| 标题 | 浅谈日本私立学校非营利性管理上的“堵”与“疏” |
| 范文 | 武成彬 摘 要：自日本《私立学校法》颁布至今已有64年，64年来日本私立教育发展取得了举世瞩目的成就。为什么日本的《私立学校法》能在保证私立学校非营利性的同时又能使私立教育得到如此发展？笔者通读该法，从中浅悟出一些东西，在此分享出来以供批评指正。 关键词：私立学校；非营利性；国家资助 《私立学校法》是战后日本第一部有关私立学校方面的专门法律，其为日本私立学校的发展注入了一剂强有力的加速剂，极大的促进了日本私立学校的发展。时至今日，日本私立学校在日本所有学校特别是高等学校中占据了很大的比重①，为日本国民教育水平和教育普及的提高做出了卓越的贡献。今天，我们要对我国民办教育法制化进行深入探究和改革，日本的《私立学校法》是绕不过去的。通过对日本私立学校相关法律的通读，笔者对日本私立学校非营利性管理上的做法有了一些感悟，用我们熟悉的词语去简单的描述就是——日本在私立学校非营利性管理上打出了一套兼具“堵”和“疏”的组合拳。 1 何为“堵” 1.1 明确的法律条文严格规定了私立学校经营的非营利性 围绕《私立学校法》第一条中“提高其公共性”的立法目的，《私立学校法》从学校法人的设立、经营和解散一系列过程对私立学校经营管理进行了非营利性的规范。 首先是在学校法人的设立方面。《私立学校法》第三十条第一项规定：“欲设立学校法人者，必须按照文部省令规定的手续，以其设立为目的的捐赠行为，必须……”从中我们可以看出，国家依法将社会或个人投入资金设立私立学校行为界定为了“捐赠行为”，从而明确了设立的私人学校不再是个人财产，而是捐赠，从源头上使其与私有财产进行了剥离，保证了其在经营和解散过程中的公共性。 其次是学校的经营方面。《私立学校法》第二十六条明确规定：“1.学校法人可以从事营利性的事业，但不得妨碍其设置的私立学校的教育，且其从事营利性事业所得收入必须作为私立学校的经营费用。2. 前项事业的各种类，由主管机关听取大学设置和学校法人审议会或私立学校审议会的意见后做出规定，并由主管机关公布其所从事的事业种类。3.学校法人从事符合第一项要求的其他事业的会计，必须与该学校法人设置的私立学校经营的会计分开，作为特别会计进行管理。”该条虽然允许学校法人在经营私立学校过程中从事以收益为目的的事业，但从事的事业必须不能妨碍私立学校的教育，同时对其所从事的营利性事业也进行了严格的限制，而且营利性事业所得收益也必须用于私立学校的自身经营。另外，该条文中还要求所从事的营利性事业必须具有独立会计，与私立学校经营的会计分开，从而确保从事营利性事业不损害私立学校经营的公共性。对于私立学校从事以收益为目的的事业出现违背第二十六条规定行为时，《私立学校法》给出了如下惩罚：第六十一条规定：“主管机关依第二十六条第一项规定，对从事以收益为目的事业的学校法人，认为有符合以下各号之一的事由时，可命令该学校法人停止其事业。1.该学校法人从事的事业是捐赠行为规定之外的事业。2.该学校法人将营利性事业产生的收益用于私立学校经营目的之外的其他目的。3.该营利性事业的开展对该学校法人所设置的私立学校的教育产生不利影响。第六十三条第二项规定，对依六十一条规定的处分，不得依行政不服审查法（昭和三十七年（1962年）法律第一百六十号）提出不服申诉。第六十六条第七项规定，如学校法人违反第六十条所规定的命令而从事收益事业，将对学校法人的相关法定代表人，诸如理事、监事或清理人处以一万日元以下的罚款。” 最后是关于学校的解散事宜。《私立学校法》第五十一条规定：“1.除合并及破产的情况之外，学校法人解散后的剩余财产，在向主管机关申报清理终结时，依照捐赠行为的规定，剩余财产归于其应该归属者。2.无法参照前项规定处理的剩余财产，归属国库。