| 标题 | 涉及旅游景区的现行法规之对比研究 |
| 范文 | 孙冬冬 我国现在实行的各种法规，涉及旅游景区的有数十种之多。这些法规因为其各自的特殊性，在设立目的、保护标准、开发利用、监督管理等方面都存在一定的差异。我国现在的旅游景区的类型多样，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、旅游度假区等。对比研究涉及旅游区的各种现行的法规条例，找出它们的异同点，指出由于景区管理机构的重叠设置、政出多门、多头管理等法律机制原因造成的不利于旅游资源保护和开发的社会现实。 引言 本文选取国务院及各部委自1989年至2011年下发的各种法律、法规、条例、标准、要求、办法等共计19种。包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《地质遗迹保护管理规定》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《风景名胜区条例》、《全国生态环境保护纲要》、《中华人民共和国水法》、《全国生态环境保护纲要》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国家地质公园工作指南》、《中国地质公园总体规划修编技术要求》、《旅游度假区评定标准》、《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》、《森林公园管理办法》。 本文重点从“设立目的”、“保护标准”、“规划要求”、“开发利用”、“监督管理”这五大方面进行横向对比研究，期望从中发现问题，进而论证由法律机制问题给旅游区带来的负面影响。 一、设立目的对比 1989年我国发布《中华人民共和国环境保护法》的设立目的是保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。1994年国务院颁发的《中华人民共和国自然保护区条例》的设立目的是加强自然保护区的建设和管理，保护自然资源和自然环境。1995年地质遗产部颁发的《地质遗迹保护管理规定》的设立目的是保护珍贵的不可再生的地质自然遗产。1997年国务院颁发《中华人民共和国野生植物保护条例》的设立目的是保护、发展合理利用野生植物资源，保持生物多样性，维护生态平衡。1998年人大通过的《中华人民共和国森林法》的设立目的是保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要。2006年国务院通过《风景名胜区条例》的设立目的是为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源。各个法规和条例都是以保护为目的虽然它们保护的资源不尽相同，正是因为这样，各个主管部门的职责和职权范围不同，在行政执法时导致多头管理，政出多门，妨碍资源的保护和开发。 二、保护标准对比 《中华人民共和国环境保护法》资源保护标准规定风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其他污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其他污染物排放超过规定排放的，限期治理。《中华人民共和国自然保护区条例》规定了建立自然保护区的条件；外将自然保护区进行分类，分为国家级自然保护区和地方级自然保护区；确定了自然保护区的范围和界线，兼顾保护对象的完整性和适度性。《地质遗迹保护管理规定》中确定了对地质遗迹保护区的分级标准，分为国家级、省级、县级三类，对保护区内的地质遗迹分别实施一级保护、二级保护、三级保护。《中华人民共和国野生植物保护条例》规定国家保护野生动植物及生长环境。禁止任何单位和个人非法采集野生植物或者破坏其生长环境。国家重点保护野生植物名录，由国务院林业行政主管部门、农业主管部门、商国务院环境保护、建设等有关部门制定，报国务院批准。《中华人民共和国森林法》将森林分为防护林、用材林、薪炭林、经济林以及特种用途林五类并列举了国家对森林资源实行的五项保护措施。《风景名胜区条例》明确规定对风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏和随意改变。资源是旅游业发展的基础条件，是旅游业的主体和根本，一个旅游区若忽视了对旅游资源的保护，那么，其生命力就会面临严重挑战。但是，某些旅游区在多个行政主管部门的管理范围内，他们依据不同的资源保护标准，在自己的职权范围内各自为政，往往对景区内部的资源保护和合理利用各执己见，对景区内部的同质资源不能联动开发，难以形成规模效应。 三、规划要求之对比 1994年国务院颁发的《中华人民共和国自然保护区条例》中规定：国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关自然保护区行政主管部门，在对全国自然环境和自然资源状况进行调查和评价的基础上，拟定国家自然保护区发展规划，经国务院计划部门综合平衡后，报国务院批准实施。另外，将自然保护区划定为核心区、缓冲区和实验区，对不同的区采取不同的规划措施。地质遗产部颁发的《地质遗迹保护管理规定》中对不同的地质遗迹采取不同的规划开发利用标准，对其进行保护程度划分。《风景名胜区条例》对风景名胜区的规划做了详细的要求。