| 标题 | 我国高校信息公开的特点原则主要问题及相关制度建设 |
| 范文 | 李博 马海群 [摘要]《高等学校信息公开办法》的实施，为我国高校信息公开工作的展开制定了一个基本的制度框架，但相关配套制度的建立与优化尚存在一定的缺陷。本文在分析我国高校信息公开的特点、原则和存在的主要问题基础上，重点从制度建设与完善的角度，初步探索我国高校信息公开工作的改革思路与措施。 〔关键词〕高等学校；信息公开；制度建设 ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０１１．０３．００２ 〔中图分类号〕Ｇ２０３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕１００８－０８２１（２０１１）０３－０００７－０５ The Characteristic,Principles,Main Problems and Related Institution Construction of University餾 Information Disclosure in Our CountryLi Bo Ma Haiqun （１．School of Information Management，Heilongjiang University，Haerbin 150080，China； ２．Research Center of Information Resources Management，Heilongjiang University，Haerbin 150080，China） 〔Ａｂｓｔｒａｃｔ〕The implementation of The Regulations on the Disclosure of University餾 Information lays a basic framework for university餾 information disclosure in our country.But there are still some defects in establishing and optimizing related supporting institution.This paper makes a brief analysis of the characteristics,principles and main existing problems of the disclosure of university餾 information and then makes a preliminary study on reform ideas and measures for information disclosure in University and Colleges in our country from the focal point of the institutional construction and improvement. 〔Ｋｅｙｗｏｒｄｓ〕university and colleges;information disclosure;institution construction 高校信息公开是指高校在履行教育管理等职能中形成和掌握的信息，除法律规定不能公开的之外，一律向社会公开的制度，是政务公开制度的一个重要组成部分，同时它也是一项自下而上的监督制度，是民主公开制度在学校内的应用［１］。这种高校信息公开不仅包括对社会公开，还包括对教职工和学生的公开，实施信息公开制度可以调动广大教职工积极性和创新性，改善领导作风、提高办事效率，有利于高校党风廉政建设和反腐败工作的深入，从而促进和发展我国高校教育事业。教育部依据2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》［２］（以下简称《条例》）的具体要求，在《高等学校信息公开实施办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的基础上，审议通过了国家教育部行政规章《高等学校信息公开办法》［３］（以下简称《办法》），并在2010年9月1日开始施行，此举为我国高校信息公开工作的展开制定了一个基本的制度框架。