩效的提升。这种模型使用呈现出实质的上升，主要是由于官僚效率提升不同的信息问题导致的，更多的绩效评价案例注意到这样的运用应该理解为对中立价值介入的认同、对管理过程重塑的重视以及公民共同价值需求的一种回应。治理型评价调整权重后出现了下降趋势，主要是由于对治理型评价本身功能性的理解存在偏差，其视角在社会效率，更多的应将其功能集中在公民偏好的收集和政府公民关系问题改善这一视角，偏重社会效率是治理评价的主要功能。其余的模型适用基本处于辅助与从属的地位。值得一提的是，专家作用的强调更多地需要从组织方式上进行保障。总之，多模型组合是绩效评价发展的大趋势，然而在这个过程，绩效目标的实现是以模型的功能性匹配为前提的。 政府绩效评价模型选择中的绩效损失评价 政府绩效评价模型功能性效率与激励性效率的案例散点图（如图4所示），模型的功能性匹配已从上述途径中得出，模型的激励性匹配通过内容研究的方法对案例后期的结果使用方式、影响结果进行分析得出。将13个案例的相对位置标于图中，所反映出来的是不同组合下政府绩效评价案例可能产生的绩效损失以及绩效损失表现出来的不同阶段和不同程度。具体将案例中不同分布的点分为9个方框，分别代表了9种不同的绩效评价绩效损失的类型，将其简要描述于图5。图5表明了绩效损失出现的阶段以及原因，最后的整体绩效即曲线的斜率是对出现总体绩效损失趋势的大致描述。 图5中横轴代表模型随时间运行呈现的不同匹配性的不同阶段，即根据模型选择性匹配和模型激励性匹配将模型组合分为两个阶段。纵轴代表绩效损失的大小，由下向上绩效损失逐渐增大。曲线的倾斜理解为绩效损失随时间的上升或下降，斜率是绩效损失变化的程度。A点是绩效评价的起始点，由于第一阶段模型选择性匹配的不同，对应了不同的绩效损失，处于上方的为匹配度低（高绩效损失），中间的为匹配度中（中绩效损失），下方的为匹配度高（低绩效损失）。从A点分别出现三种不同的匹配度，为了描述趋势的连贯性，此处用较为平滑的曲线链接A点到B、C、D点的过程，也表明随着评价的进行，模型选择的匹配性慢慢表现出来。B、C、D点向后都存在三種组合，9种组合分别代表了不同绩效损失产生的原因和程度。组合1是高模型匹配性下的高激励，在D点以后，曲线表现为绩效损失的加速下降，最终达到一个稳定的值。组合2是高模型匹配性下的中激励，曲线表现绩效损失较小程度的上升，但基本维持在中央水平。组合2的中激励对高模型匹配产生了一定的消解作用使得绩效损失的下降不明显，但变化的斜率也是较小的。组合3是高模型匹配性下的低激励，曲线表现为绩效损失的减速上升，最后维持在一个较稳定的水平。组合3的低激励使得高匹配的作用完全没能够发挥出来，在现实中可能是结果使用环节出现的不当使用。组合4与组合5相似，都是中模型匹配下的高激励，在C点以后，曲线表现为绩效损失的小幅上升，由于组合5的高激励缺乏模型科学性的支撑，所以导致小幅增加绩效损失。组合6中匹配下的中激励，绩效损失维持在稳定的水平上，基本不变。组合7是低匹配下的高激励，在B点以后，曲线表现为绩效损失的减速上升，最终保持一个稳定状态。高激励产生的基础存在问题，反而加速了低效率的产生，在现实中可能表现为评估并不能反映实际，但却大量运用于资源的重新分配，从而使得总体绩效损失大幅上升。组合8是低匹配下的中激励，与组合7相同，只是偏离的幅度有所降低。组合9是低匹配下的低激励，该种组合虽然不具有科学性，由于最终没有产生激励作用，所以绩效损失相对保持与前项不变。D点以后是另一组可能的绩效损失曲线（用虚线表示），目的是探讨可能出现的中匹配、中激励与高匹配、低激励存在的另一种可能的关系，中匹配、中激励的整体绩效损失可能会小于高匹配、低激励是由于所认定的第一阶段的绩效损失不同。第一阶段的模型匹配是绩效测量科学性的体现，所以组合3的绩效损失大于组合6。虚线所表示的情况是在科学性有相对保证的情况下，相对高的激励性能够保证较小的绩效损失，但这种情况不会出现在低匹配中，因为低匹配无法保证科学性的最低要求，所以低匹配所有组合的绩效损失都不可能低于中匹配的组合。 2.关于国外地方政府绩效评价模型选择的初步讨论 国外地方政府绩效评价与我国地方政府绩效评价存在较大差异，其中影响的因素包括制度环境、政府职能的边界、中央与地方的关系、行政体制等等[7]。