| 标题 | 浅析河南省新型城镇化与土地管理制度的转型 |
| 范文 | 摘 要 新型城镇化中的土地管理必须转型，原因是现行的土地规划与用途管制制度成本较高，并出现了管制失灵现象，表现在耕地保护上，我们要改革农业补贴政策，完善耕地占用税制度。 关键词 城镇化 土地管理 转型 一、城镇化土地管理中存在的问题 现行土地管理制度主要是土地用途管制制度。土地用途管制是法治国家通行的土地管理措施，在我国，它担负着保护耕地的重要任务，不过现行的土地用途管制在农地入市的格局下难以获得正当性，土地用途管制的非公共利益化倾向使之难以获得公众特别是农民的认可。该制度的存在理由、价值、功能等方面的缺陷值得反思。现行的用途管制既缺乏公平又没有效率，难以实现土地利用的社会总体福利最优和帕累托最优，更无法实现资源优化配置、激励管制、信息传递、利益均衡等功能。换言之，现行的土地用途管制制度出现了政府失灵现象。 目前的强制性管制存在弊端。土地管理中的一个重要方面是耕地保护，鉴于我国耕地保护形势的严峻性，中央为保障粮食安全而划定的耕地红线被要求严防死守，并实行了“省长负责制”“市长负责制”，1998年《土地管理法》进行了较大的修改，确立了最严格的耕地保护制度。由于我国比较重视管制而忽视激励，使得农户以耕地的低报酬和高机会成本为代价，因而导致耕地保护的效果不佳。原因在于，农户保护耕地带来的外部效益——粮食安全、生态效益没有获得应有的收益，即外部性没有内部化，这使农户作出了特别牺牲却没有获得补偿，长此以往，在工农业用地比较效益和工农业产品剪刀差的影响下，农户将丧失种粮和保护耕地的积极性，这必然损害国家的粮食安全战略。当然，国家也意识到了耕地保护具有正外部性效益，但却是从加强管制作为保护这种正外部性的效益，这就是说，耕地保护的正外部性没有有效地实现内部化，违背了公平正义的原则。 当然，近年来国家也采取了一些激励农户保护耕地的措施，如取消农业税、对农户进行直补等，但是作用有限。就农业补贴而言，目前我国农业补贴还处于较低的水平，表现在：其一，农业补贴的种类少。在《WTO农业协定》规定的“绿箱”政策中，成员方可以采用12项补贴，但是我国目前仅僅对其中6项进行了补贴。其二，补贴的水平较低。美国2001年的农业补贴就达到了人均3000多美元，而我国2014年的补贴虽然超过1000亿元，但是人均补贴水平远远低于美国的水平。河南省2003—2014年共计发放粮食直接补贴157亿元，农资补贴593亿元，农作物良种补贴134亿元，平均每年大约有70亿元，但折合到每个农民身上就很少了。其三，农业补贴的靶向性不足。为了防止中间环节的层层截留，我国现行农业补贴实行针对农户进行直接补贴，但是在农户土地流转越来越多的形势下，仍然采用这种方式就会导致种粮的得不到补贴、不种粮的反倒拿补贴的不合理现象，这也会导致农业补贴和耕地保护的关联性大大削弱。作为保护耕地的重要一环，耕地占用税是对占用耕地进行建设的单位或个人征收的一种税收，根据我国现行的《耕地占用税暂行条例》的规定，国家对占用耕地的单位或个人实行从量定额征收，主要依据占用耕地的面积来计征。这就使得征收耕地占用税与耕地的质量无关，耕地占用税的激励作用大打折扣。 二、建立耕地的激励性管制制度 第一，建立耕地保护基金。目前全国有部分地区对农业保护实行耕地保护基金制度，比如成都作为国家城乡改革试验区，建立了保护耕地的长效机制——耕地保护基金。河南省也可建立自己的耕地保护基金制度，以更好地对保护耕地的农户进行正向激励。具体的构想是：其一，耕地保护基金的来源。