| 标题 | 以产权为基础的旅游资源市场配置初探 |
| 范文 | 齐洪利?徐建国 党的十八届三中全会指出，要发挥市场在资源配置中起决定性作用。旅游资源是的本质是旅游行业的基本生产性资料，是吸引旅游者产生旅游动机并实施旅游行为的最根本要素，旅游资源的配置直接影响到旅游行业的发展，对于旅游经济发展影响巨大，旅游资源的产权归属决定了其在市场中的配置状态。现阶段我国的旅游资源主要是以国有产权为基础、计划命令为主导的行政配置，这与发挥市场在资源配置中的决定性作用的理念相违背。探索完善的产权制度是市场配置资源的前提，通过建立和完善旅游资源的产权制度，促使市场在旅游资源配置发挥作用。 一、旅游资源非市场配置的结果 旅游资源应以何种机制来配置，应当取决于我们利用该资源的目的。市场机制配置资源的特征是通过价格机制配置资源，市场主体在市场上竞价，资源总是流向出价最好的部门，在价格上有优势的部门便可以实现资源利用的分工和专业化。但市场配置资源是建立在产权制度健全并且受到有效保护基础上的，合理的产权制度有降低交易成本的作用，从而使交换成为可能，选择配置机制背后实际考虑的是如何划分财产权利，不同划分产生的配置机制自然带来不同的配置效率。 旅游资源的利用除考虑经济效益还要综合考虑社会效益和环境效益，但这三者之间似乎是矛盾的，因为旅游资源独特的不可再生性和脆弱性，使得在追求经济效益的同时势必要牺牲社会效益和环境效益，而一旦旅游资源在利用过程中遭到毁灭，这个成本就要由后代人承担，因此便无法实现旅游资源利用的代际公平和可持续消费。于是有人主张将旅游资源，特别是那些具有很强的社会效益和文化底蕴的旅游资源，办成国有的社会文化事业或公益事业，排除在市场竞争之外。 然而退出了市场竞争的旅游资源是否就能最好地发挥其社会效益和文化功能呢？我们似乎也不能得到一个满意的答案。首先旅游资源的作用应该产生于其使用过程中，这就涉及到使用过程中的开发、运营和维护中的资金来源问题。以公益事业运营的旅游资源产生收益极少，那么经费必然来源于财政拨款、捐赠以及专门的公益基金，通常这些资金来源都是不稳定并且十分稀缺的，这样就只能配给能够迎合政府需求的或捐款者偏好的旅游资源。其结果是，要么资金平均分配，出现僧多粥少吃不饱的局面，要么只配给某几个资源，造成资金分配的两极分化。 二、产权的含义和作用 旅游资源的文化功能和社会效益不妨可以理解为人们在欣赏的过程中所获的效用，旅游资源的文化功能和社会效益损失，实质是旅游资源物质形态在使用后发生损耗导致后来者不能获得与前人相同的效用。而这种损耗实质是一种外部不经济的表现，即后来者承担了前人使用旅游资源的成本，而这实际是因为产权制度的缺陷引起的。 产权是指对物品或劳务根据一定的目的加以利用或处置以从中获得一定收益的权利，具体可以包括使用权、收益权、处分权和转让权，归根结底可以划分为两个内容：A、排他性享有所有物的各项权益；B、自由的将关于所有物的权利与他方交易。资源的稀缺性导致了其竞争性的用途，用于不同用途会产生不同收益。在产权制度对产权的界定和保护下，资源被使用的成本和收益都是稳定的可预期的，那么产权主体就会有动力将该资源的成本最小化或收益最大化，这样使资源得到有效的利用，而将资源用于交易的权利则使得人们交换各种资源成为可能，通过交易资源向有比较优势的人手中集中，使得资源得到合理的配置。如果资源是非排他性占有的，那么对于资源的利用，要么因为收益可能外部化，而没有效率的生产交易对象，要么因为成本是外部化的，因此对资源不计成本的利用，同样也是不经济的。 三、我国旅游资源产权制度的现状 新中国成立后，由于自然资源所有权限属于国家，因此政府承担起了资源的拥有者和分配者的角色。