但几个月以来，高校信息公开工作中存在的问题逐步显现，其中的原因是多方面的。笔者试图对我国高校信息公开的特点、原则和存在的主要问题进行简要分析，并从制度建设与完善的角度阐述高校信息公开工作的改革思路与措施。 １ 我国高校信息公开的特点 高等学校作为普及高等教育的社会机构，具有社会职能的同时又兼有教育职能和管理职能，是和谐社会民生工程的重要组成部分，因此，高校信息公开具有异于其他社会机构信息公开的特点。 １.１ 高校信息公开内容的多样性 在信息属性上，高校信息又分为教学信息、行政信息和财务信息等，这些信息属性交织在一起决定了高校信息公开内容具有多样性的特点。《办法》第七条的总共12条款项明确了高校信息公开的基本内容，列举了60余种具体信息，其中包括高校办学的基本信息、高校的规章制度信息、招生与就业信息、学科设置与教学设备配置信息、奖学金与助学贷款发放信息、收费项目的依据和标准和国际交流合作的信息等。 １.２ 高校信息公开制度的规范性 《办法》对信息公开的内容、范围、途径和要求以及监督和保障等环节都有明确的规定，将公开高校信息作为高校的一项义务，改变了高校公开信息的随意性，从而使高校信息公开具有规范性。高校主动公开的信息和依申请人申请公开的信息都必须遵照《办法》的要求，公开相关的信息，而不能以高校的意愿随意决定是否公开。 １.３ 高校信息公开工作的可持续性 高校信息公开工作作为一项庞大的工程，它的发展过程是循序渐进的，遵循可持续性发展的原则。《办法》第二十四条明确规定：“高等学校应当编制学校上一学年信息公开工作年度报告，并于每年10月底前报送所在地省级教育行政部门。中央部门所属高校，还应当报送其上级主管部门。”这条规定要求高等学校每年对信息公开工作报告进行审阅，说明了高校信息公开工作是一项年复一年的长期工作计划，并不是阶段性的任务，显示了高校信息公开工作具有可持续性。 １.４ 高校信息公开过程的开放性 《办法》第十三条规定：“高等学校应当在学校网站开设信息公开意见箱，设置信息公开专栏、建立有效链接，及时更新信息，并通过信息公开意见箱听取对学校信息公开工作的意见和建议。”《办法》第十七条规定：“学校决策事项需要征求教师、学生和学校其他工作人员意见的，公开征求意见的期限不得少于10个工作日。”这两条规定充分说明了高校信息公开过程具有开放性，体现了高校信息公开对公众参与权和表达权的保护，从而在根本上保证了高校信息公开工作中会源源不断的吸收来自高校内部和社会各界的建设性元素，为高校信息公开工作的永葆生机注入了强大的动力。 ２ 我国高校信息公开的基本原则 借鉴《条例》并考察《办法》的相关内容，笔者认为我国高校信息公开在实施过程中应遵循公开原则、平等原则、便民原则、救济原则和及时准确的原则。 ２.１ 公开原则 世界各国信息公开法律制度的一个共同原则就是：信息公开是原则，不公开是例外［４］。这一原则所表达的意思是高校信息中除了法律规定不公开的信息之外，其他信息都应该公开。目前高校信息不公开的原因主要有两个，首先，为了在行政过程中的便利，行政人员为了避免信息公开后可能带来的不便而将信息封闭；其次，认为高校信息是高校的私有财产。这就方便了高校行政人员在决策过程中不需要向外界交代，对社会却是全无益处，违背了高校“阳光工程”的主旨，是高校自利性的显现。 ２.２ 平等原则 高校信息公开的平等原则是法律面前人人平等原则在高等教育领域的延伸和体现，是指高等学校的师生及社会公众有平等的获取及使用高校信息的权利，高校不准以任何借口在信息公开过程中厚此薄彼，对任何人有歧视的看法和行为。同理，平等原则是相互的，高校在遵守平等原则的同时，校内师生与社会公众不得以不合理的条件和借口强迫高校公开有关法律规定的不得公开的信息。 ２.３ 便民原则 便民原则主要是指在设计信息公开制度时，信息公开的范围、方式、程序、救济等方面都应该包括有利于公众获取信息的环节，确保其知情权的实现［５］。便民原则要求高等学校在信息公开工作中要有“读者意识”，方便其及时获取，以减少因为信息不及时，信息不对称和信息不自由等因素给社会公众带来的负面影响。便民原则的落实还需要相关的配套制度和物质保障，比如在人群密集的地方构建高校信息公开专门负责机构和安排信息专员；放置信息公开宣传手册；建立高校信息统一发布平台；开设高校信息公开论坛和设置显示有高校信息公开内容的电子触摸屏等。 ２.４ 救济原则 高校信息公开的救济原则是指当申请人认为其知情权、参与权和监督权等合法权益或者第三人认为其合法权益受到威胁侵害时，可以通过行政或者司法的途径获得救济。世界各国的信息公开法，都赋予申请人请求行政复议、司法审查或立法救济的权利［６］。高校信息公开不能光依靠政策推动，原因之一就是行政政策不能设定法律上的救济，没有救济，权利就不可能得到保障。 ２.５ 及时准确原则 由于信息的时效性要求，高校公开的信息必须是及时的、可用的，使公众能够在第一时间了解到与自己生产、生活、科研的有关信息的最新动态，从而提高生产效率、改善生活质量和丰富科研成果。同时，高校公开的信息必须是准确的、真实的和完整的。根据《办法》的第六条规定：“高等学校发现不利于校园和社会稳定的虚假信息或者不完整信息的，应当在其职责范围内及时发布准确信息予以澄清。”坚持准确原则，防止有些高校不顾社会舆论的压力宣传虚假信息或者断章取义，扰乱社会公共秩序，侵犯公众的知情权等合法权益。 ３ 我国高校信息公开的主要问题 就目前我国高校信息公开实践来看，在我国高校信息公开工作中还存在着诸如信息公开意识淡薄，信息公开工作中缺乏法律依据、存在法律障碍，制度建设不完善、缺乏相关的物质保障，监督和救济制度流于形式等问题。 ３.１ 高校信息公开意识淡薄 虽然中央和国务院一再强调信息公开的重要性，教育部也明确要求充分认识信息公开对加强党的执政能力建设，建设中国特色社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会的重大意义，但部分干部和高校仍然对信息公开工作认识淡漠［７］。高校信息公开作为一种新生事物，还处在发展阶段，高校和社会公众并没有对其足够重视，在实施信息公开工作过程中有些工作人员对信息公开的认识不够全面，甚至对信息公开工作存在误解和顾虑。社会公众习惯性的抱着“事不关己，高高挂起”的态度，并不了解申请信息公开是自己的一项合法权利，导致信息公开工作不但没有预想中的“井喷”现象，反倒是冷冷清清、少有问津。 ３.２ 高校信息公开工作缺乏法律保障、存在法律障碍目前，高校信息公开工作中缺乏明确的高校信息公开法律保障，在没有法律依据的前提下，大部分高校信息公开工作带有浓重的形式主义的色彩，许多高校带着一种“上有政策，下有对策”的态度去应付高校信息公开这项工作，为了“信息公开”而信息公开，甚至于有些高校对《办法》置之不理，根本没有建立相应配套的高校信息公开工作机制。我国目前缺乏一部完整的类似于美国的《信息公开法》、韩国的《公共机构信息公开法》和日本的《行政机关拥有信息公开法》等有关保障信息公开和信息自由方面的明确的法律，这就造成了在信息公开工作过程中，有关问题缺少强有力的法律依据而阻碍高校信息公开工作的前行。 同时，现有的一些法律也为高校信息公开工作设立了法律障碍。例如，根据《办法》第三十条规定：“已经移交档案工作机构的高等学校信息的公开，依照有关档案管理的法律、法规和规章执行。”而《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。”此条规定会造成高校信息公开工作的滞后，难以保证信息的时效性，在一定程度上阻碍了高校信息公开工作计划的制定和发展。 ３.３ 高校信息公开激励制度建设不完善、缺乏物质保障目前在高校信息公开工作中，相关配套制度的建设还并不是十分完善，还存在着缺乏相应的激励制度和物质保障等问题，这使得高校信息公开工作进行迟缓，取得的效果甚微。激励制度能够调动人们自愿地遵守规章制度，从而对制度的价值予以承认和肯定。在《办法》中并没有关于激励措施的规定，造成激励制度的缺失，很大程度地降低了工作人员的积极性，影响高校信息公开工作的效率。另外，一项制度的顺利推行离不开充足的物质保障，但就目前高校信息公开工作的情况来看，在物质保障方面，信息公开载体的建设还不尽如人意，依旧是以传统的信息载体为主，无线网络等配套硬件的建设也过于落后，在高校信息公开的物质保障方面形成了桎梏。 ３.４ 高校信息公开过程中监督和救济制度流于形式 在高校信息公开的实践中我们发现，有些高校信息公开执行机构和监督机构划分不明确，执行力不强，甚至有些高校信息公开执行机构和监督机构出现重叠现象，自己制定规矩，自己监督自己，导致权力异化，从而造成“信息孤岛”、“信息黑箱”等现象，严重阻碍了高校信息公开工作的施行。