3.国家资助私立学校的教育，将对依照第二项规定归属于国库的财产（金钱除外）无息贷给或转让给学校法人。但是国家还可以将等同于该财产价额的金额用作补助金支出……”到此，我们可以对《私立学校法》中对私立学校的非营利性管理的规定做一个形象的比喻：把私立教育作为一个募捐箱，募捐箱所得将用于全体国民的教育公共事业，社会和个人的资金以捐赠行为筹办私立学校相当于把钱放入了该募捐箱，由此，直到某个私立学校因为某些原因解散，那么募捐箱里的钱还是要用于全体私立教育运营。 1.2 健全严密的监管体系保证了非营利性管理规定的运行 日本的私立学校运营管理监督分为行政管理和内部监管两种。行政管理主要是涉及私立学校的设置与废止以及学校章程和组织的变更等方面，分为两层：私立大学及私立高等专门学校及其法人以及该法人合并设置的私立高校、专修学校和私立各种学校的主管机关为文部大臣，其余私立学校的主管机关为都道府县知事。另外，值得一提的是日本在行政管理监督方面设置了“大学设置和学校法人审议会”以及“私立学校审议会”，两个机构分别对应文部大臣主管的高等私立学校及其法人和其他私立学校及其法人，专门审议属于本法规定权限范围内的事项，他们不仅可以对私立学校管辖者进行约束，还更有助于促进私立学校的自主健全发展。内部监管主要是对私立学校内部，诸如财产和业务执行方面的监督。通过对《私立学校法》的研读，笔者认为日本对于私立学校非营利性的管理监督方面主要是内部监管和外部国家对学校法人的监督。 1.2.1 内部监管的“监事”和“评议会” 《私立学校法》第三十五条第一项规定：“在学校法人中，必须设理事五人以上及监事二人以上作为负责人。”另外，该法第三十七条第四项规定：“学校法人中的监事负有如下职责：1.对学校法人的财产状况进行监查。2.对理事执行业务的状况进行监查。3.监查学校法人的财产状况或理事的业务执行状况时，如果发现有不正常之处，应报告给主管机关或评议会。4.除进行前项报告之外，必要时应请求理事长召集评议会。5.如有关于学校法人的财产状况或理事的业务执行状况的意见，应向理事陈述。”为了保证监事客观负责的工作，该法还规定监事不得兼任理事或学校法人的职员②，监事中超过其定额的五分之一者空缺时必须在一个月内进行补充。③这样，私立学校内部的资金运营监管就有了保证，从而保障了学校的营收真正用于私立学校自身的运营上。 除了监事对学校内部资金及业务的执行状况进行监查，《私立学校法》还要求学校必须设评议会④，评议员主要由该学校法人职员或该校年龄二十五岁以上毕业生等⑤。关于“评议会”的职责，《私立学校法》第四十二条规定：“1.对下列事项，理事长事先必须听取评议会的意见：一 关于预算、借款（以该会计年度内的收入偿还的暂时借款除外）及重要的资产处理事项。二 变更捐赠行为。三 合并。……六 涉及以营利为目的的事业的重要事项。2.可以捐赠行为要求评议会对前项各号所列的事项做出决议”。 监事是非学校法人职员，评议员是学校法人职员或毕业生。双方合作使得对私立学校内部经营事务的监管显得更严密，也更具有说服力。 1.2.2 国家对学校法人的监管 国家对学校法人的监管主要体现在外部，其主要内容包括： ①学校的解散、合并和组织变更，以及对捐资规则的批准。 ②在法人出现如下情况之一时，可命令其停止所从事的收益事业： a从事捐资规定之外的收益事业； b收益使用偏离私立学校的经营目的； c有碍于学校教育事业的发展。 ③在出现如下情况之一时，所辖厅有权解散学校法人： a所辖厅发现学校法人有违反国家法令规定的行为； b法人不接受所辖厅的处分和逃避监督； c法人违法经营或法人成员有重大不法行为等时。 ④所辖厅在做出停止法人收益事业或发布法人解散令决定之前，必须听取当事法人的理事的解释，同时充分必须听取大学设置学校法人审议会或私立学校审议会议的意见。