| 标题 | 浅析全面提升国家审计执行力 |
| 范文 | 肖远文 执行力，这是所有组织都必须认真思考和解决的问题，作为一个组织，再伟大的目标与构想，再崇高的历史使命，再完美的操作方案，如果不能强有力地执行，最终也只能是纸上谈兵。本文借鉴企业执行力和政府执行力有关理论成果和研究方法，研究新形势下，如何细化并全面提升国家审计执行力，确保免疫系统功能得到实现。 国家审计署审计长刘家义2008年3月31日在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出审计是国家经济运行的“免疫系统”，在维护国家安全和人民根本利益方面具有十分重要的作用，并强调审计的最高目标是维护国家安全，保障人民利益。这一论断是在全面贯彻落实科学发展观，总结国外国内审计实践理论和实践基础上，经过慎重考虑得出的观点，是我们国家审计在新世纪新阶段必须长期坚持的指导思想。对于各级审计机关和审计人员来说，目前最重要的任务是在领会免疫系统功能论精神实质基础上，如何提高执行力，确保国家审计免疫功能得到实现。笔者结合自身审计工作体会，紧紧围绕如何发挥免疫系统功能，以年度审计项目计划执行周期为平台，谈谈如何全面提升国家审计执行力。全文按以下逻辑结构叙述：①选题缘由和研究意义；②文献回顾和概念框架构建；③国家审计执行力现状和提升建议；④本文不足及研究建议。 一、研究意义 近年来，发源于企业管理领域的企业执行力研究热潮被引入到公共管理领域，政府执行力已成为当下国内行政学研究的一个前沿点，并得到各级政府的关注。温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中明确提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，次年总理《政府工作报告》再次提到要“全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力”。地方各级政府和有关政府部门也纷纷把加强政府执行力建设、提升政府执行力水平作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要推手。 作为政府一个职能部门，国家审计机关同样面临如何加强政府执行力建设、如何全面及时有效地履行法律职责的课题。2008年3月，刘家义审计长在全国审计机关党风廉政建设工作会议上就要求“进一步增强审计机关的执行力和公信力”。由于政府执行力研究还处于开启阶段，国家审计执行力无论是基本概念的界定，还是理论框架的构建都还有待进一步的探索。鉴于此，本文研究具有以下意义，首先，在理论方面，借鉴已有的企业执行力和政府执行力研究成果，提出个人对国家审计执行力概念内涵的理解，初步构建一个用以分析国家审计执行力的理论架构。其次，在实践方面，期望探寻一条具体的、操作性强的提高国家审计执行力的依循路径，更好地发挥免疫系统功能。 二、文献回顾和概念框架构建 根据百度网站定义，所谓执行力（Execution Power），指的是贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力。它是一个企业竞争力的核心，是把企业战略、规划转化成为效益、成果的关键。执行力包含完成任务的意愿，完成任务的能力，完成任务的程度。在企业管理领域，对于什么是企业执行力，虽然具体描述不尽一致，但普遍承认“执行力是实现战略的关键”、“执行力是战胜对手的关键”。著名管理学家约翰·凯认为“企业要想提高竞争力，就必须要有执行力。竞争的优势，并不在于你知道如何做好事情，而是你是否具备做好这些事情的执行力。” 在公共管理领域，最早将执行作为研究焦点之一的普雷斯曼和韦达夫斯基认为，“可以将执行看作目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”我国学者陈振明把政策执行界定为“一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。” 