风景名胜区的规划分为总体规划和详细规划，对规划应遵循的原则、总体规划应当包括的内容以及详细规划的组织编制做了详细的规定。对同一自然景区而言，它有可能既是风景名胜区又是地质公园还是风景名胜区，由于权属于不同的单位，而被人为地分割成若干块，由于不同单位进行开发规划的时间不同，规划时的技术设计单位也不同，导致总体思路、设计风格也不尽相同，加之设计时各自考虑委托单位的利益（主要是经济效益），因此往往造成相同或类似景点的重复设置，并导致道路、宾馆、餐饮点、停车场、旅游纪念品市场等相关配套设施的重复建设，不但造成人力、物力的浪费，严重的还会使生态环境遭到破坏。 四、开发利用之对比 根据《自然保护区条例》第四条规定，国家应采取有利于发展保护区的经济、技术政策和措施，将保护区的发展纳入国民经济和社会发展计划。开发利用保护区还要妥善处理与当地经济和居民生产、生活的关系。《风景名胜区管理条例》第三条规定，国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。《地质公园总体规划工作指南》总则第四条指出地质公园应在保护的前提下合理规划布局，适度开发建设，逐步提高经济效益、生态效益和社会效益。《中国地质公园总体规划修编技术要求》的基本原则之一“经济原则”指出，地质公园规划要注重经济因素分析，地址遗迹保护及开发成本估算，经济效益评估，现金流及最佳环境容量的确定。《水法》规定水资源的开发、利用应该坚持兴利除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益。各级人民政府应当结合本地区水资源实际情况，合理组织开发、综合利用水资源。国家鼓励开发、利用水能资源和水运资源。《矿产资源法》规定国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、合理开采和综合利用的方针。鼓励矿产资源勘查、开发的科学技术研究，推广先进技术，提高矿产资源勘查、开发的科技水平。《森林法》有关森林采伐的规定，根据消耗量低于生产量的原则，严格控制森林年采伐量。国家制定统一的年度木材生产计划，采伐林木必须申请采伐许可证，从林区运出木材必须持有林业部门发给的运输证件，国家禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物。 2000年11月26日，国发38号文件即《全国生态环境保护刚要》，较为系统的表述了国家针对各种类型资源的开发利用的要求。水资源的开发利用要全流域统筹兼顾，综合利用。土地使用应该加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地，加强非牧场草地的开发利用。对具有重要生态功能的森林、草原应划为禁垦区、禁牧区或禁伐区，严格管护。生物物种资源的开发利用应在保护物种多样性和确保生物安全的前提下进行。禁止一切形式的捕杀、采集濒危野生动植物的活动。海洋、渔业资源开发必须按功能区划进行，做到统一规划，合理开发利用。严禁在生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园内采矿。严禁在易导致自然景观破坏的区域采石、采砂、取土。旅游资源的开发必须明确环境保护的目标与要求，确保旅游设施建设与自然景观相协调。科学设计旅游区的容量，合理设计旅游线路，使旅游基础设施建设和生态环境承载力相适应。加强自然景观的保护，限制对重要自然遗迹的旅游开发，从严控制风景名胜区的旅游开发，严格管制索道等旅游设施的建设规模与数量。 通过以上陈述，我们发现国家各部委制定的法规、条例在对旅游资源的开发利用方面大同小异，都在强调合理开发、重点保护，兼顾经济、社会效益。其中对自然保护区的要求是将保护区纳入国民经济发展计划，对风景名胜区更加强调严格保护、永续利用。而地质公园的开发规划要注重经济效益评估、开发成本估算。对于水、矿产、森林、野生动植物资源的开发利用强调要合理开发、综合利用。因此，我们的结论是在开发利用方面各种条例、法规的差异不明显。 五、监督管理之对比 《风景名胜区条例》规定风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的相关监督管理工作。风景名胜区内设涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应该执行国家有关法律、法规的规定。风景名胜区的门票收入和风景资源有偿使用费，实行收支两条线管理。门票收入和资源有偿使用费专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法由国务院相关部门制定。 《自然保护区条例》规定国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环保行政主管部门组织相关主管部门制定。县级以上环保行政主管部门有权对本区内各类自然保护区的管理进行监督检查；国家级的自然保护区，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府自然保护区行政主管部门或者国务院有关主管部门管理。地方级自然保护区，由所在地县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区具体管理工作。