其中明显的差别是，在国外的绩效评价实践中，政治过程是一个制订绩效目标的过程，当该过程完成之后就形成了绩效合约，绩效合约由相应的城市经理人来完成。绩效目标的测定过程就是公民集体选择以及偏好建立的过程，最终绩效的评价则可能由不同主体进行评价和监督[8]。 （1）美国地方政府绩效评价中的模型选择 从美国地方政府的评价主体就能够总结出美国地方政府绩效评价的模型选择：由基金会出资的专业评价机构。在美国，大量的独立于政府之外开展政府绩效评价活动的机构都是由各类基金会为其资助活动经费，因此他们在财务上与政府机构并无关联，不接受政府部门的指挥或领导。这类机构以财务会计基金会资助建立的“政府会计准则委员会（The Government Accounting Standards Board，简称GASB）”为代表。以地方政府为成员的联盟团体。美国各地方政府之间的交流与学习活动十分频繁，对一些大家共同面对的问题和挑战常常通过各种途径进行讨论。一些参与度较高的讨论活动经常会衍生出参与成员之间的后续联系与合作，进而扩展成为重点关注某一问题的联盟性团体。这类机构以“国际市/县管理协会（The International City/County Management Association，简称ICMA）”为代表。高等院校的研究机构。高等院校是美国科学研究机构的代表之一。围绕公共管理或公共政策等专业，许多高校开展与地方政府绩效评价有关的项目研究，从学理上对实践活动予以总结和指导。这类机构以锡拉丘兹大学的“坎贝尔公共事务研究所（Campbell Public Affairs Institute）”为代表。地方政府内部机构。审计工作在美国地方政府机构运转过程中十分重要，相关审计内容几乎覆盖了地方政府活动的方方面面。有关政府绩效及预算的审计就是众多内容中的一类，因此，从工作性质上讲，审计活动本身也是一种对政府绩效的侧面评判。审计活动通常都由隶属于同级政府的审计部门负责，其中以俄勒冈州波特兰市的“审计办公室（Office of the City Auditor）”为代表。 开展具体评价活动时，第一和第二类机构会通过与地方政府相关部门（例如第四类机构）合作的方式开展评价，但并不从属于该政府部门，因此仍具有独立性。而第三类机构则基本采取由该机构独立完成的方式开展评价。根据以组织者作为绩效评价类型划分标准的观点，美国地方政府绩效评价基本都属于外部评价，其中，由前两类机构实施的评价类似于委托第三方评价，第三类机构实施的评价类似于独立第三方评价。从模型选择的角度而言，美国更多的是以治理型评价、参与型评价和监督型评价为主[9]。 （2）英国地方政府绩效评价的模型选择 英国地方政府绩效评价伴随着英国中央与地方关系的变化而发展，1999年的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布所有“最佳价值当局”（英国政府绩效管理体系所涉及的所有地方政府和公共机构的称谓）都必须达到的绩效目标和标准，其中签订公共服务协议就是确定地方政府绩效目标的主要形式。公共服务协议是当前英国中央政府和地方政府之间通过协商达成的绩效管理目标的法律文件，协议的目标涉及地方政府和公共机构职能的若干方面，如财政、住房、交通、教育等。2002年形成的“全面绩效评估”体系（CPA）是其广泛使用的评价体系。该体系的特点是：？譹？訛保障了绩效评估管理主体的独立性、权威性和多元性。英国政府绩效管理的主体往往是独立的，不具有政党身份，不受政治集团的影响。如审计署直接向议会负责，各行业规则组织也是独立的法定机构。英国对地方政府绩效管理主体进行多元化确立，依据法律成立了诸多地方政府绩效管理主体，如各行业规制组织。？譺？訛创设绩效评估体系的原则具有开放性、透明性。指标体系及其具體实施方案都主动征求公众、专家学者、社区机构、社会团体、志愿组织、商业组织和地方政府的意见和建议。？譻？訛政府绩效的推动力主要来源于政府。英国地方政府绩效评价主要的推动力还是来源于政府，并从政府能力、成本和产出来设计最后价值绩效指标，以此引导地方政府提升能力、降低成本和提高服务水平。2007年英国政府又进一步完善CPA，从民众生活、区域整体、未来发展、公民参与等角度改进CPA评价体系，试用综合区域评估体系（CAA）。