| 标题 | “后扶贫时代”贫困治理体系的构建与优化 |
| 范文 | 付秋梅 何玲玲 收稿日期：2020-03-08 基金项目：国家社科基金一般项目 “桂滇边境深度贫困区短期脱贫与长期振兴的治理共同体构建研究”（项目编号：18BMZ141）;2019年广西高校中青年基础能力提升项目阶段性成果（项目编号：2019ky0434） 作者简介：付秋梅，女，广西桂林人，南宁师范大学经济与管理学院硕士研究生，主要研究方向：民族地区社会治理;何玲玲，女，广西柳州人，南宁师范大学新型城镇化研究中心教授、博士，硕士研究生导师，主要研究方向：民族地区治理。 （1.南宁师范大学经济与管理学院，广西? 南宁? 530299; 2.南宁师范大学新型城镇化研究中心，广西 南宁 530299） 摘要：贫困治理体系作为国家治理体系的一个重要支系，密切有效地助推着国家治理能力的现代化。基于治理现代化的逻辑视角，相对贫困问题和贫困治理格局演变是构建新的综合性贫困治理体系的客观要求。构建“后扶贫时代”贫困治理体系需要抓好贫困治理制度的供给侧改革，从制度层面构建贫困治理体系，确保顺利实现由当前精准脱贫运动式的贫困治理向“后扶贫时代”常态式的贫困治理过渡。优化“后扶贫时代”贫困治理体系应坚持创新完善预防脱贫人口返贫、相对贫困治理与乡村振兴衔接、支出型贫困家庭制度帮扶、救助性城乡社会保障和反贫共同体协同治理等五项机制。 关键词：后扶贫时代;贫困治理体系;相对贫困;制度供给;机制创新 中图分类号：D6? ? 文献标志码：A? ? 文章编号：1009-3605（2020）04-0112-08 一、引言 党的十九届四中全会对加快构建国家治理体系和推动国家治理能力现代化作出了全面的工作要求，进入新时代我们更加需要不断完善、丰富和发展我们的国家制度和国家治理体系。一直以来，不管是输血扶贫还是造血扶贫，都是我国治理体系和治理能力在减贫领域不断优化的具体体现，是我国扎实构建贫困治理体系和推动贫困治理能力现代化的方式方法。贫困治理体系作为国家治理体系的一个重要的支系，贫困治理的现代化主要侧重对国家治理环境的改善提升，在一定程度上有力推动着国家治理能力的现代化。目前全国还剩下5%左右现行标准的贫困人口和10%以下的贫困县没有“告别贫困”[1]，相信经过“十三五”最后一年全国上下的攻坚克难，我国绝对贫困问题将得到历史性解决。按照党的十九届四中全会“建立解决相对贫困的长效机制”部署要求[2]，现在需要思考的是，2020年后如何在巩固脱贫攻坚成果基础上，构建可持续的综合性、协同性贫困治理体系，确保脱贫人口可持续脱贫和贫困地区长期振兴，以及有效解决相对贫困的问题。因此 ，本文基于治理现代化的逻辑视角，对相对贫困问题和贫困治理格局演变进行论述，并提出强化贫困治理制度改革和机制创新的相关建议，以期为“后扶贫时代”相对贫困问题的有效治理提供一些新的理论逻辑与方式方法。 二、理论回顾：国内外学者关于相对贫困问题的研究 在研判2020年后相对贫困问题之前，我们需要对现有关于相对贫困治理的研究作一个简要梳理。学界公认，英国彼得·汤森是最早研究相对贫困理论的学者。汤森首次提出相对贫困理论并进行系统阐述主要见于他在1979年撰写的著作《英国的贫困》，在书中提出了“贫困问题的解决不能停留在基本需要的满足上，一个社会性的人和他们的家庭没有资源，不能参加一般人觉得是很普通的社会活动，便是相对贫困。”[3]显而易见，汤森所谓的相对贫困是通过与参照群体相比较而体现出来的一种“相对被剥夺”的社会现象，实质上反映的是社会公平问题。