| 标题 | 县域旅游公共服务多元化供给研究 |
| 范文 | 颜廷利 为适应旅游发展的新形势，增加旅游公共服务已成为旅游发展的迫切要求，尤其是众多县域，旅游公共服务严重不足。笔者以宜兴为例，结合政府改革和旅游公共服务“十二五”专项规划，提出了县域旅游公共服务多元化供给的建议。 一、引言 随我国社会经济持续健康发展，国际地位提升，与世界各国经济文化交流日益紧密；国内扩大内需、加快经济转型和大力发展服务业等方针政策的实施，我国旅游业进入了发展的快车道。旅游活动大众化、日常化和出游形式散客化趋势日益明显，旅游者与旅游目的地居民、企业等接触几率大增，对旅游信息服务、旅游安全保障、旅游消费者权益保护、旅游公共交通等服务需求愈加强烈；随人们出游经验增加，体验经济时代的旅游由数量型向质量型转变，愈来愈重视旅游品质，需求日益多样化和个性化，顺应这一趋势，加强和完善旅游公共服务，已成旅游管理部门一项迫切而重要的任务。尤其旅游公共服务体系相对薄弱的县域，在旅游者的活动空间泛化、旅游者追求高品质的旅游体验等现实面前，其旅游公共服务的建设已迫在眉睫。 二、县域旅游公共服务现状 单个旅游景点只为旅游者提供游览或少量服务，旅游目的地则为旅游者提供综合服务，国内大中城市的旅游公共服务体系经过实践探索已初具规模。而数量多、分布广、最基本的旅游目的地单位—县域，在旅游公共服务体系方面较落后。北京、上海等周边区县处于中心城市旅游公共服务辐射范围内，无需另起炉灶；中西部县域因经济基础和旅游发展阶段等限制，其旅游公共服务体系较依赖附近大城市，不便独立研究；基于此，笔者以宜兴为例进行县域旅游公共服务的建设探讨。 宜兴位于经济发达的长三角、沪宁杭的中心，经济基础好，连续多年在全国经济百强县中列前十；旅游资源丰富，发展势头强劲：2010年接待旅游者1091.2万人次，旅游总收入94.56亿元，宜兴本地居民出游达16万多人次。“十一五”期间，宜兴旅游在强调经济功能的同时，注重“民生”理念，通过成立旅游咨询中心、设立旅游专线巴士、开展“旅游一卡通”和设置南京禄口机场“宜兴城市候机厅”等措施方便了市民和外地游客出入宜兴，初步建立了旅游公共服务体系。 总体上宜兴能为市民和外来游客提供基本旅游公共服务，但随着旅游发展上升为国家战略、《国民旅游休闲纲要》的颁布及宁杭高铁通车等，宜兴旅游“十二五”将迎来更大发展，现有旅游公共服务体系更显捉襟见肘，需进一步配套完善。 （一）旅游公共服务资金短缺导致供给不足 目前宜兴旅游公共服务供给主体较单一，以政府为主，旅游建设资金在财政预算中比重较小，2009年宜兴财政支出安排旅游发展基金300万元，占地方财政支出的0.068%，因资金有限，旅游公共服务供给数量明显不足，如仅在人民路上有一处旅游咨询服务中心（高铁站的尚未启用），难以满足居民和外来游客之需。 （二）旅游公共服务分布不平衡 宜兴旅游公共服务不仅数量少，且分布不平衡。仅市中有一处旅游咨询服务中心；下属乡镇经济基础较好，居民出游需求旺盛，也有大量旅游公共服务需求，已有多家旅行社在乡镇设门市，而作为公共服务的旅游咨询服务中心还没有乡镇网点；另通往各景区的旅游专线巴士，也因接驳不便等被游客 诟病。 （三）政府部门间认识不一致，缺乏合作 发展旅游已是全社会的共识，但具体地区或行业部门间发展旅游的决心与干劲并不一致。旅游公共服务牵涉到交通、旅游、消防、安全等多部门，需共同协作建立完善的旅游公共服务体系。宜兴尚未健全旅游行业统筹协调管理机制，缺有效工作联席会议制度，旅游部门很难承担起组织、协调各部门共同提供完善的旅游公共服务的重任，对旅游重大问题不能进行及时、有效的会商决议，这也是很多地方在完善旅游公共服务体系中遇到的问题。 三、县域旅游公共服务的多元化供给 新公共管理学认为，应区分公共服务的生产和提供，将市场机制引入公共服务领域，通过公私部门竞争，不仅保证公共服务有效供给，且能使公共服务数量和种类更符合公众需求。政府独家供给旅游公共服务的体制已不能满足需要，须根据“小政府、大社会”的要求，分清政府、社会组织及民间机构的职责范围，各司其责，共同协作，形成多元化的旅游公共服务供给局面。 （一）政府专职“掌舵” 随着改革和“服务型政府”建设的推进，人们对政府的职责和角色定位有了更清晰的认识。市场经济中，政府专职“掌舵”不再“划桨”。旅游公共服务多元化供给，不意味着政府责任减少，而是政府管理由微观上升到宏观。政府适当放权，从繁琐的社会杂事中解放出来，专门负责对社会行业的发展进行方向指引、规则制定和质量监管等方面，以保证旅游公共服务的公益性。 县域旅游公共服务中，政府由原来集生产和提供于一身改为集提供和监管于一身，主要负责规划、行业法规颁布、服务质量监督等；改变政府管理越位、错位和缺位的局面，政府只负责旅游公共服务的提供，生产则由社会和市场解决，政府负责政策制定、服务监管等。 （二）吸引社会力量参与，形成旅游公共服务的多元化 供给 旅游公共服务市场，应形成企业、政府、社会团体等共同参与的格局，各投资主体通过竞争成为生产者。旅游业一直走在我国改革前列，旅游公共服务多元化方面也应如此。打破政府独自生产旅游公共服务的局面，就是为充分吸引各社会力量参与旅游公共服务生产。