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全域旅游下的张家界扶贫机制研究

范文

邱久杰+尹华光

本文根据武陵源区建档立卡贫困数据，分析武陵源区的贫困，一部分是受贫困人口自身因素（因病、自身发展能力不足等）影响，一部分受是经济、社会等外界因素（缺资金、缺技术等）影响，然后对武陵源区实施的从统计监测到问责的扶贫机制，以及旅游扶贫措施进行分析，为张家界市实施全域旅游下扶贫机制提供一些参考。

引言

张家界市因旅游建市，也因旅游兴市，一直是全国重要的旅游城市之一，2010年，张家界市成为首批旅游综合改革试点城市。2016年更是被确立为首批国家全域旅游示范区创建单位，旅游发展迎来了全域旅游的新局面和新背景。与此同时，张家界市也是集革命老区、民族地区、贫困地区为一体，因受地理位置偏僻、基础设施薄弱多种条件的限制，扶贫开发的任务仍十分艰巨。如何把全域旅游和与扶贫机制结合起来，更好地发挥旅游扶贫的功能和效用，最终实现旅游和脱贫的双发展，是张家界市政府工作的焦点和重心。武陵源区作为张家界市旅游资源集聚地，以旅游发展为依托，实行“一手抓旅游，一手抓扶贫，以旅游反哺农村”的旅游扶贫战略，2017年2月18日，张家界市武陵源区整区正式脱贫摘帽，可以说，武陵源区旅游+扶贫的发展道路是很成功的。基于此，文章在提倡全域旅游发展的大背景下，以武陵源区脱贫摘帽成功为例，对武陵源区扶贫机制和旅游扶贫措施进行分析，对张家界市扶贫机制实施提供一些参考。

一、研究区域和致贫原因分析

（一）研究区域

武陵源区属于张家界市两县两区的其中一区，旅游资源丰富，风景优美，民族风情也十分浓郁。同时，在武陵区没有脱贫摘帽之前，由于受自然条件差、经济基础滞后等多种因素的影响，贫困程度也较深，是典型的老、少、边、穷地区，本地的居民主要以农业为生计，生活水平非常落后，也因此成为湖南省51个省级贫困县（区）之一。但可喜的是，武陵源区作为张家界市典型的旅游资源集聚地，实行正确的扶贫机制和扶贫措施，将脱贫攻坚与旅游产业深度结合，让贫困人口同享旅游发展带来的红利，探索出一条旅游扶贫的新模式，从而实现了全区的脱贫摘帽工作。

（二）武陵源区致贫原因分析

第一，武陵源区的贫困是多种因素共同影响的，有生病、自身发展能力不足、因学、缺资金、缺劳力、缺技术、因残、交通条件落后、缺土地以及因灾等原因。第二，武陵源区4个乡镇呈现贫困的状态，一部分是贫困人口自身因素造成的，一部分是经济、社会等外界因素造成的，只有深入了解武陵源区乡镇致贫的原因和限制乡镇发展的因素，才能实现对症下药，更好地实现好武陵源区的脱贫致富的工作。第三，对各乡镇贫困人口分布情況进行大体排序，可以发现因病和缺乏资金导致的贫困人口数是排在前位的，说明这两个因素是武陵源区4个乡镇致贫的主要原因，也是4个乡镇在脱贫致富过程中共同要面对的首要问题，具体见表1。

根据不同乡镇致各贫因素所占的比例对比可以发现以下结论。第一，4个乡镇的各致贫因素呈现不同的比例，也就是说，4个乡镇的贫困问题呈现差异性。例如：索溪峪镇贫困居民因劳动力缺乏的比例高些，天子山镇的贫困居民是因自身发展动力不足成为贫困人口，协和乡和中湖乡贫困居民则是缺乏劳动力和技术。第二，因病是影响武陵源区4大乡镇脱贫的首要因素，在4个乡镇的比例为57%、57%、40%和66%。缺乏资金是制约贫困人口发展的第二大因素，分别占各乡（镇）的13%、24%、23%、16%。第三，因残、交通条件落后、缺土地、因灾等几个因素造成的贫困，在各乡镇中所占比例都不高。也就协和乡因缺土地致贫比例为6%，其他乡镇这些因素的致贫比例几乎可以忽略不计，具体见表2。

二、武陵源区实施的扶贫机制和旅游扶贫措施

（一）武陵源区实施的扶贫机制

1.统计监测机制

以建档立卡贫困人口为基础，建设全区扶贫开发大数据平台。实行扶贫开发统计监测月报制度、帮扶到户台账登记制度、扶贫开发信息公示制度、贫困信息动态管理制度、贫困户收入支出认定制度。从驻村工作组到区扶贫办，从帮扶责任人到乡村负责人，每一项扶贫工作都落实到个人，对贫困人口做到精准识别和动态监测。

2.到户帮扶机制

一是干部要经常进村入户，对驻村（居）单位主要负责人指挥调度联系村（居）进行精准脱贫工作，并作出具体规定。二是积极帮扶，干部主动帮助贫困人口寻找脱贫路子，落实好相关扶贫政策，引导贫困户参与产业扶贫，每户落实1个有稳定收入的项目。三是搞好贫困户信息监测，对已经脱贫、因各种原因脱贫后又返贫、刚脱贫还要加以巩固的贫困户等情况及时了解并上报。