汤森提出的相对贫困理论，拓展了学界对贫困问题研究的深度和广度，是对绝对贫困理论的深化与提升，它使学术界和政界对贫困问题的认识从关注人类生存需要层面转移到收入分配的不平等以及社会剥夺之上，至今仍有极其重要的理论启迪和借鉴意义。此后，阿玛蒂亚·森于1981年第一次从权利方法的角度来分析贫困与饥荒的产生原因，并在1999年发表的著作中提出了“能力贫困”这样一个崭新的贫困理论概念[4]，其中所提出的贫困指数对相对贫困内涵进行了深刻揭示。值得指出的是，湯森与森关于相对贫困概念的理解是不一样的。他们之间的观点最主要的区别在于，汤森的相对贫困是一个主观意识的概念，是相比较经济社会发展处于一个平均生活水平之下的贫困现象;而阿玛蒂亚·森认为在贫困概念中存在一个不可缩减的绝对贫困的内核，评估“可行能力”的要求也是绝对的，虽然其会因空间和时间的改变而改变，然而一个人是不是拥有某种能力却能够通过有效方式判断出来。 进入20世纪90年代以来，随着中国扶贫开发的深入开展，相对贫困问题受到国内理论界和实务界众多专家学者的积极关注，并从不同角度展开了研究。但由于当时我国面临的主要是解决绝对贫困的问题，因此研究成果大多数只停留在理论探讨上，尚未提升到政策研究的层面上来。进入“十三五”，因为扶贫开发工作的扎实开展，围绕2020年我国实现“十三五”脱贫攻坚目标后，即解决了绝对贫困之后中国减贫战略和方向等问题，国内学术界开始对此作了进一步的探讨。谷树忠在对2020年后中国贫困问题进行多维度审视和2020年后贫困形势进行基本研判之后，提出了“实施特殊资源和生态红利等减贫策略”。[5]张琦提出了“减贫战略转型应由主要解决绝对贫困向主要解决相对贫困转变”的观点。[6]左停认为，“应对2020年后的贫困问题，需要认真借鉴国内外相关经验，推动发展型社会救助战略创新。”[7]李小云等提出了“转型贫困”的概念及其治理新目标。[8]在实践层面，胥爱贵（2017）回顾总结了江苏省建立缓解相对贫困长效机制的实践探索以及新形势下完善这一长效机制的对策措施。[9]王毅（2018）以成都市大邑县为例，探讨了精准扶贫背景下相对贫困村脱贫的策略。[10] 综上所述，国内外既有的关于相对贫困的研究成果从理论上回答了相对贫困是什么、如何看待、怎样治理等问题，为我们深化对2020年后相对贫困的认识提供了比较坚实的理论基础。然而，2020年后随着乡村振兴战略的深入实施，客观上对我国相对贫困治理提出新的更高要求，在此背景下我国贫困治理格局有哪些变化？贫困治理的重点在哪里？贫困治理体系又该如何构建？这一系列问题仍亟待做进一步的深入探讨。 三、格局演变：构建新的综合性贫困治理体系的客观要求 进入“后扶贫时代”，我国依旧会在很长一段时间内有着多种因素导致的相对贫困问题，贫困治理格局也必将发生一系列的重要变化。把握好2020年后我国相对贫困的格局演变，有助于构建更加符合我国新时代扶贫开发工作实际的新的综合性贫困治理体系，从而在推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中更加有效地缓解相对贫困问题。 （一）社会主要矛盾决定治理重心的转变 在“后扶贫时代”的扶贫新征程中，由于我国区域之间、城乡之间的发展不平衡、不充分仍将长期存在，相对贫困将长期存在于多元化、差异性的经济社会空间内。[11]“后扶贫时代”的贫困问题首先表现为“不足”。这种“不足”既表现为物质方面的“不足”，也表现为精神上面的“不足”。基于新时代的社会主要矛盾已经发生了新的变化，“后扶贫时代”贫困治理的工作重心不能再仅仅聚焦于解决贫困群众简单的吃穿住行等基本物质需求方面的问题，而是要聚焦人民群众对美好生活的强烈追求向往，上升到精神需求以及还有社会、政治和生态等全面需求与平衡发展的方面。 （二）贫困内涵、帮扶对象将发生变化 严格意义上讲，“后扶贫时代”贫困的含义将由现阶段的绝对贫困、收入贫困和农村贫困演变为相对贫困、多维贫困和普适城乡贫困。这里需要进一步明确，所谓相对贫困，是指在一定社会发展过程中，一部分家庭（个体）或因收入（财富）分配差距的客观存在，或因基本公共服务获得上的不平等因素等，从而导致其所享受的福祉水平处在社会平均水准之下。当然，此时这部分家庭（个体）所面临的虽然不是基本生存方面的困境，但与社会发展的平均水平相比，其所能维持的必然只是一种低于主流社会阶层的生活水平，陷入这种生活状态的往往是社会上以低收入为主要特征的弱势群体，所以又称之为相对贫困群体。这个相对贫困群体从空间概念上来说，既存在于农村，也存在于城镇，包括需要持续“兜底保障”的贫困人口、遭遇风险冲击返贫的贫困人口、市民化的易地移民搬迁人口、地区发展不平衡引致的贫困人口、进城务工市民化的低收入者和城镇居民中的低收入者。由此可以预见，“后扶贫时代”贫困帮扶对象将由现阶段单一化的农民群体向农民、进城农民工、城镇居民等多样化群体转变。 （三）扶贫管理碎片化的问题亟需解决 在贫困治理的背景下，扶贫管理碎片化主要是指一种政府、社会、市场等贫困治理主体因为联系不够紧密、配合不够默契，导致扶贫政策实施相对比较散乱和扶贫治理效果脱离预期目标的现象。特别是目前我国地方政府组织功能容易受到部门主义和管理推动等行为逻辑影响，另外由于社会公共服务存在协作不畅、效率不高、推崇政绩、供需脱节等现实状况，加上贫困问题的多样性和贫困治理的复杂性，从而导致在脱贫攻坚的实际操作过程中面临着“碎片化”的困境。当前我国扶贫管理碎片化主要表现为政府部门、企业、社会组织、贫困户等精准扶贫主体的“碎片化”和精准扶贫资源配置的“碎片化”。[12]而“后扶贫时代”的贫困问题作为一个整体性的社会问题已经不仅仅基于收入问题的经济逻辑而是广泛地涉及到教育、医疗、住房、社会救助、政治权利等經济社会的各个层面，当前扶贫管理的碎片化不利于解决作为整体性社会问题出现的“后扶贫时代”贫困问题。 四、制度供给：构建“后扶贫时代”贫困治理体系的改革方向 解决相对贫困将比解决绝对贫困更复杂，持续时间更长，遇到问题更多，需要持续不断的制度供给。制度体系是治理体系的主框架，是治理过程的制度依据。2020 年后实现由精准脱贫运动式的贫困治理向“后扶贫时代”常态式的贫困治理的转变，需要抓好贫困治理制度的供给侧改革，从制度层面构建贫困治理体系，提高贫困治理质量。 （一）治理责任体系是相对贫困治理体系的重要部分 党的十八大以来，国家聚焦“精准”主题，以深化改革为主要抓手，深入推动贫困治理领域的变革，稳步有效地建立了富有中国特色的贫困治理制度体系，为扶贫工作提供了较为完善的制度保障。2020年后，我们更加需要对现有的扶贫开发工作制度体系深化改革，构建普适城乡相对贫困治理的包括治理责任、扶贫政策、资源投入、工作运转、思想动员、监督考核等全面立体式的制度体系，为“后扶贫时代”相对贫困治理工作保驾护航。习近平总书记曾在不同场合强调过要压实各级党政领导的脱贫攻坚责任，这表明在所有贫困治理制度体系中，责任制度体系是居于引领地位的。为全面落实脱贫攻坚责任制，2016年10月中办和国办联合下发《脱贫攻坚责任制实施办法》，以文件制度的形式建立起了一个上至中央层面统筹协调，中到各个省（自治区、直辖市）担负所处省域的总体责任，下至市县两级负责抓好工作落实的责任全面清晰、纵向各负其责、合力推动攻坚的责任体系。