管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理给予适当的资金补助。禁止任何人进入自然保护区核心区，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。 《环境保护法》规定国务院环保行政主管部门制定全国环境质量标准。县级以上人民政府环保行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门依照有关规定对资源保护实施监督管理。《森林法》规定国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上人民政府林业主管部门，主管本地区林业工作。乡级人民政府设置专职或兼职人员负责林业工作。《野生动物保护法》规定国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。省、自治区、直辖市人民政府林业部门确定县级政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门。县级以上人民政府渔业主管部门主管本区内水生野生动物管理工作。《土地法》规定国务院土地行政主管部门统一负责全国的土地管理和监督工作。省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定县级以上人民政府土地行政主管部门的设置和职责。 《国家地质公园工作指南》指出，国土资源部成立国家地质公园领导小组负责地质公园建设等重大政策决策、审批等，下设国家地质公园办公室，挂靠国土资源部地质环境司，负责拟定有关地质公园的法规、规划，组织实施地质公园日常建设工作。《地质遗迹保护管理》规定国务院地质矿产行政主管部门在国务院环境保护行政主管部门协助下，对全国地质遗迹保护实施监督管理。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门在同级环境保护行政主管部门协助下，对本辖区内的地质遗迹保护实施监督管理。《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》规定在国家级森林公园经营管理范围内，不得再建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等。确有必要的，必须经国家林业局批准后方可建立。《森林公园管理办法》规定林业部主管全国森林公园的工作。县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作。森林公园的开发建设，可以由森林公园经营管理机构单独进行；由森林公园经营管理机构同其他单位或个人以合资、合作等方式联合进行的，不得改变森林公园经营管理机构的隶属关系。 根据以上陈述我们发现旅游区的监管方面存在的问题较多。风景名胜区所在地必须要有一个县级以上人民政府设置的管理机构，并且受到建设部的监督。而自然保护区由环保部综合管理，林业、水利、农业、地质矿产、海洋分别管理，县级以上人民政府设置专门的管理机构。地质公园由国土资源部下设机构管理，森林公园由林业部主管。我国现在的旅游景区，尤其是高质量的旅游景区往往是国家级重点风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、旅游度假区，这么多的桂冠加之与一个景区，那么按照要求这个景区要受到多个部门的管理。每个部门都要在其责权范围内对该景区行使管理监督，显然政出多门、机构重叠的现象必定严重泛滥。我们以四川省甘孜州海螺沟冰川森林公园为例来简单说明问题所在。1988年至2002年，海螺沟景区分别获得“国家重点风景名胜区”、“国家森林公园”、“国家自然保护区”、“国家AAAA级旅游景区”、“国家地质公园”等多种桂冠。按照我国目前的管理体制，国家风景名胜区由建设部门主管，国家森林公园属林业部门管理，地质公园属国土部门管理，而国家自然保护区又分属环保、农业、林业、国土、水利等部门管理。在风景名胜区内部也存在由于森林、土地、文物分属不同部门管理，导致政策冲突时有发生，不利于资源保护和开发。 结语 我国现行的涉及旅游景区的法规、条例、办法、要求等过于冗繁，由此引起的政策冲突、管理混乱、上下级关系不清等矛盾已经严重制约着我国旅游区的发展，也非常不利于珍贵旅游资源的保护，不利于旅游业的长远发展。现在我们迫切需要一个统一的、集成度较高的管理体制出台。首先，国家级重点景区只能由一个管理机构全权负责该景区的所有工作。多部门管理只会让景区更加混乱。第二，对地方景区的管理机构进行微调。针对当前矛盾突出的景区，由相对合适的部门牵头，将其他相关部门的人力资源重新融合，形成新的管理机构，解决突出矛盾。第三，逐步提升国家旅游局的实力。我国旅游要想长远发展，必须提升旅游局的地位。现行的各种法规之中多处提到要求各个部门之间要相互协调、相互配合。一个处于弱势的旅游局怎么能够协调那些位高权重的部门呢？相互协调是防止各部门摩擦的润滑剂，是缓和当前矛盾的一剂良药。第四，灵活与刚性原则。我们国家幅员辽阔，旅游区类型多决定了管理的灵活性，特殊问题用特殊办法来解决。既定的社会制度、经济水平决定了管理的刚性，一切管理要在既定框架内实行。 （作者单位：成都理工大学旅游与城乡规划学院） |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。