[1] 这样，一个外有国家内有学校监事及评议会的严密监管体系对私立学校非营利性的经营有了全方位的监查，一定程度上使得私立学校公共性得到了保障，这也是日本私立学校非营利性管理运营目前能够取得如此成功的重要秘诀。 2 何为“疏” 战后日本的私立教育发展可谓是举步维艰，在这种情况下，国家又立法对其营利性进行了限制。据有关资料可知，日本私立高校在从事《私立学校法》规定的可收益事业上获得的收益仅约为其办学总经费的10%[2]。那么现如今日本私立教育的繁荣是怎么来的呢？显然，政府的资助在其中起了很大作用。《私立学校法》第五十九条中规定，“国家及地方公共团体需依法满足教育振兴方面的需要，向学校法人提供关于私立学校教育的必要资助。”在《私立学校法》未出台之前，尽管当时社会各界要求政府对私立学校予以资助，但由于宪法第89条规定的制约，在私立学校具不具有“公共性质”，政府可不可以资助私立学校问题上，当时曾引起了激烈的争论。[3]该法的出台结束了这场争论，使得政府对私立学校的资助开始合法化了。从此，在法律保护下，受到政府资助的私立学校开始了蓬勃的发展。 在政府出台《私立学校法》后，为了完善政府资助体系，促进私立学校的发展，日本又相继出台了一系列相关的资助法律。例如，1957年制定的《关于国家补助私立大学研究设备的法律》规定，国家对私立大学为购置基础性研究用的机械、器具、标本、图书以及其他设备进行所需经费三分之一以内的补助。1970年成立日本私学振兴财团，并颁布《日本私学振兴财团法》，规定政府承担财团法人的全部资金，加强政府对私立高等教育的财政补助支持。1975年制定的《私立学校振兴资助法》规定，“对设置私立大学或高等专门学校的学校法人， 国库承担其所设学校教育和研究方面经常费用的二分之一以内。另外，国库还承担都道府县对所属地区内除私立大学之外的私立学校教育经常费的补助金的一部分。”此外，为帮助私立学校解决经费困难，该法还规定可向私立学校支付其他补助金，给予优惠贷款，转让或借用其他财产[4]。总之，这一系列法律从科研设备费、经常费、学生贷款等多方面对私立学校进行了与公立学校同等待遇的资助，极大的缓解了私立学校发展的资金负担，使私立学校的非营利性经营成为可能，很大程度上促进了私立学校发展的繁荣。 我国民办教育的发展目前还处在探索阶段，日本私立学校发展成熟的经验值得我们借鉴，但其在私立学校运营上完全非营利性的措施在我国当前国民和社会团体社会责任意识淡薄的环境下很难行得通。因此，笔者认为现阶段我国正在进行的将民办教育分类管理的探索具有很强的可操作性。在非营利性的民办教育中，我国应该加紧完善民办基本法和民办教育相关资助法律，大胆借鉴日本《私立学校法》的这套一“堵”一“疏”的“组合拳”，优化我国民办教育的发展环境，使我国民办教育真正能为国民教育撑起半变天。 注释： ①据资料统计，日本高等教育阶段私立学校占总体学校的90.7%，私立学校在校人数占总在校学生数的78.1%。 ②详见《私立学校法》第三十九条之规定。 ③详见《私立学校法》第四十条之规定。 ④详见《私立学校法》第四十一条之规定。 ⑤详见《私立学校法》第四十四条之规定。 参考文献： [1]王军.日本私立学校与法制[J].外国教育研究，1996（1）：16-20. [2]吴海升.日本私立学校法对我国民办教育立法的启示[J].池州师专学报，2001（4）：27-30. [3]陈俊英.日本私立学校法的内容及特点[J].日本问题研究，1997（2）：54-56+53. [4]何瑞琨.日本私立学校法研究[J].日本研究，1989（4）：78-83. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。