从英国地方政府绩效评价的发展中不难看出，其绩效评价的推动力主要来源于中央政府和地方政府，也就是说其组织评价的主体集中于政府这一层，独立机构更多的是辅助机制而不是主要的评价主体，公民在事前的绩效目标制定和事后的绩效监督都发挥着相应作用。从模型选择的角度而言，民意调查型评价、考核型评价、决策型评价是英国地方政府的主流模型。 （3）日本地方政府绩效评价的模型选择 日本现行绩效评价制度的体系主要包括在中央政府层面上的评价和地方层面上的评价。中央政府的评价包括：政策评价（事前和事后），如费用效果分析；效率评价（事后），如业绩测定；综合评价（事后），如项目评价；规制影响评价（事前），如成本收益分析；独立行政法人评价和国立大学法人评价，如业绩评价。地方政府的评价包括：行政评价（事后），如业绩评价；政策评价（事前和事后），如投入产出分析；独立行政法人评价，如业绩评价。日本评价制度的特征是：具有综合性，即评价的范围、时间、手段、方法；现有模式与新设模式同时运行；由多层次的机构来实现绩效评价目标，包括内阁府、总务省、各省府、财务省、会计检察院；绩效目标集中于内部管理行为的改善以及对公民责任的实现；基本为行政内部评价。地方政府不同的评价体系对应着日本地方政府不同的绩效评价对象、目标、功能、评价者等。行政评价的对象是行政事务，评价目的是改善行政效率并对公众负责，绩效目标由政府部门制定，其功能是考核和咨询，评价者是行政内部人员与专家。政策评价的对象是公共政策，评价目的是改善效率并对公众负责，绩效目标的设定是法律规定或政策管理者，其功能是评价、咨询和研究，评价者由内部人员与专家构成。独立行政法人评价的对象是独立法人的相关业务，目的是对独立法人相关业务的完成度进行评价，评价目标由管理该独立法人的主管大臣来设定，其功能是评价和监察，评价者由内部人员和专家组成。从日本现行绩效评价制度而言，内部人员和专家是评价的主体，大学等研究机构也对政府进行相对独立的评价。从其模型选择而言，侧重考核型评价、监督型评价和决策型评价。 18 研究政府绩效后期的激励效果可以选用对相关绩效评价报道内容进行内容分析，由于后期激励的问题不但涉及社会反映还涉及政府内部的实际作用，本文并没有采用该种方式。此处内容研究的对象是起初案例搜索的相关学术论文，在各案例模型选择分析的基础上进行。内容研究分析类目为：评价目标、评价组织者、评价主体、评价结果的使用者、评价结果使用的途径、评价结果实施的监督者、监督评价结果实施的途径、评价的持续性。由此可见，此处的激励性并不完全，本文只從可能的制度机制对产生的激励性进行研究和相对高低的评判。 19 对于美国政府绩效评价中模型选择的研究参考马佳铮，包国宪：《美国地方政府绩效评价实践进展评述》，《理论与改革》 2010年第4期。 参考文献： [1]包国宪， 曹西安. 地方政府绩效评价中的“三权”问题探析[J]. 中州学刊， 2006， （6）： 44-45. [2]倪星，余琴. 地方政府绩效指标体系构建研究——基于BSC、KPI与绩效棱柱模型的综合运用[J]. 武汉大学学报， 2008， （5）： 702-710. [3]青木昌彦著， 周黎安译. 比较制度分析[M]. 上海： 上海远东出版社， 2001： 135-264. [4]郎玫， 包国宪. 博弈视角下政府绩效评价的基础模型及其理论优化[J]. 西北师大学报（社会科学版）， 2012， （3）： 115-120. [5]郎玫， 包国宪. 政府绩效评价过程中的“政治”路径——基于价值生成的政府绩效[J]. 行政论坛， 2011， （4）： 37-42. [6]尚虎平. 行将勃兴的治理绩效管理潮流基于第三次明诺布鲁克会议的预测[J]. 公共管理学报， 2010， （1）： 108-128. [7]胡税根， 金玲玲. 我国政府绩效管理和评估法制化问题研究[J]. 公共管理学报， 2007， （1）： 104-109. [8]卓越. 公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理， 2004a， （1）： 17-20. [9]马佳铮. 政府绩效第三方评估模式的实践探索与优化路径——以中国（上海）自贸区为例[J].上海行政学院学报， 2016， （4）：17-25. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。