解析理解政府执行力，首先要弄清“执行”的涵义。在商业管理领域，执行主要指对企业战略计划的执行和日常事务的运作。对“力”的理解，包括“能力”和“力度”两方面。根据《现代汉语词典》，能力是能胜任某项任务的主观条件，如理解能力、计划能力、指挥能力、控制能力等。而力度包括“力量大小的程度”、“功力的深度”、“内涵的深度”等含义。 中山大学莫勇波博士认为在不同阶段，政府执行力的表现形式不同，“在政府执行活动前期，政府执行力主要表现为认知力、领会力、预测力、计划力等；在执行活动中期，政府执行力主要表现为指挥力、控制力、决断力、应变力、沟通协调力、资源整合力等；而在执行活动后期，政府执行力则表现为评估力、调整力、问责力等。” 关于国家审计执行力，其属于政府执行力的一个子系统，具有政府执行力的一般共性特征，同时又具有其独特的个性特征。目前系统研究理论成果不是很多，多见于有关文章或领导讲话当中，如冯根松提出“提升军队审计执行力应从执行主体、内在动力、执行基础、后续机制、执行氛围等多方面采取切实可行的措施，确保军队审计执行力得到切实有效的提升。”云南省委常委副省长李江指出“提高审计执行力，维护政府公信力，把审计查出问题整改工作纳入行政问责范围。”本文借鉴企业执行力和政府执行力研究成果，从国家审计特征出发，将国家审计执行力定义为全面实现审计目标和功能的能力。具体分为：理解力、计划力、资源整合力、推进力、创新力、控制力、利用力、奖惩力。 三、国家审计执行力现状和提升建议 自1983年9月15日国家审计署以及地方各级审计机关成立以来，国家审计在查处财经领域违法违规问题、提高财政资金使用效益、促进民主法制建设等方面发挥了重要的作用，这与国家审计机关具有较强执行力是分不开的。如2008年开展汶川地震救灾资金和物资全过程跟踪审计。地震发生不久国家审计署便组织全国审计机关1.2万余名审计干部，对3.2万多个部门和单位管理使用的救灾款物进行了全方位、全过程跟踪审计，提出3610条审计建议并及时向社会公告审计结果，圆满完成中央交代的任务。此次审计，体现国家审计机关有着较强的执行力。但是我们也应该看到，国家审计也存在着执行不力或执行效果不佳的问题。如部分审计计划还存在着随意性；审计决定得不到全部落实；审计成果得不到充分利用；部分审计机关和审计人员还停留在手工查账阶段等。 由此看出，目前我国国家审计机关在执行领导决策方面既有好的传统和丰富的经验积累，但是也存在着不足和问题，制约着国家审计向纵深领域发展。随着免疫系统功能观点的提出，国家审计人员的舞台将会更加宽阔，但责任也更加重大，为全面发挥国家审计免疫系统功能，需要进一步提升国家审计执行力。 （一）在实质性执行活动开始之前，更强调理解力、计划力和资源整合力 理解力：就是要正确理解法律法规、政策决议、上级机关和领导意图。首先是要始终明确国家审计机关的法定职责和权限，没有在法定职权范围内办事，就是不履行法律法规，实质上就是对法律的执行不力。其次是如何围绕党委和政府工作中心，积极主动开展审计工作。最后则是执行人员如何把握理解具体项目或工作任务。免疫系统功能论是全新的理论概括，打破了传统的一些理论局限，需要审计人员在认真学习的基础上，领会其精神实质，自觉运用到审计实践当中去。 计划力：即能够制定出科学可行的执行计划，分析达成目标需要的步骤和方法，实现目标所需的资源，可能遇到的困难和阻力，以及应对策略。审计计划按不同标的，可以分为很多类。其中，最重要的是年度审计项目计划。免疫系统功能论强调国家审计的根本目的就是维护国家利益，这就推翻了一些审计机关从狭隘部门利益和地区利益出发进行项目计划安排的思想。 资源整合力：明确决策意图并制定详尽工作计划后，则需要筹集审计资源加以实现。审计资源可简单分为人力、物力和财力，三者缺一不可。其中，物力和财力是前提，不可或缺，但是人力却是审计工作的核心资源。优秀的人力资源和科学的管理配置是审计职能得以发挥的根本保证。