| 标题 | 旅游先导区发展路径探讨 |
| 范文 | 伍正刚 各个旅游综合改革试点省市陆续建设旅游先导区。张家界也提出建设天门山先导区。本文阐述天门山先导区的发展现状，对先导区的规划范围进行调整和发展重新定位，并分析先导区的发展优势。本文作者提出通过管理体制改革、优惠政策支持、区域合作发展、产业深度融合和开发机制创新等路径，实现先导区建设目标。 自国家于2009年底启动旅游综合改革试点以来，参与试点的6个省市先后建立旅游先导区来推进改革。海南省率先建立国际旅游岛先行试验区，桂林、成都、秦皇岛和舟山随后推出各自的旅游先导区发展计划。作为国家旅游综合改革试点城市之一的张家界市也提出建立天门山先导区，作为国家旅游综合改革试点的重要内容。天门山先导区设立时间晚，可以借鉴其他旅游先导区的经验，充分发挥自身优势，开辟一条不同的发展路径，实现发展目标。 一、天门山先导区发展现状 张家界成为首批国家旅游综合改革试点城市后，按照国家的要求积极探索改革工作，建设旅游先导区是改革试点的重要措施。张家界市永定区于2012年出台《关于建设张家界国家旅游综合改革天门山先导区的决定》，并成立张家界国家旅游综合改革天门山先导区管委会，启动旅游先导区建设。永定区决定建设一个以天门山为核心，辐射周边四方，带动全区经济发展的旅游综合改革先导区。 天门山先导区的发展目标是成为国家旅游转型引领区、国家生态文明示范区、城乡统筹的样板区和国际山岳高端休闲度假胜地。天门山先导区建设区域划分为核心区和控制区，总面积312平方公里。大坪镇，三岔乡、官黎坪办事处16个村居（社区）被纳入核心区，核心区总面积137平方公里，功能定位为高端领域休闲度假区、领域综合服务区，重点发展休闲度假、商务会展、文化娱乐、领域购物、住宿餐饮等现代服务业。三岔乡、西溪坪办事处、官黎坪办事处、南庄坪办事处、后坪镇的27个村居（社区）和石长溪国营林场为控制区，总面积约175平方公里，功能定位为旅游配套服务区、现代服务业拓展区，重点发展新型农业、现代农业及与旅游相关的其他配套产业。 目前，天门山先导区的发展处于建设规划和项目前期准备阶段。首先，先导区总体规划重新修编。其次，国家、湖南省和张家界市关于先导区建设的优惠政策逐步落实。第三，先导区重大基础设施建设加快。张家界城区到大坪镇（先导区规划的核心区）的高等级公路正在施工，两年建成后市区到先导区核心区的车程缩短至10分钟。 二、天门山先导区规划范围及定位 天门山先导区原有的规划定位不准和规划范围不合理，需要重新定位和调整。 经验表明，一个全新旅游区的开发一定要解放思想，摆脱行政区划和地域观念的束缚，树立“大旅游”的发展理念。天门山先导区现有的规划范围仅仅局限于张家界市永定区南部，不利于先导区周边旅游资源的优势发挥和的后续发展。以天门山脉为核心覆盖张家界市永定区、湘西自治州永顺县和怀化市沅陵县三个区县交界的区域，拥有异常丰富的自然和文化旅游资源，是天门山先导区扩大规划范围实现区域旅游大发展的基石。天门山先导区的规划范围，以天门山风景区为核心，包括张家界市永定区大坪镇、四都坪乡、三岔乡、双溪桥乡、谢家垭乡、沅古坪镇、王家坪镇、后坪镇、西溪坪、官黎坪和南庄坪11个乡镇（办事处），怀化市沅陵县火场乡、筒车坪乡和借母溪乡3个乡镇以及湘西自治州永顺县永茂镇、朗溪乡和小溪乡3个乡镇，总面积达3000多平方公里，核心区位于张家界市永定区，规划面积大约138平方公里。 根据自身的优势条件，借鉴其他旅游先导区的发展经验，天门山先导区定位于世界养生度假区、国际旅游文化先导区、国际山地运动基地和国家旅游扶贫示范区。天门山先导区以天门山、小溪、借母溪三个国家森林公园和永定区大坪镇为核心，依托张家界的客源和天门山的旅游品牌，重点发展养老医疗、避暑养生、商务会展、旅游文化、户外运动、山地自行车、水上娱乐和森林探险等旅游产品，成为海内外游客提供体验土家文化、享受休闲度假和养老养生的旅游先导区。 三、天门山先导区的优势条件 从全国旅游先导区来看，天门山先导区在旅游资源、旅游便利性、旅游品牌、市场前景和政策支持等方面具有独特的优势。 （一）旅游资源独一无二 在自然旅游资源方面：区内拥有张家界天门山、永顺小溪和沅陵借母溪等三个国家级森林公园，是中国国家森林公园最集中的区域之一，也是其他旅游先导区望尘莫及的资源优势；区内遍布以天门山风景区为代表的山岳景观、以无源洞为代表的溶洞景观和以小溪、借母溪为代表的水系景观，景色优美；区内森林覆盖率高，气候宜人，适合休闲养生。