[13]在精准扶贫精准脱贫的运动式治理实践过程中，先是国务院扶贫领导小组与扶贫开发任务重的省（自治区、直辖市）党委、政府签订脱贫攻坚责任状，接着便是省、市、县、乡镇和村五级逐级互相立下脱贫“军令状”，但在具体治理实践活动开展过程中却依然存在着不少的问题。首先是扶贫的形式主义问题屡禁不止;扶贫资金闲置浪费、管理使用不规范不精准的问题仍然存在;基层扶贫“微腐败”易发多发，等等。其次是《实施办法》中针对“后扶贫时代”的脱贫县、脱贫村和脱贫人口的一些细则很显然需要作进一步的修改。再者是《实施办法》主要强调由上层到下层的纵向责任体系，在中央、省、市、县四级涉及扶贫工作的职能部门之间的横向责任体系尚未完全构建。原先贫困治理过程中经常出现的部门互掐、推诿扯皮大多都是源于部门横向职责不清、责任不明所导致的。这些问题在研究制定相对贫困治理责任体系时都需要加以解决，以期更加适应“后扶贫时代”的相对贫困治理。 （二）贫困治理模式的顺利过渡需要立体式制度体系的支撑 众所周知，“后扶贫时代”的贫困治理工作将由“十三五”期间精准扶贫精准脱贫的运动式贫困治理转为“后扶贫时代”常态式的相对贫困治理。受到人情关系社会、地方规则意识、弱者武器的使用等因素影响，2015年以前我国常规式贫困治理通常会包含着半正式治理、正式权力的半正式运作、策略主义等逻辑，精准扶贫这个运动式贫困治理的出现正是为了有效解决常规扶贫治理诱发出来的治理者和被治理者陷入无原则的混战之中等一系列问题。因此“后扶贫时代”相对贫困的常规化治理就必须跳出原先常规扶贫模式下去规则化的“周期律”，在最大范围内杜绝扶贫项目选择中的精英俘获、贫困对象确定中的人情关系、救助政策落实中的策略主义等扶贫政策被歪曲执行现象。要实现这样一个效果，除了前面提到的构建完善的相对贫困治理责任体系之外，还需要对相对贫困治理所涉及的扶贫政策制度体系、资源投入制度体系、工作运转制度体系、思想动员制度体系和监督考核制度体系加以完善，确保持续有效巩固运动式贫困治理所取得的成果，纠正运动式贫困治理带来的行政空转、精心应付等的弊端，进一步明确扶贫资源的分配规则，重申国家扶贫治理政策和法律的底线，以期顺利实现由精准扶贫精准脱贫运动式的贫困治理向“后扶贫时代”常态式的贫困治理的有效过渡。 五、机制创新：优化“后扶贫时代”贫困治理体系的重要举措 体制机制是治理过程中最基本有效的推动因素。关于扶贫开发工作，习近平总书记指出“关键是要找准路子、构建好的体制机制”。[14]贫困治理制度体系建立后，贫困治理体制机制的健康运行将确保上述制度体系的有效落实。 （一）从治理返贫看，要创新完善预防脱贫人口返贫机制 由于可持续发展能力比较弱，脱贫后生产生活依旧靠近相对贫困线的脱贫人口是返贫风险最高的相对贫困人群，在脱贫人口“造血”能力不够稳固的情形下，防止返贫是“后扶贫时代”贫困治理的一项极为重要的工作内容。然而，治理返贫问题是一项全面而系统的工作，涉及到医疗、教育、人口迁移、社会保障、生态保护等诸多领域，需要政府统筹制定综合帮扶措施，确保脱贫人口能够开展正常的生产生活，持续稳定脱贫。一是保持脱贫扶持政策的延续。2020年后各项扶贫政策不能“断崖式”退出，应设立一个合理的政策过渡期，逐渐将脱贫攻坚过渡为常态化的贫困治理。除了持续扶持乡村产业振兴，促进贫困人口经济收入的持续增长之外，还需要建立和完善防范各种风险冲击的机制，如身患疾病、教育支出、自然灾害等因素而返贫致贫的长效治理机制，增强贫困人口可持续脱贫的能力。二是确保扶贫帮扶力量的延续。