各地可以从土地出让金、建设用地使用费、农业开发的财政资金中筹集耕地保护基金。另外，可以由粮食主销区向粮食主产区提供部分资金作为基金来源，包括中央应当对全国的粮食主销区向粮食主产区提供资金支持并形成固定的机制，也包括省内应当由粮食主销区向粮食主产区提供资金支持的机制。其二，耕地保护基金的管理。成都市由市财政局负责基金的筹集，由国土部门负责资金的管理和发放方案的拟定，农业与社保部门共同参与。河南省可以由财政厅负责基金的筹集，由国土资源厅和农业厅负责基金的管理与发放。其三，耕地保护基金的发放对象、范围。从理论上讲，农户和农村集体经济组织都有保护耕地的法定责任，因此，基金应当主要面对这两类主体发放。但是，考虑到现在的土地流转状况，家庭农场、种粮大户等也应当纳入基金发放的范围。同时，要针对不同的农田进行不同标准的发放，比如被划入永久基本农田的农户应当获得更多的补偿，而一般耕地可以适当发放。其四，耕地保护基金的用途。成都市耕地保护基金的主要用途是对有耕地保护责任的农户发放养老金，对有耕地保护责任的农村集体经济组织进行补偿，对农户的农业保护进行补贴，对耕地流转进行担保。我们认为，农户的养老保险随着农村社会保障的全面建立而逐渐完善，耕地保护基金作为对耕地保护的补偿，应当重点向实际保护耕地的土地承包经营者倾斜，以形成对实际使用土地的主体的正面激励。 第二，完善耕地占用税，首先要改定额税制为比例税制，比例税率的优势在于，不管地价如何上涨，税率是固定的和不变的，避免了随着地价的波动而频繁变更税率。其次，要突出对优质耕地的保护，为此要对占用优质耕地的行为征收较重的税率。我国的耕地等级分为15级，如果对占用耕地的等级不予考虑而征收同等的税率，将会对占用优质耕地的行为形成“激励”，不利于保护优质耕地这一稀缺资源。因此，在耕地占用税上体现对优质耕地的保护能更好地发挥税收的反向激励作用。再次，耕地占用税的用途应当进一步明确。目前的税收中用途规定为农业，应修改为耕地。 第三，改革现行的农业补贴制度。其一，提高农业补贴的水平。农业是一个高风险产业，所以各国都很重视对农业的补贴。从各国农业补贴的发展轨迹来看，随着经济的发展和其他产业的发展，农业补贴水平在逐步提高。并且随着农业总产值占国民经济比重的减少，农业补贴反而稳步增长。农业部官员张红宇指出，一个国家农业总产值占比10%是国家经济发展的拐点，从发达国家的农业发展来看，这个比例越低，农业补贴越高。而我国农业总产值已经降低到9%以下，我国有能力加大对农业补贴的力度。我国非农产业的产值已经达到国民经济的90%以上，具备了工业反哺农业的实力和条件。其二，扩大农业补贴的范围。从《WTO农业协定》的规定来看，我国还没有使用该协定规定的“绿箱”政策中的6项政策。这6项措施中有的是对农户进行直接补贴的，有的是农民因国家行为而遭受损害的补贴，都是为保障农民的收入而设置的补贴，我们应当充分加以利用。还有“黄箱”政策中的8.5%的比例，我们也要充分利用该政策，以调动农民的积极性，形成对农民的正向激励。其三，彰显农业补贴中的耕地保护目标。建议今后的农业补贴都要与耕地保护挂钩，换言之，补贴的实施要与农户的耕地保护效果相关联，耕地保护效果好的，可以给予充分的补贴；反之，则可以削减补贴，如不施用化肥、农药的，要给予更多的补贴。 （作者单位为中共新乡市委党校） [作者简介：张潜伟，男，中共新乡市委党校副教授，主要研究方向：土地法学。] |
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