在文化旅游资源方面：区内保存有大批古建筑群，包括保存完好并列入全国少数民族特色村寨保护与发展名录的沅陵县桃坪界村、永定区石堰坪村和关水坪村等为代表的土家族古村落；区内留存大量本土特色文化，包括内涵丰富的土家、农耕、民俗、佛教、养生、仙山和隐逸等文化遗存；区内有王家坪、沅古坪等数个中国民间艺术之乡镇，石堰坪、桃坪界、关水坪等十多个民俗文化村。 （二）旅游可进入性便利 首先，旅游交通通畅。从区外交通来说，天门山先导区核心区到主要游客集散地—张家界城区只有半个小时车程；从区内交通来看，各个景区和景点之间有省道和县道连接，在核心区的2个小时的车程圈内。其次，部分景区景点已经对外开放。区内核心景区天门山风景区于2005年建成对外开放，每年吸引大批海内外游客，2013年接待大约140万海内外游客；小溪国家森林公园和借母溪国家森林公园处于开发状态，初步具备游览条件；部分土家特色风情乡镇和村庄已经开始接待游客，其他本土特色文化旅游项目正在规划开发。第三，接待设施基本具备。区内的各景区景点依托所在的乡镇和村，具有基本的游客接待条件。 （三）旅游品牌初步形成 区内的天门山风景区是国家5A级旅游景区，被网易，环球游报等三十多家媒体联合推选为“中国最值得外国人去的50个地方”，是“美丽张家界的新传奇”，已经成为中国著名的旅游品牌；区内的《天门狐仙》是世界上第一台大型山水实景音乐剧，在中国文化旅游界享有很高的声誉；区内王家坪、沅古坪和火场等土家特色风情乡镇和村庄在省内外文化旅游界小有名气。天门山先导区以自然风光、旅游文化、土家风情和休闲养生为主的旅游品牌初步形成。 （四）政策支持力度空前 在国家层面，有武陵山片区区域发展与扶贫攻坚和国家旅游综合改革试点城市两项重要政策支持；在省级层面，湖南省专门下发《中共湖南省委湖南省人民政府关于支持张家界市开展国家旅游综合改革试点工作的若干意见》的具体文件支持；在市级层面，张家界市把天门山先导区建设列入张家界市“1656”行动计划，是旅游提质升级的重点。 （五）市场前景广阔 从区内的核心景区——天门山国家森林公园来看，每年接待140万游客，预计未来每年游客人数达200万，这是先导区当前发展的现成客源市场；从张家界来看，每年有大约300万游客，是先导区现阶段发展的增量客源市场；从中国来看，休闲度假市场的发展和养老养生需求的增加，是先导区未来发展的可持续客源市场；从全球来看，特色文化旅游是未来世界旅游发展的趋势之一，也是先导区打入国际旅游市场的王牌。 四、天门山先导区的发展路径 在国家武陵山片区和旅游综合改革试点两项的支持下，天门山先导区通过管理体制改革、优惠政策支持、区域合作发展、产业深度融合和开发机制创新等路径，实现建设目标。 （一）管理体制改革 首先，改革先导区管理机构。现有的先导区管委会是隶属于张家界市永定区委和区政府管辖的副处级机构，只能管理先导区原有的永定区的行政区域。现在的先导区规划范围覆盖张家界市、湘西自治州和怀化市，现有的管委会级别太低，无法协调和管理跨地州市的区域合作和发展。并且，天门山先导区是湖南省唯一的旅游先导区，要设立高于一般省级经济开发区的管理机构。中共天门山先导区工作委员会为中共湖南省委派出机构，天门山先导区管理委员会为湖南省人民政府派出机构。湖南省政府授予和委托先导区管委会履行先导区范围内行政管理权和行政执法权，行使相关的省级行政审批权。 其次，完善先导区运行机制。湖南省人民政府要在规划、土地、项目等方面赋予先导区省级审批权。规划管理方面，总体规划由管委会组织编制，报湖南省规划管理部门审核，由湖南省人民政府审批；控制性详细规划与修建性详细规划由管委会组织编制并审批。土地管理方面，土地利用总体规划由管委会组织编制，报湖南省土地管理部门审核，由湖南省人民政府审批；区内所有农村集体土地由管委会统一征收、统一整理、统一储备、统一供应和统一管理；区内经征用和储备的国有土地供应由先导区土地部门制定年度计划和供地方案，报管委会批准后实施；省政府土地管理部门将优先保证先行试验区范围建设用地指标的需要。项目管理方面，先导区管委会具有省级政府项目立项核准审批权，即凡符合先导区总体规划和土地利用总体规划要求的项目一律由管委会核准审批。 （二）优惠政策支持 天门山先导区属于武陵山片区的重点城市，也是国家旅游综合改革试点城市，享受一定程度的优惠政策。但是，当前有限的优惠政策难以满足先导区的发展需求，更不说实现先导区的全面发展目标。因此，先导区要在投融资、财税、土地等方面向国家和湖南省争取最优惠的政策支持。 1、投融资 一是先导区在基础设施建设、生态建设、环境保护、旅游扶贫和社会事业等方面的投融资，争取享受国家西部大开发、武陵山片区扶贫开发和湘西地区开发的有关政策优惠。