驻村工作队、扶贫工作队在2020年后应该延续一段时间，即使驻村工作队和扶贫工作队撤出之后，也应保留驻村工作队和扶贫工作队对口联系的制度政策，做到摘帽不减帮扶，摘帽不减监管，在缓冲期内逐步提升基层的民主治理能力和脱贫群众的内生造血能力。三是强化脱贫常态化的跟踪走访。组织工作队、后盾单位人员和基层组织干部等力量将已脱贫户作为走访的对象，做到每隔一段时间就开展一次走访，了解脱贫后的家庭状况，做好相关的记录，并将跟踪掌握的情况及时通过有关途径向上报告。一旦发现已脱贫家庭有返贫风险，可通过村“两委”、乡镇扶贫工作机构逐级上报到县级扶贫工作机构，以便及时采取更加精准有效的帮扶措施，确保最大化消减县域脱贫人口返贫。 （二）从治理目标看，要创新相对贫困治理与乡村振兴战略衔接机制 由于受长期以来的城乡二元经济结构限制以及快速的城市化和工业化进程影响，目前我国较多的乡村已经慢慢地呈现出“空壳化”状态，也出现了春节假期一结束村庄里大部分是老弱病残的留守人口，这时候的相对贫困更多的是体现为收入和社会公共服务发展上的不平等，需要持续将提升农村居民收入和农村公共服务均等化水平当作解决相对贫困问题的主要内容。在治理目标上，要把缓解相对贫困治理纳入乡村振兴战略的总目标，做到统筹规划，全面考虑，有效布局，衔接实施，统筹好相对贫困治理与乡村振兴的有效衔接。 虽然评定相对贫困对象不能简单粗暴地拿这个家庭的收入与另外一个家庭的收入相比较，但是收入指标依旧是一个极其重要的指标。所以说，一方面需要借鉴“按照平均收入的特定比例确定相對贫困线”和“根据发展阶段或收入水平设立不同的绝对贫困线”的方法，采取城乡统筹的方式确定符合国情的相对贫困线，并综合各方面情况与经济社会发展同步调整。由于现实生活中的一次车祸、一场疾病、一个自然灾害都可能使一个家庭陷入贫困，因此在评定相对贫困对象时，更需要突破单一以收入为主的评价标准，综合考虑多维贫困因素，把一些非收入的指标纳入相对贫困评定标准体系。例如，可以广泛运用并创新发展贵州威宁县“四看法”等这样的客观物化指标。积极探索把低保制度纳入贫困制度，推进贫困线与低保线衔接融合，持续推动城乡二元结构转型，构建起城镇与乡村统一共用的评价相对贫困标准。同时还需要把缓解相对贫困作为乡村振兴的一项重要内容，作为衡量乡村振兴的一项重要指标，以乡村振兴建设引领贫困治理，以乡村振兴战略助推贫困地区治理的内外联动，着力解决好相对贫困问题，逐步实现共同富裕。关键是要实现观念、规划、产业、体制和政策等方面的有效衔接，启动脱贫后的新政策设计，研究“后扶贫时代”统筹推进短期脱贫与长期振兴“两个战略”联动的政策措施，做到脱贫后扶持政策与乡村振兴“两套政策”的充分融合，避免出现“两张皮”现象。通过加大对贫困边远地区的转移支付力度、加大社会保障支出比例等方式，持续完善和提升乡村基本公共服务均等化水平，将公共服务领域对贫困户的特殊扶持政策拓展为乡村居民能够同等享受的普惠性政策。 （三）从治理重点看，要创新完善支出型贫困家庭帮扶机制 目前农村贫困家庭致贫因素主要分为疾病、教育、劳动力缺乏、专业技能缺乏、生产生活环境恶劣、农业生产受到自然灾害影响等。疾病、教育、住房等大额支出已经成为导致相对贫困人员产生的主要因素。支出型贫困的家庭贫困问题将成为“后扶贫时代”贫困治理的重点和难点。相对于现阶段的扶贫资金、政策、措施、方法、手段需要来说，供给上应该没有什么大的问题。但是上述的这些供给资源有待进一步有效整合，需要切实优化扶贫资源的配置，提升扶贫资源的使用效率。“后扶贫时代”推动贫困治理的制度改革，从单纯一味强调政府泛化供给，转向需求与供给侧并重。