这使得行政配置成为资源配置的主体，严重妨碍资源的市场优化和资源利用效率的提高。现阶段旅游资源的主题仍然以自然资源为主，因此在资源配置上也受到这种权属关系的极大影响。现阶段，我国旅游资源的所有权属具有以下几个特点。 （一）政府代表国家对旅游资源实施管理 风景名胜区的所有权属于国家同时政府代表国家对它实施管理。2006年国务院颁布的《风景名胜区管理条例》规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”其弊端在于：政府的行政命令扭曲了经济效率。政府是一个目标多元化组织，一方面政府基本职能是提供并保护产权制度，获得税收作为提供公共产品的补偿；但另一方面，在提供公共产品维护公共利益的同时，也要最大化自己的利益，即通过制度的变更和设置来设租和寻租。当前，为更有效的利用旅游资源，各地政府采取了较为灵活的旅游资源有偿使用方法，很多条件成熟的企业或者个人可以获得部分旅游资源的所有权和承包经营权。但是政府并非真正的所有者，因此在转让这些设置的权利时，不会有积极性去计算成本多少，因此在定价上往往会出现招标方与投标方合谋压价的现象。现阶段，我国的旅游资源产权权利的行使主要依靠行政手段，因此政府掌握着旅游资源的基础定价权，然而政府设定的有偿使用价格往往低于旅游资源本身的价值和使用所造成的资源修复所需的费用，这使得旅游资源开发商进入门槛较低，造成开发档次不高，严重的破坏了旅游资源的可持续发展。 （二）旅游资源管理部门权限分割过细 目前我国主要通过旅游行业主管部门、风景名胜区管理委员会、文物局、宗教事务局、林业局、地方政府等行政管理机构对旅游风景名胜区行使管理职能。表面上这些部门各行其职，分工明确。但是由于旅游景区的复杂性，个管理部门往往只从自身的利益出发考虑对资源进行管理以及开发利用，各自为战，缺乏全局观念，难以产生协同效应，造成开发项目重复建设或者相互冲突，降低了旅游资源的整体价值，无形中损失了旅游资源的利用效率。 四、建立和完善旅游资源产权制度 近十年，我国旅游业有了突飞猛进的发展，但高速发展乱象丛生，严重危及旅游生命力，各级政府部门开始越来越重视当地旅游资源的有效利用，尝试有偿的使用资源，2013年“凤凰古城收取门票”事件引起轩然大波，实际上这恰恰反映出反映了现阶段变革旅游资源产权制度，提高旅游资源有效利用的内在诉求。随着市场经济体制的深化，我国旅游资源产权制度必将发生深刻的变革。 （一）构建完善的旅游资源产权交易机制 1、设立具有独立行政职能的旅游资源评价机构 无论旅游资源在转让的过程中，买方和卖方之间总是信息出于不对称状态。对于旅游资源肯定会有各自的评价，评价不一致会导致交易的无法达成或者交易成本高昂，甚至在从行政部门转让给企业的过程中还会出现双方在价格上合谋的可能。这样旅游资源独立客观的评价结果可以起到降低交易成本、便利投资和保证交易过程透明公开的作用。这就要求旅游资源评价机构必须是独立于旅游资源转让方和受让方的独立机构，因为如果依附于任何一方都只会得出偏袒的评价结果从而失去了评价的意义。评价机构由旅游资源评价、法律及会计方面的专业人士组成，对评价结果负无限连带责任，以此来保证评价结果的独立性、客观性和真实性。 2、建立旅游资源产权交易的一级交易机制 在政府出让旅游资源的过程既是一级交易的过程，政府把旅游资源的一定年限的使用权、经营权转让给旅游开发公司，过程中政府需邀请具有资质的资源评价公司对出让的旅游资源进行评估并根据评估结果对标的设定低价进行拍卖，这样保证旅游资源得到正确的评价，让旅游资源的经济价值在竞拍市场中实现最大化。这样，不但健全了市场，而且开发商取得了受保护的产权，他们就会一方面控制旅游资源的利用水平，另一方面也有积极性从收益中拿出一部分资金对旅游资源进行维护，以保证其获得长远收益。 