二是设立由湖南省人民政府出资、先导区管委会代管的天门山先导区建设有限公司，负责先导区的基础设施、生态建设和旅游项目开发，发挥投融资平台的作用。三是健全市场化融资机制，开拓发行地方政府债券、发行企业债券、专项贷款、私募基金、资产证券化及股权融资等多元化融资渠道。四是合理引导先导区农民以土地经营权、宅地基和房屋作为股权，参与先导区开发和建设。 2、财税政策 先导区拥有省级优惠财税政策制定权。首先，优惠财税政策支持。对进入先导区的企业，一方面全面实行税收优惠政策，另一方面大幅减免行政性收费。其次，专项资金支持。国家要设立武陵山片区旅游扶贫基金和旅游先导区扶持基金，湖南省要筹集天门山先导区专项资金，用于先导区的基础设施建设、生态环保、社会事业、旅游促销、人才培养、旅游项目前期工作、重点旅游项目贷款贴息和旅游研发补助等方面。 3、土地政策 先导区拥有省级土地使用审批权限。第一，改革先导区征地制度，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿，妥善安置被征地农民。第二，根据先导区旅游发展的确实需要，向国家争取旅游景区和高尔夫项目等用地的特殊政策。第三，省政府对先导区农业用地转为国有土地的相关费用进行大幅减免。第四，先导区土地收益全部用于先导区的基础设施建设项目。 （三）区域合作发展 先导区规划范围横跨湖南省张家界市、怀化市和湘西自治州三个地州市，区域一体化发展至关重要，也是先导区实现预期发展目标的关键。先导区要实现一体化发展，可以分步来实现：第一步，打造无障碍旅游区。区内各景区景点之间实现交通无障碍、服务无障碍和管理无障碍。其次，实现资源共享。先导区三个区县之间实现旅游资源共享、客源市场共享、基础设施共享、旅游品牌共享和旅游信息共享。第三，建立旅游联合体。联合体对先导区的景区景点实行五个“一”，即统一规划、统一建设、统一管理、统一运营和统一营销。第四，行政管理一体化。成立湖南省直接管辖的天门山特区，统一天门山先导区内永定区、永顺县和沅陵县三个区县的行政管辖。 （四）产业深度融合 天门山先导区要破解以往旅游发展不富民、不富财政的“怪圈”，完成富民强区的目标，必须实现旅游业与农业、工业和服务业的深度融合。 1.旅游业与农业的融合 一是积极安排区内农民和农村集体参与先导区建设。在启动阶段，引导农民和农村集体通过土地、宅基地和房屋入股等方式参与；在建设阶段，优先安排农民从事项目建设；建成后，优先安排农业人口在公益性岗位和旅游企业就业。二是规划建设为先导区旅游服务的农业体系。先导区要围绕游客的需要，建立粮食生产基地、肉类生产基地、禽蛋生产基地、水产品生产基地、蔬菜生产基地、花卉生产基地等，形成完整的旅游农业体系。三是打造现代化的旅游农业。利用先导区的旅游品牌打造以旅游农产品为主的现代农业体系，实现旅游业与农业的深度融合。 2.旅游业与工业的融合 首先，天门山先导区是旅游先导区，除轻微污染的轻工业外，严格限制其他工业进入先导区。其次，依托天门山先导区的品牌，大力发展旅游商品产业集群，实现旅游业与工业的深度融合。 3.旅游业与服务业的融合 先导区从四个方面来实现旅游业与服务业的深度融合：第一，旅游服务国际化，即建设世界一流的旅游交通、餐饮、住宿、游览、购物和娱乐体系。第二，旅游文化产业化，即开发土家文化旅游产品、创新旅游文化商品、发展旅游演艺产业、创建国际影视基地、打造旅游文化创意园。第三，旅游金融产业化，即新设张家界旅游银行等旅游金融机构，大力支持旅游业的发展。第四，旅游教育产业化，即成立张家界旅游大学，专门培养旅游人才。 （五）开发机制创新 旅游管理机制创新是国家旅游综合改革试点的主要目标，也是先导区发展先行先试的重要措施。 1.创新开发经营机制 一是在出让旅游景区经营权方面，最大限度地推行所有权、管理权、经营权“三权分离”的旅游景区发展机制。二是在旅游产业集聚方面，引导旅游项目和旅游商品走景区化、园区化和综合体化发展道路。三是高起点、高标准建设国际休闲度假区、旅游商品产业园和大型旅游综合体，走旅游业国际化发展道路。 2、创新招商引资 首先，给投资者提供一个详尽、规范的先导区项目库，做好可行性分析和旅游规划等前期工作，注重旅游项目策划的差异性和良好的投资回报，吸引投资者的关注。其次，多种方式推介旅游项目，特别是加大对外招商引资的力度。第三，为投资者设计最优的旅游投资模式，使投资者能获得丰厚的回报。 （作者单位：中共张家界市永定区委党校） |
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