这一切问题的根源归咎于监督制度约束力不强，流于形式。 另外，救济原则是高校信息公开的基本原则之一，公民、法人或者其他社会组织认为高校不依法履行高校信息公开义务的，《办法》第二十六条仅规定了举报的救济途径，这也是惟一的救济途径，而与此相应的是，《条例》第三十三条除了规定举报的途径以外，还规定了行政复议、行政诉讼两条途径。《办法》这种“繁琐”的规定使公众获取救济的方式过于单一、程序复杂，在公众的合法权利遭到侵犯时，难以得到有效的救济。 ４ 我国高校信息公开相关制度的建立与优化思路 归纳以上几点，我们不难发现，在高校信息公开过程中造成以上问题的主要原因是制度建构的不完善，在制度运行中还存在着桎梏，因此，针对以上提出的问题，笔者着重从制度建设与完善的角度阐述高校信息公开工作的改革思路与措施。 ４.１ 完善高校信息公开的基本制度、提升《办法》法律位阶《办法》是高校信息公开制度建设的根基，目前高校信息公开基本制度中存在着的不完善的因素与《办法》有着直接的关系，因此，要想完善高校信息公开基本制度，就必须在《办法》现有规定的基础上做出调整与细化。其一，高校经费的使用情况需要公开，那么公开的是收入、支出总账，还是每笔收入、支出？如果是前者，几乎就等于没有公开，而只有后者，才能使高校的财务透明，改善校园基础设施，提高学校教学科研水平等。其二，《办法》第十条第四款明确规定：“高等学校对法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息不予公开。”这就给高校很大的自由裁量权，其所规定的条款已经超越了《条例》所规定的权限，给了一些高校在信息公开工作进行中钻法律空隙的机会。而且，我国目前没有统一的《个人数据保护法》与《商业秘密保护法》，行政机关将难于判断哪些信息属于例外信息［８］。其三，高校信息公开的基本内涵是高校在学校管理和提供社会公共服务过程中制作或者获取的信息依法都应当公开，据此，笔者认为高校课程、校园安保情况、宿舍安全管理情况、食堂卫生和收费标准等问题都属于这个范围，但《办法》中要求公开的信息范围却不包括这些信息，反映了《办法》中有关百姓民生元素的缺失，这个问题值得进一步商榷。 高校信息公开在概念框架上可以借鉴政府信息公开，但高等教育作为一个领域，涉及学生（家长）和教职工等直接利益群体，高等教育作为一项公共事业，具有很强的效用外溢性，涉及整个社会［９］。因此，有必要提升《办法》的法律位阶，从部门规章制度提升到行政政策法规的高度，适当修改其有关条款，将某些条款中的“应当”适当改为“必须”，以加强其强制力，提升其法律效力，从而更好地指导高校信息公开工作的发展运行，促进我国高校信息公开工作的稳步前行。 ４.２ 推进我国高校信息公开相关法律制度的改革 《办法》的施行在本质上只是一部部门规章，而不是硬性的法律，不具有较高的法律位阶，在一些条款的效力上难以抵制一些高位法律带来的阻碍，因而难以保证刚性的高校信息公开制度的顺利施行。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》是我国教育领域最具权威的法律，但遗憾的是其中并未提到信息或公开二词。高等教育法第三十八规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐助财产依法自主管理和使用。［１０］”这条规定为许多不愿公开信息的人提供了依据，成为了高校信息公开制度落地的梗阻。由于缺乏相关支撑法律规范，我国大学的信息公开或隐或现，虽然绝大部分大学都有自己的网站和信息发布渠道，但均较为模糊且不完整［１１］。由此，笔者建议，应当及时修改我国的高等教育法，增添高校信息公开的内容。或对有关高校信息公开的政策法规文件进行整合，形成一部全国统一的具有较高法律位阶的高等学校信息公开法，应该包括高校实行信息公开的法律依据和目的、信息公开原则、信息公开的权利、信息公开制度、信息公开收费标准、信息公开程序和方式以及违反法规将受到的处罚措施等。只有遵循“公开是原则，不公开是例外”的原则，才能保证高等教育信息公开法制化的完善，使其有法可依，有章可循，借助法律法规的力量使信息公开成为高校的法定行为，确保高校信息公开制度的顺利施行。 ４.３ 引进高校信息公开激励制度 激励制度属于组织行为学的一个范畴，是微观组织行为学研究的一个核心问题。从组织行为学的角度来讲，激励制度的构建可以分为物质激励和精神激励。我们完全可以将其运用到高校信息公开制度中来。首先，物质激励方面：政府、教育部门应当改变财政资助的方式，将信息公开工作的好坏作为一项重要的权重指标，纳入对经费投入和政绩评估的指标体系中，从而激发信息公开的主动性、积极性和自觉性。高校方面也可以采取这种模式，将高校信息公开工作的好坏作为高校教职工人员工作考核评比、工资发放、奖金分红等的权重指标，从而提高教职工的公开意识，激励广大教职工进行信息公开工作，促进高校信息公开制度的完善。其次，精神激励方面：所谓精神激励是指社会组织成员有一种满足社会需求，实现其人生价值的心理，当这种社会需求被满足的同时，实现人生价值的喜悦感产生的激励作用又会进一步提高其工作效率。高校作为一个重要的社会教育职能机构，承担着普及高等教育的责任和义务，推进我国高等教育与国际接轨、提高工作和科研效率、增加高校收益、提升高校的影响力与竞争力。高校人员在体会到高校工作发生良好的变化的时候，会有一种实现人生价值的满足感，从而实现精神激励。由此看来，如果我们推行高校信息公开激励制度，让人们体会到高校信息公开带来的好处，在这种基础和环境下，顺势陆续推行其它方面的制度，直到大部分流程都推行到位了，高校信息公开制度落地的大势就形成了，推行起来就会水到渠成。 ４.４ 强化高校信息公开监督制度 在高校信息公开制度施行时，大部分高校没有专门的信息公开执行机构，权力的制定者、施行者和规范者合一，导致信息公开执行力不强，因此，相关机构要强化高校信息公开监督制度，以保证工作中的各项环节不会出现纰漏。笔者建议国家应该设立国家科学基金项目，建立一个关于高校信息公开的网络电子监督系统，建立一个由大容量数据库支持的主服务器，把所有高校的详细的电子信息包括财务信息、医务信息管理信息等全部录入其数据库中并实时更新，定期地对各所高校进行抽查，把各高校所公开的信息与主服务器中的信息进行核对，检查其所公开信息的真实性，完整性和时效性等，并以此作为考查全国各高校信息公开工作开展好坏与否的重要指标。这种电子监督系统克服了传统人员监督机制的片面性、主观性、随意性和虚假性，而且在很大程度保证了信息的时效性和完整性，这种电子监督系统的采用可以在技术层面上对高校信息公开工作进行很好的监督，配合上传统的以教师、学生和学校其他工作人员代表组成的监督机制。这种“人防”加“技防”的模式会打破传统的格局，进一步强化高校信息公开工作的监督力度。 ４.５ 优化高校信息公开救济制度 救济就是当信息主体获得信息权利受到侵害时，包括信息不公开、不及时公开和错误信息公开等，有权通过法律手段尤其是诉讼方式为依托，保护自己的信息权利［１２］。“权利依赖于救济”（rights depends upon remedies），没有救济的信息公开制度就不是法治意义上的信息公开制度。高校不予公开师生员工与社会公众认为应当获取的信息而引发争议时，前者不具有争议的最终裁决权，作为申请人的师生与公众有权进行举报、提起申诉或启动法院的司法审查程序以救济和维护其信息获取权［１３］。《办法》第二十六条规定了举报的救济途径，但这是惟一的救济途径，在广大校园师生和社会公众的庞大基数下，如果高校信息公开过程中遇到争议和纠纷时，这种单一的救济途径显然是不够的。为了确保高校信息公开制度能够顺利的实施，还可以增设专门的信息救济委员会，委任独立的信息救济专员，设立相应的处罚机制，明确规定处罚条例、处罚措施、违法行为、赔偿额度等。救济制度是对公民知情权的保护，只有做到奖惩分明，才能形成良好的高校信息公开救济运行机制，从根本上保障公众的合法权益，从整体上推进和完善高校信息公开制度。 ５ 进一步改进我国高校信息公开的推进措施 高校信息公开制度的完善不是一蹴而就的，而是一个逐渐推进的过程，因此，进一步完善高校信息公开的其他辅助性措施也是非常必要的。 ５.１ 规范建构高校信息公开收费机制 实行信息公开制度，需耗费相当多的财力和人力［１４］，因此，规范建构高校信息公开收费机制是非常重要的，将收费标准予以明晰，，从真正意义上对公民知情权以保护，才能体现公平、公开的原则。