3、建立旅游资源产权交易的二级交易机制 旅游资源使用权转让后，还要建立旅游资源的二级交易市场，刺激其市场活性。可以建立以旅游资源为标的的二级证券市场，开发商在获得旅游资源长期使用经营权后，可以通过信贷市场发行债券，以获得更多资金对旅游资源进行开发。股票市场可以为开发商提供自由的进入退出和有效的激励约束 机制。 （1）约束机制 股东大会上，旅游企业股票持有者选举产生董事会，由董事会按照一股一票等原则行使经营管理大权，而信息披露机制则使得股东能够及时获得完备信息约束旅游资源的运用。股票市场上开发商企业的市值实质就是市场综合各种因素对该企业的评价，如果该旅游资源经营不善的信息被市场吸收，或者投资者会采取用“手”投票的方式，通过董事会向旅游资源的经营者施压，促使其改善经营。有关评价机构定期发布的信息显然是投资者做出判断的重要依据，因此经营者必然要关心旅游资源带来的经营效益及其维护保养情况。不能干预企业决策的投资者，则会采取用“脚”投票的方式，抛售该企业的股票，从而可能被其他更加优秀的经营者收购，实现旅游资源的优化配置。 （2）激励机制 旅游资源企业激励机制的核心，是将企业经营者对个人效用最大化的追求转化为对旅游资源最优利用的追求，企业通过确定一个最优报酬计划来实现对代理人的激励。经理人的收入一般由薪金、奖金和股票期权、退休金计划组成。根据长期经营性业绩付给经理人的激励性报酬占很大比重，例如付给经理人一定的期权，这样可以让其有积极性更有效利用资源和保护资源。 （二）规范政府各部门的权限 在产权关系发生变化之后，如果仍保持目前的行政管理体制，那么由于各部门多头管理互相扯皮，同时行政权力过大，仍旧会导致旅游资源开发商无法形成稳定的产权预期，没有积极性去选择长期行为。因此，一要精简旅游资源管理部门，将各项职能集中起来，规范行政管理部门的权利和责任，减少审批手续，将经营决策权留给企业。二是实行旅游行政部门的垂直管理，实现统一规划统一开发，改变旅游部门的弱势地位。2013年我国出台的《旅游法》对可资利用的公共资源进行了界定，并根据产权属性对相应级别的政府授权进行分级管理，这是旅游资源管理上的巨大进步。 （三）建立健全旅游资源保护的法律体系 1、以国家机器为物质基础的法律体系是界定和保护产权的社会契约，防止和惩罚一切破坏产权关系的行为，则是国家机器的根本任务。产权只有得到了法律认可，才有进入交易机制的可能，得不到法律认可，就会因为无穷大的交易费用和风险，终止交易行为。当前，旅游资源的产权不完善性主要表现在法律条例滞后，例如，《民法通则》明确规定任何单位和个人不能改变自然资源的公有属性。另外，我国行政管理对旅游资源的产权干预过多，部分地方性规范甚至取代了法律的效力，因此，应制定专门针对旅游资源的法律对其管理进行 明晰。 2、不断完善法律、法规，保障各方面的权益。 公共资源所代表的公共利益、公共属性差别很大。现阶段我国旅游资源产权的法律主要依照《物权法》以及《民法通则》中关于自然资源使用权及承包经营的相关条文，相比较而言针对性不足，尤其是对于旅游资源而言需要考虑经济、环境、社会三方面的效益，这与其他公共资源具有明显的差异，可以考虑制定专门的旅游资源的法条规范其管理及产权关系。由于自然资源的不可再生性和脆弱性，导致其具有经济效益的同时也伴随着社会效益和环境效益。因此关于产权交易的立法既要符合当代市场机制，用“市场”这只无形之手达到资源有效利用最大化，又要考虑后代人居住的环境效益，实施可持续发展战略。 |
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