| 标题 | 政府对志愿者组织发展的管理路径选择 |
| 范文 | 王伟 王建斌 【摘? 要】在新冠疫情防控过程中，专业志愿者组织发挥着重要作用，但也暴露出一些问题，如何更好地发挥志愿者组织作用，建立更为有效科学的突发事件应急处置体系，需要政府各级部门出台相应政策，有针对性地引导和管理将在很大程度上弥补政府救援力量不足，从而为和谐安定的社会大环境提供保障。 【Abstract】In the process of prevention and control of COVID-19 epidemic， professional volunteer organizations play an important role， but also exposed some problems. How to give better play to the role of volunteer organizations and establish a more effective and scientific emergency response system requires government departments at all levels to issue corresponding policies and provide targeted guidance and management， which will largely make up for the lack of government rescue force and thus provide a guarantee for the harmonious and stable social environment. 【关键词】志愿者组织;发展;管理路径 【Keywords】volunteer organizations; development; management path 【中图分类号】D632.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻标志码】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1673-1069（2020）12-0019-03 1 引言 在2020年新冠肺炎疫情中，广大志愿者积极投身疫情防控，发挥了重要作用，尤其是一些具备较高应急处置能力的志愿者组织，如山东蓝天救援队，更是响应政府号召，迅速投入抗击疫情各个战场，除做好本地志愿服务外，连续派出多批志愿者驰援武汉应急物资仓库，较好地完成了防止疫情发展、减少损失和迅速恢复社会秩序等任务，成为各级政府的有力辅助力量。近几年志愿者组织蓬勃发展，志愿者人数不断增加，组织发展也趋向社会化、专业化、正规化，但也存在志愿者组织分散等现实情况，重新明确志愿者组织的角色定位，大力扶持专业志愿者队伍发展，由点及面地构建多方协同参与的突发事件应急管理机制，将极大提升社会抵御风险能力和完善社会治理体系，因此具有重要意义。 2 志愿者队伍发展的研究综述及重大意义 2.1 理论综述 志愿者行为由西方慈善行为演变而来，其产生原因是应对社会治理中出现的“政府失灵”和“市场失灵”现象，以期达到有效制衡政府行为和市场经济行为的目的。而在志愿者行为动机的研究方面，帕克（1997）的研究总结为信仰、休闲、利他性和交换四点要素，克拉里（2011）将社会、职业、宣扬、价值、理解、保护作为变量开展研究，哈灵顿和加卡丝蕾（2010）将志愿者动机分为社会动机和个人动机两个方面，认为志愿服务过程中的帮助他人和自我提升能获得成就感。我国学者也根据我国国情对志愿者组织的发展开展研究，赵文红（2015）指出志愿者组织的管理要注重价值观和责任感，唐钧（2001）主张通过建立内部标准化管理方式和进行外部技能培训、精神支持等方式保持志愿者组织的持续稳定发展。方垒（2015）发现志愿者成员注重精神激励的特点，主张出台精神层面政策激励同时辅以一定物质奖励。俞可平教授（2002）在《中国公民社会的兴起与治理的变迁》中得出结论，民间组织的兴起对我国社会生活将产生深刻的影响。 2.2 重要意义 通过调研我们发现，志愿者组织正逐步摸索出更高层次的志愿服务模式，例如，济南蓝天救援队与舜玉平民大药店合作展开的免费消杀防疫服务，共服务1800余单位，受益人数超150万，为济南市的复工复产复学提供了有力的卫生保障;在各级部门统一安排下，完成驰援武汉救灾仓库、高速公路路口疫情筛查和交通引导;防疫知识培训和疫情宣传等一系列志愿服务活动，专业志愿者队伍的作用正得到越来越多社会认可，被授予“济南市青年防疫突击队”和“最佳志愿服务组织”等荣誉称号，其积极的社会意义正逐步凸显。 2.2.1 有助于丰富应急管理体系新流程 应急管理体系除包含前期预案、事件处置等环节外，更要强调事件前的培训和演练，事件中的维稳和协同、事件后的安抚与善后，此类活动正是民间志愿者组织的特长。提前做好志愿者的技能培养以及志愿者组织的管理联动，通过志愿者组织自主开展的相关工作带动全社会的突发事件应急处置水平，政府将志愿者组织纳入统一指挥，将志愿者组织与政府相关资源实现合理有效整合配置，才能真正实现“政府主导、多元参与”的应急管理体系建设目标。 