3.业务指导机制

深化拓展城乡互助共建工作内容，将贫困户帮扶脱贫作为联系单位及干部的一项主要工作内容。集中培训各村第一书记，再由村第一书记分头培训单位帮扶干部。同时，区脱贫攻坚指挥部对每个乡（街道）各派1个指导组长期进行实地指导。

4.社会扶贫参与机制

利用社会帮扶力量和现代化信息网络等便利条件，将帮扶需求通过区级媒体公布，寻求社会帮扶。把游客作为一个社会帮扶的重要力量，在游客集中地设立贫困户爱心捐赠箱，公布爱心捐赠账号，最大限度寻求游客帮扶。

5.监督机制

出台相关文件，制定联村到户工作具体要求，对单位帮扶组长和帮扶干部做出走访贫困村次数的规定，对全区脱贫攻坚工作实行“一月一调度、一月一督查、一月一排名、一季一讲评、年终总结账”，实施监督脱贫动态。

6.考核机制

将各乡镇、部门、单位的扶贫工作纳入单位和个人年度绩效考评范围，实行一票否决制。纳入考核指标体系的有：扶贫工作推进进度、扶贫项目实施情况、扶贫监测信息情况和减贫任务完成情况等。考核制度与监督机制具体实施相同。强化考核结果运用，将扶贫开发工作实绩作为干部选拔使用和评优评先的重要依据。

7.问责机制

将责任追究精准到个人，严格实行“三个一律免职”：在精准扶贫工作中，对未按要求建立健全《贫困户帮扶档案》的人员；通过督查或明察暗访，受到区委三次以上通报批评的人员；对贫困户的帮扶计划不落实、影响贫困户脱贫的人员一律免职。

（二）武陵源区实施的旅游扶贫措施

1.建设乡村示范村和旅游扶贫重点村

利用推进旅游扶贫示范区的政策支持的有利条件，调动各方面力量，筹措乡村旅游交通等方面的全部资金，着力打造中湖旅游风情度假小镇、天子山民族特色小镇、协合乡村旅游小镇，按照“宜旅游的村发展旅游、宜从事旅游的农户转型旅游业”的原则，建设乡村示范村和旅游扶贫重点村，发挥旅游示范带动效应。

2.培育旅游扶贫产业

在全域旅游背景下，加快“一乡一业”特色产业发展步伐，大力开发特色旅游产品和发展旅游特色农业，积极发展乡村休闲旅游产业，并推进农业基地建设，使贫困村、贫困户从旅游扶贫产业中受益，由此带动贫困群众脱贫致富。

3.实施旅游扶贫项目

以产业串联项目、以项目推动扶贫为思路，利用旅游综合改革、武陵山片区区域发展与扶贫试点、旅游扶贫示范区等政策有利机遇，策划包装、组织实施旅游扶贫建设项目，努力提质升级乡村旅游产业。

4.培养旅游扶贫人才

把扶贫人才队伍建设放在重要位置，对基层干部、乡村旅游从业人员和贫困户子女实行有针对、分期分批教育，以实现干部的综合素质和农民致富就业能力不断提升的目标。

5.探索旅游扶贫新路子

依照精准三步走的要求，建立脱贫销号责任制度、精准扶贫社會参与机制，探索旅游产业与贫困户利益联结机制等多种机制，采取直接帮扶、委托帮扶、股份合作、资产性扶贫以及移民扶贫等方式，最终达到乡村旅游发展与贫困户收入提高的双赢目标。

三、启示

全域旅游是以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源（旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等）进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。张家界市作为全域旅游示范区，发展全域旅游具有更有利的条件，在全域旅游示范区创建的背景下，张家界市能更好地实现旅游扶贫的功能和效用，实现全市的脱贫致贫。总结武陵源区实施的扶贫机制和旅游扶贫措施，可以得出以下启示。

（一）全面实施“旅游反哺农业、扶贫对接旅游”的旅游扶贫战略

坚持做到以服务旅游为中心，以促进农民增收农村发展为主线，以城乡互助共建为抓手，以整村推进建设扶贫为平台，以培育特色优势产业、完善基础设施条件、配套基本公共服务、提升农户发展能力为重点，实现扶贫方式由单一机关扶贫转变为集团式扶贫，扶贫重点由基础设施为主转变为产业发展为主，扶贫投入由单一财政投入转变为社会多元投入，扶贫内容由扶持村级组织转变为扶持产业发展的各个环节，全面实施旅游发展带动扶贫开发、扶贫开发促进旅游发展战略。

（二）坚持旅游带动、产业优先的基本原则

因地制宜，实施旅游发展与扶贫开发的双带动战略，优先扶持和培育壮大乡村休闲旅游等特色优势产业体系，大力促进休闲旅游、生态旅游，整合并合理配置各类资源，扎实推进“一乡一业”特色产业发展，积极探索整乡（镇）旅游扶贫和城乡一体化发展模式，更大地发挥旅游带动作用。

（三）旅游扶贫工作必须做到精准且全面

武陵源区的扶贫机制从贫困动态的检测机制一直到对干部的问责机制，贯穿了整个脱贫过程，做到了全面。从扶贫机制和旅游扶贫措施可以看出，武陵源区对贫困人口的识别工作、对贫困动态的检测落实到个人等工作都做到了精准，为旅游扶贫机制和战略的实施提供了保障。

（作者单位：吉首大学旅游与管理工程学院）

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