建议在深入掌握相对贫困对象由于哪类支出较大而导致相对贫困之后，根据广覆盖、细精准、多层次的工作要求，统筹安排人社、民政、住建、卫生健康、教育、妇联、残联等有关职能部门对其科学合理地开展基本生活、住房保障、医疗卫生、学校教育等救助和另外一些专门特殊的社会救助。此外，还需要加快整合并实施支出型贫困救助相关政策，把支出型贫困救助全面纳入制度范畴，给予支出型贫困家庭有力支持。[15] （四）从治理本质看，要创新救助性城乡社会保障机制 党的十九大报告中明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”[16]而城乡社会保障制度的发展完善必将是“后扶贫时代”贫困治理的重要手段。“后扶贫时代”相对贫困问题将不单单指一个家庭的经济收入问题，更是指相对贫困对象在生产就业、学校教育、医疗卫生、养老保健等社会资源公平有效分配上存在差异的问题，“后扶贫时代”贫困治理应联动制度化程度更高的社会保障体系， 把社会保险和社会救助的减贫功能统筹起来使用。一方面，大力推动全体民众参加社保体系，深入发展完善居民（职工）基本养老保险制度、失业保险制度、基本医疗保险制度、大病保险制度等系列制度，确保各项社会保险制度长期稳定运行。另一方面，加快城乡社会救助体系建设步伐，完善社会救助制度、社会福利制度、城乡最低生活保障制度等基本救助制度，形成以保障性扶贫为主要方式的相对贫困社会救助体系。 （五）从治理力量看，要创新完善反贫困共同体协同治理机制 从1949年至今，我国的贫困治理工作已开展了71年。如果以扶贫主体划分，主要历经了以政府为一元主体的救济式扶贫阶段、以“政府+社会”为二元主体的开发式扶贫阶段、“政府+市场+社会”的三元主体开发式扶贫阶段和以“政府+市场+社会+贫困对象”的多元主體开发式扶贫阶段，且取得了历史性脱贫的辉煌成就。面对即将到来的2020“后扶贫时代”，坚持优化“后扶贫时代”贫困治理体系的目标导向，对现有“政府+市场+社会+贫困对象”多元主体协同参与扶贫机制加以健全完善无疑是优化“后扶贫时代”贫困治理体系的重要内容。其中关键就是要围绕政府、市场、社会、贫困对象，从健全完善反贫困共同体协同治理机制入手，优化贫困治理体系，推动多主体扶贫向全主体扶贫转变。 由于反贫困共同体具有治理主体的多元化、全员化的明显特点，反贫困共同体协同治理机制的健全完善需要按照“共建、共治、共享”原则，理清各个主体“责权利”，注重解决好各主体之间有机协调匹配的问题，推动形成“政府、市场、社会、基层组织和困难群体协同科学高效治理”的大扶贫格局。在这个格局中，依旧处于主导地位的政府需坚持扶贫管理碎片的问题导向，深入改革以资金、项目为核心的扶贫工作体制，创新建立以贫困人口为核心、协调政府各职能部门因需供给相应救助项目的综合性贫困治理体制。因为市场对贫困地区和困难群众需求资源的配置比政府更具优势，所以应谋划推动实施各类企业的贫困治理绩效和政府优惠政策挂钩机制，充分调动市场各行各业积极参与相对贫困治理行动。社会组织和个人可依托灵活、高效的优势参与对困难群众的社会救助。村级基层组织特别是村级党组织需强化党建领航，增强服务功能，推动乡村各类基层组织不断朝着治理有效的目标要求奋进。作为“待富”主体的困难群众需积极增强新的意识观念、适应能力等内源性发展能力，落实其应承担的反贫困责任，变政府“大包大揽”为多主体“共同参与”。 参考文献： [1]国务院扶贫办.预计年底95%的贫困人口脱贫[N].人民日报，2019-10-12（06）. 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