吸引民间投资，需政府加大宣传引导，制定民间资本生产旅游公共服务的政策，从根本上保障其进入；通过多种经营形式吸引民间投资，实现旅游公共服务供给多元化。 北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等活动后，我国志愿者服务逐步兴起，志愿者服务体系基本建立，但还未形成常态化运行机制；众多县域志愿者服务更是没有固定成员和组织形式，而游客对旅游志愿服务的要求却是常态。旅游志愿者服务系统，可借鉴国外“第三部门”的做法，交给非政府组织（NGO）。第三部门的民间性、非营利性等特征，决定了其与民众联系密切，能根据不同诉求，提供志愿性、公益性和互助性服务，能很好弥补市场失灵和政府失灵造成的公共服务不足、缺乏效率等缺陷，在旅游公共服务提供方面发挥 作用。 （三）引入市场机制，探索旅游公共服务多元化供给路径 政府独自生产旅游公共服务已不能满足旅游者及居民需要，第三部门有旅游公共服务生产意愿和能力，但目前我国第三部门少且服务能力有限；企业等私人机构的逐利性使他们不愿无偿提供旅游公共服务。解决旅游公共服务供给问题需区别对待：完全公益性的坚持以政府提供为主，通过增加政府投资等不断完善，如旅游公共行政服务、旅游区域规划等；在可成为市场性产品、能形成价格的领域进行市场化改革，引入市场机制，探索旅游公共服务多元化供给的路径，如旅游信息服务、旅游交通服务等。国外和我国其他行业采用过的公私合作、契约承租、民营化和使用者付费等方式，值得我们结合旅游业实际加以借鉴运用。 1、公私合作 公私合作能以最有效的方式，以尽量少的投入为公众提供高质量的公共服务。公私合作，可从民间筹集资金，减轻政府压力；政府从繁杂事务中解脱，由公共服务生产者变为监管者，实现决策与执行分离；私营机构的盈利性使他们更注重通过高质量的服务来获得社会公众的青睐，从而有利于保证服务质量。 公私合作在投入大、公益性高的基础设施上尤为适用。如旅游信息服务的平台建设及旅游交通服务的公共交通设施建设，就可借鉴我国高速公路用过的BOT（Build—Operate—Transfer）方式。需注意的是，在建设运营过程中，政府要充分发挥监管作用，以保证旅游信息服务和公共交通服务的公益、公平性，而不是由相关运营单位根据自己需要仅提供对自己有利的信息。 2、适度民营化 西方国家把非政府组织或非营利组织称为“第三部门”，其活动领域集中在卫生保健、社会服务、文化教育、休闲和宗教、公益等。“第三部门”与政府和营利性组织相比，有非营利性、以提供公共服务为目的、运营资金非来源于顾客和商业化运营等特点，因此“第三部门”发展迅速且对社会发展起了重要作用。 借鉴国外“第三部门”的经验，鼓励其参与到旅游公共服务的多元化中。发生突发事件时，旅游应急救援就不能仅靠政府，民间救援机构有不可忽视的作用，但汶川地震中，我们很少听到民间救援机构的声音，民间救援机构在我国旅游救援中未发挥应有作用。尽管旅游救援上世纪80年代就传入我国了，但国内商业旅游救援机构却未像旅游那样迅速发展，目前在我国从事商业救援的主要是外资企业，国内救援企业极少，也没有相应法规支持，缺乏与政府必要的配合机制。 旅游应急救援服务，需要社会各部门共同参与，应鼓励“第三部门”或私营部门进入旅游救援服务领域，发挥社会救援机构的应有作用，降低政府救援成本，形成政府救援机构与民间救援机构的相互配合，增强全社会旅游应急救援服务能力。 3、使用者付费 使用者付费把价格机制引入公共服务领域，避免了免费提供公共服务导致资源不合理配置和浪费现象，使市场机制在公共服务领域发挥作用，缓和政府财政危机。使用者付费有三种形式：提供公共服务的政府或私营部门向公众收费；政府雇佣或付费给其他政府以提供公共服务；政府付费给提供公共服务的非政府部门。付费的关键是适量，付费多少取决于消费的公共服务量，多消费多付费、不消费不付费。 使用者付费适用于旅游交通、食宿等服务，通过向使用者收费补偿提供服务的成本，缓解政府财政压力，且通过收费，为旅游目的地优化环境和保护资源积累资金。旅游集散中心就是通过使用者付费保障的，当然也有地方政府给予一定补助。如杭州市政府每年补贴旅游集散中心1000万，并给予50辆享公交待遇的旅游车营运指标，在站点设置和景点门票方面给予 优惠。 4、凭单制 凭单制是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。跟使用者付费不同，凭单制是对特定消费群体补贴，将特定优惠券卡等发给消费者，让消费者在市场上自由选择受补贴的物品及服务，如广东国民旅游休闲卡，上海等地的旅游优惠券（一卡通）等都是对特定消费群体的补贴。 凭单制通过消费者选择巧妙地将竞争机制引入公共服务，旅游者手持“凭单”在各旅游公共服务供给者中自由选择，供给者以“凭单”到政府兑换现金，这就形成了旅游公共服务供给者的竞争，提高了旅游公共服务质量及水平。 四、结语 在旅游发展转型和国家重视社会旅游公共服务建设的背景下，通过公私合作、适度民营化、使用者付费和凭单制等进行县域旅游公共服务多元化供给改革，将推动更广范围内的旅游公共服务体系建设，增加旅游公共服务供给，促进我国由旅游大国向旅游强国的转型。 （作者单位：无锡工艺职业技术学院） |
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