由此，笔者建议，高校信息公开工作初期应由国家对高校信息公开进行计划性投入资金，辅助高校信息公开工作前期工程的进行，随着高校信息公开工作的稳步进行，高校将每笔信息公开的投入成本进行公开，并以此为依据、根据国家规定不以盈利为目的制定相应的合理的收费标准，此时，高校师生已经逐步适应并且了解了高校信息公开制度，加上已经养成了申请信息公开的习惯，此时再实行高校信息公开收费制度，将会事半功倍，水到渠成。这种机制的建立健全会使高校信息公开工作的深入开展形成一种以国家带头，地方政府配合，高校自身参与的上行下效的良性循环机制。 ５.２ 加强高校信息公开的物质保障 信息公开需要载体作保障，没有公开载体，公开的内容就无从谈起［１５］。传统的高校信息公开手段大多采用专栏、文件、校园电视广播等公开方式，这些传统的公开方式会产生一定的滞后性，难以保证信息的时效性，在时间上阻碍了信息公开。笔者建议应该加大力度建设高校信息公开的基础设施，大力建设高校信息公开网站，完善高校信息公开的物质保障，把传统的公开技术转变为现代化科技手段，将传统的信息公开专栏变成电子触摸屏和跨越时空的网络空间。而且，随着校园手持无线终端的使用率的提高，加强校园无线网的建设也是物质保障要考虑的一个重要因素。另外，经费保障是高校信息公开的物质保障的重中之重，《办法》第二十八条规定：“高等学校应当将开展信息公开工作所需经费纳入年度预算，为学校信息公开工作提供经费保障。”因此，要紧跟信息公开化时代的新形势，运用现代化手段配合经费保障加强校园网络基础设施建设，进一步完善信息公开的基础设施建设，逐步健全和完善高校信息公开的物质保障措施。 ５.３ 加大宣传力度，拓宽宣传渠道 加大宣传力度，拓宽宣传渠道也是提高公众对高校信息公开认识的有效途径，首先，在食堂、宿舍、运动场、图书馆和自习室等公共场所对高校信息公开进行宣传教育，组织师生观看相关的宣传片等传统宣传手段作为辅助手段。其次，将受众面最广的网络宣传作为在高校信息公开宣传工作中的重点工程，例如在校园论坛上多添加一些有关板块，由版主设置特色窗口，对高校信息公开工作进行系统的宣传介绍。另外，当今网络上最流行的信息交流工具莫过于微博，但笔者在微博中输入“高校信息公开”进行查询，所得到的结果寥寥无几，说明高校信息公开工作还没有在微博这块大蛋糕中分得一块，这不利于高校信息公开工作的宣传，应该开设高校信息公开的专门微博，让全社会更多的人参与进来，提供对高校信息公开有建设性的意见和建议，这也符合高校信息公开的开放性特点。 综上所述，基于对我国高校信息公开的特点、高校信息公开的原则和目前存在的主要问题的把握，我们认为，应当从制度层面加强和完善我国高校信息公开的相关制度建设与优化，并配以合理有效的解决措施，才能保证我国高校信息公开工作平稳良好地逐步开展。 参考文献 ［１］曾兵．高校信息公开制度建设研究［Ｄ］．厦门大学，2006． ［２］国务院．中华人民共和国政府信息公开条例［Ｊ］．司法业务文选，2007，（20）：3-9． ［３］教育部办公厅．中华人民共和国高等学校信息公开办法［ＥＢ／ＯＬ］．http:∥www.cnr.cn/jy/toutiao/link/201005/t20100512z506411499.html,2010-05-12/，2011-03-03． ［４］张明杰．开放的政府——政府信息公开法律制度研究［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，2003：103． ［５］向左群．政府信息公开制度研究［Ｍ］．北京：知识产权出版社，2007：196． ［６］张明杰．开放的政府——政府信息公开法律制度研究［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，2003：116． ［７］杨庆，黄锁明．当前高校信息公开工作的特点、问题与对策［Ｊ］．药学教育，2010（1）：9-11． ［８］马海群．数字信息资源的国家宏观规划与管理［Ｍ］．北京：知识产权出版社，2010：198． ［９］朱科蓉．教育信息公开研究［Ｍ］．重庆：重庆大学出版社，2008：7． 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