2.2.2 有助于创新公民参与治理新角度 有效创新社会治理离不开志愿服务的参与，培育和践行社会主义核心价值观的有力抓手，是加强新形势下群众性精神文明建设的生动实践，是实现社会主义民主政治的基石，也是实现依法治国、依法强国的重要保证。志愿者组织的良好发展将建构有序的利益表达渠道，拓宽大众参与社会治理的渠道，从而激发社会治理的活力之源，最终实现善治民治。 2.2.3 有助于开创志愿者组织发展新局面 弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，鼓励、规范和促进志愿服务发展，是推动社会文明进步和谐的重大举措。通过为志愿服务事业发展提供制度指引、制度遵循和制度保障，可以破解双重管理体制对志愿者组织发展的制约，推动各类志愿者组织发展，树立人们向上向善、尚礼崇德、诚信互助的社会风尚，激发群众的参与热情，提升公民道德素养，培育文明健康的生活方式，激发社会活力，凝聚正能量，为中国特色社会主义发展营造良好环境。 3 志愿者组织管理建设中的问题与不足 虽然早在2016年国务院改革小组24次会议上通过的《关于支持和发展支援服务组织的意见》中就明确强调，“到2020年前后要基本建成与社会发展相符的、规范布局合理、管理到位、服务健全以及有活力的志愿服务组织[1]”，山东也在2017年颁布《志愿服务条例》，但在发展过程，还是显露了一些尚未解决的难点，具体表现如下。 3.1 志愿者组织缺乏制度保障 首先，志愿者组织在注册时民政部门要求必须有业务主管部门审核同意，这与志愿者组织没有明确业务主管部门的现状产生矛盾;其次，专业救援涉及生死，这对提供挂靠的主管部门带来风险，使得大部分部门不愿成为志愿者组织的主管部门;再次，主管部门难以对志愿者组织后期发展做好管理协调监督，缺少将专业志愿者组织纳入整体应急处置体系的制度办法;最后，相关部门没有明确对志愿者组织的统一联动管理规范要求，部门之间各自为战，造成部分工作重复，志愿者的付出无法有效得到社会认可，从而挫伤了志愿者服务积极性。 3.2 志愿者组织缺乏社会信任 突发事件的志愿服务需要具备相关基础知识和较高的专业技能，虽然国家地震局、红十字会等机构提供一些培训，但较难普及，更为重要的是目前没有对社会应急力量队员能力资质的明确要求，自然无法考核认证。由于宣传不到位，公眾也存在较大信息盲区，这使得志愿者组织的公信力状况不容乐观。 3.3 志愿者组织缺乏资金支持 以济南蓝天救援队为例，秉持所有救援行动不收取任何费用的纯公益初心，不做商业、不做广告、不做冠名，因此这次疫情中产生的装备使用维护以及其他花销，包括日常训练和培训等费用，主要是队员分摊，或者来自有热心公益的私营企业主赞助。现实情况中大部分的专业志愿者组织没有得到有力的财政支持，而且开展提供政府购买服务刚刚起步，因此志愿服务颇受制约，设备老旧、骨干队员的流失等问题较为严重。 4 发展专业志愿者队伍建设的工作建议 志愿者服务范围已经基本覆盖居民生活和社会治理各个方面，尤其契合政府在突发事件处置中正着力建设的“政府主导+多元参与”模式。专业志愿者组织的涌现，既丰富市民共建和谐社会的渠道，又在很大程度上弥补政府救援力量不足的问题，应该得到大力的鼓励和支持。 4.1 构建管理体系，打造“专业型”志愿者组织 现阶段志愿者组织的广泛参与有助于保持经济社会良好发展态势，更能进一步完善“一案三制”为主的应急管理体系，因此尽快建立针对志愿者组织的规范管理体系十分必要。 4.1.1 法规制度给予明确 加强制度顶层设计是推进志愿者组织健康发展的前提和根本保证。应该加快制定和颁布促进志愿者组织发展的各种类型规章、制度、政策、法律法规、发展规划等，通过对其地位、功能、责任、义务、保障等内容作出具体的规范，在救援主体和责任义务方面给予规范，减少法律纠纷，解决志愿者后顾之忧，为志愿者组织的良性有序发展提供规章制度层面的保障，将其发展推入有法可依的快车道。 4.1.2 实行准则主义和许可主义相结合的设立原则 准则主义，即志愿者组织成为合法主体的条件放宽，只要达到成立条件就自动准入，不进行实质审查。许可主义主要适用于特殊领域，此类专业型志愿者组织成立必须得到行政机关许可，条件应严格，标准清晰。政府从直接介入者转变为宏观调控的指导者，要着手建立申请登记制，明确登记部门和业务主管部门的职责分工，把业务主管部门调整为业务指导部门，逐步建立“轻进入、重过程”的全方位监管体制，建立突发事故损失分担体系。 4.2 给予精神和财物支持，打造“枢纽型”志愿者组织 通过这次疫情可以看到，我们亟待建立一个高效科学的志愿者组织体系，以有效整合政府和各组织间的人财物和信息资源。“枢纽型”志愿者组织是北京、上海等先进城市正在探索的一个方向，即总体承认“志愿者组织的桥梁纽带作用，业务上的龙头地位和职能上的业务主管”，志愿者组织侧重资源整合，其通过承接政府的部分职能，对一般性志愿者组织进行引领、管理和服务，得到较高的社会认同，逐步承担更为全面的志愿服务。 ①政府部门可以从管理体制改革入手，应该以“考”“奖”和“赛”影响志愿者组织的发展方向，引导民间救援组织科学规范化有效发展，为政府危机管理培养更多的社会力量。相关部门应尽快完成志愿者组织基本情况的摸底工作，对已完成注册的，按不同任务能力需求分类设置考核标准，定期资质考核，给予其相应资质，在购买社会服务方面给予优先权;一定期限内不能通过考核的，撤销其资质。建立各个层级的技能竞赛和群众测评，对于优胜队伍给予重点支持，以资金和物资形式给予奖励，在政策和培训机会上给予支持，以推动枢纽型志愿者组织的快速发展。②可以依据《企业所得税法》有关规定制定更具山东特色的制度规章，通过减免企业所得税引导企业为志愿者组织提供资金装备保障，实现“企业+志愿者组织+政府”的三方共赢新模式，协助枢纽型志愿者组织发展，如协调专业人才指导技能培训、提供专业的设备设施给予技术保障、协调构建统一的信息化发布平台等。 4.3 搭建信息平台，打造“联动型”志愿者组织 实践表明，专业志愿者团队的作用发挥必须要以做好信息沟通和组织协调为前提，参照美国全国救灾志愿者联盟的模式，可以指导横向搭建类似第三方协作结构，用以整合志愿者资源;纵向对接四级社会管理服务工作机构，形成互为补充的立体联动机制。 ①共建“大应急”格局。要充分利用当前网络技术和通讯终端，构建规范化、透明化的信息平台，蕴含掌握包括水文、气象、险情等级等信息，实现事前预防、事中处置、事后监管的全流程体系，在突发处置各个方面发挥积极作用。进一步加强110等机构与志愿者组织的联动，政府应急管理部门在组织架构中应该设专门科室负责与志愿者组织沟通协调，并形成常态化联系工作体系，从而将志愿者组织纳入政府应急处置联动机制，充分发挥志愿者组织的特点，充分调动志愿者组织积极性，在信息共享和评估监管方面也要做好进一步完善。②优化联动预案，加强演练。信息平台应有相应级别预案，吸收志愿者组织负责人进入突发事件领导小组，保留志愿者组织的灵活性优势。低级别事件政府部门可以将部分“调度权”下放，允许具有资质的志愿者组织依据自身值守情况参与联动，而后向主管部门做好报备。 4.4 形成良好社会氛围，打造“外向型”志愿者组织 志愿者的大力发展离不开良好的社会舆论，“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神契合我们积极倡导的社会主义核心价值观，同时又能反过来影响人们树立向上向善、尚礼崇德、诚信互助的社会风尚。加大宣传力度，促进志愿服务发展，激发群众的参与热情，将有利于推动社会文明进步和谐，提升公民道德素养，培育文明健康的生活方式，激发社会活力，凝聚正能量，为中国特色社会主义发展营造良好环境。 ①加大宣传力度。首先，加大对志愿服务相关法律法规的宣传，让其在志愿服务过程中发挥引领和规范的作用;其次，加大对志愿服务理念的宣传，对于志愿者组织存在的必要性、管理及运行、组织制度等让公众有清晰的了解，从而更加积极地参与到志愿服务中来;最后，加大对志愿者典型先进服务事迹进行宣传，让其榜样力量、引领力量得到充分的发挥。②做好相关信息公示。志愿者队伍及相关主管部门要及时将志愿组织中相关的财务信息（收支状况、捐款去向等）进行公示，接受社会公众的监督，赢得社会公众的信任，从而让公众敢于捐款、勇于捐款。 4.5 规范队伍管理，打造“制度型”志愿者组织 济南蓝天救援队等志愿者组织的组织架构是军事化科层制，从而具备较为明显的军事化管理特色，这样也造成了民主性不足等某些弊端，因此政府部门可以从管理体制改革入手，应该以“考”“奖”和“赛”影响志愿者组织的发展方向，强化对民间救援组织监管，引导民间救援组织科学规范化有效发展，为政府危机管理培养更多的社会力量。 4.5.1 健全保障制度 保障制度既可以免除志愿者后顾之忧，又可以确保志愿服务有章可循。志愿者服务必须首先确保志愿者的安全，科学规范的保障制度可以最大程度降低隊员风险。没有规矩不成方圆，严格执行保障制度，队员在制度内参与志愿活动，以制度的形式肯定其作用和影响，表现优异者可在相应的激励制度中获得奖励，从而正面推动志愿者全情投入。 4.5.2 优化安全管理措施 突发事件处置因其特殊性需要志愿者服从指挥，做到令行禁止，不能违反安全管理制度，遵守基本行为规范，因此大部分志愿者组织都实行半军事化管理。在安全管理措施中，宣讲贯穿全过程，必须努力提高队员自身安全意识和自救能力;训练是基础，通过训练提升队员专业技能熟悉度，以便能在突发事件中从容应对各种局面。 5 结语 志愿者组织已经成为政府突发事件处置中的重要参与力量，根据其特点制定灵活的管理规范和有针对性的引导，将极大完善现阶段我国现行应急管理体系，并极大提升社会抵御风险能力和完善社会治理体系，为实现稳定繁荣和谐的社会新秩序提供群众基础和保证。 【参考文献】 【1】国务院.关于支持和发展志愿服务组织的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-07/11/content_5090259.htm，2016-07-11. |
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