免疫系统功能论需要国家审计站在国家经济社会运行安全这一宏观层次来研究分析问题，这既对个人素质提出较高要求，又需要团队精诚协作。比如，每年几万亿的财政收入管理过程中是否存在诱发财政危机、影响国家经济安全因素，需要最高审计机关整合审计力量，在把握总体基础上，发表恰当审计意见。 （二）在实质性执行活动过程中，更强调推进力、创新力和控制力 推进力：主要是指发动筹集到的审计资源，按照既定的工作方针和要求，贯彻执行前面阶段所制定的审计计划。一方面，要保证审计计划不打折扣地得到贯彻执行；另一方面，审计机关和审计人员要有敢于碰硬的决心和勇气，敢于坚持原则。免疫系统功能论并不意味着审计与被审计之间完全是统一的关系，“对立”关系依旧存在，尤其是在严重违法违规，甚至是涉嫌经济犯罪现象面前，强有力的审计推进力尤为必要。 创新力：国家审计创新力包括两方面含义，首先是一般意义上的因势利导功能，即审计计划既要保持一定的稳定性，同时又要具备适当的灵活性。其次是审计机关和人员要加强学习，探索新的审计思路和方法，用先进的审计理论和技术方法武装自己，如充分利用计算机和网络技术。目前，部分地方审计机关还停留在传统的审计方式阶段，就问题查问题、手工查账等，需要尽快改进，跟上形势发展需要。 控制力：就是在具体执行过程中，对审计计划执行的每个重要步骤和环节加以跟踪，确认成果和解决问题。首先，能够及时把握执行过程中出现的新情况、新问题，评估其对原有的计划和目标是否产生影响以及影响程度，并及时加以调整和补救。其次，就是加强审计质量控制。一方面，通过教育培训，提高审计人员能力水平，能够发现重大问题线索，降低审计风险。另一方面，通过完善的审计准则和程序设计，防止个别审计人员失职渎职，人为制造审计风险，目前审计日记是审计质量控制的一个重要举措，但是执行效果仍需进一步观察。 （三）在实质性执行结果产生后，侧重成果利用力和奖惩力 成果利用力：审计工作开展的好与坏，最终都要体现在审计成果利用上，目前面临的主要问题有，一是审计决定存在执行难或不彻底问题；二是有些部门屡查屡犯；三是审计信息采用率较低。产生这些问题的主要原因有，一是部分审计机关和人员重视查出问题，忽视问题的追踪落实；二是许多屡查屡犯问题多是由于预算和财务管理制度存在漏洞所至；三是部分审计信息质量不高，审计建议缺乏针对性和可操作性。如何提高成果利用力，首先，维护审计决定书严肃性，做出的审计决定必须得到落实；其次，注重审计建议合理性和可操作性；再次，充分发挥审计结果公告制度的优势，把审计监督和舆论监督、群众监督紧密结合起来，提高国家审计执行力；第四，加强对体制机制和制度层面问题的专题研究。 奖惩力：在审计计划完成后，需要及时地开展奖优罚劣工作，从而激励优秀者、鞭策后进者为审计目标和功能实现而努力工作，改变机关工作中“干多干少一个样，干好干坏一个样”的不正常现象。 需要说明的是在执行活动的不同阶段侧重的分力不同，并不表示它们是截然分开的，只是所需的程度不同而已。如每个阶段都需要对所处情况做出理解判断和推进控制。根据木桶定律，一个组织整体的执行力水平不是取决于其优势环节，而是取决于最差的和最薄弱的那些方面，因此上述各个环节都要给予重视，不能顾此失彼。 四、本文不足及研究建议 免疫系统功能论是对国家审计本质和功能的最新阐释，是一个更高层次和更加精辟的概括。因笔者理论水平和实践经历有限，还需要进一步研究分析和消化吸收。本文不足主要体现在，一是仅根据年度审计项目计划流程为平台，将国家审计执行力予以细化并加以分析，事实上，如此分类不一定全面甚至科学。二是领导人员和普通人员执行力要求也不尽一致，文中并未深入比较；三是未对决定国家审计执行力的因素进行分类研究。基于此，今后的研究可以更加深入研究国家审计执行力的细分；研究影响国家审计执行力强弱的决定因素；研究不同层次审计干部的执行力具体要求。 |
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