| 标题 | 中国税务机构合并的战略安排 |
| 范文 | 田依灵 一、引言 我国现行税收征管机制的是随着分税制财政管理体制改革而形成的。1994年，我国进行了以分税制为主体的财政体制改革，同时为了适应改革要求分设了国税、地税两套税务机构。实践证明，分设税收征管机构在调动地方政府征管积极性、促进国地税税收收入增长、保障中央财政收入等方面都起到了显著作用。然而，两套税务机构的分设也暴露出一些不容忽视的问题，例如征税成本的大幅增加，纳税人遵从成本上升、国地税信息沟通与执法公平等。2006年12月，世界银行和普华永道联合公布了一项纳税成本的调查报告，报告显示，在全球175个被调查国家（地区）中，中国的纳税成本高居第八位。1996年，美国、日本、法国等发达国家的税收征收管理成本率均在0.5%～2%之间，而我国的征税成本率已达4.73%，远远高于发达国家[1]。一系列事实与数据引发了人们对于我国税收征管成本的讨论，再加之近年来营业税改征增值税的逐步推进，将部分地税的业务转移到国税，因此讨论的热点变进一步转变为国、地税两套税务机构的合并与分设问题。 笔者认为，分设税收征管机构所产生的前述问题都可归纳为税收成本的增加，包括征税成本、纳税成本和社会成本的增加。下文拟从税收成本角度探讨国税、地税机构的战略调整问题。 二、分设税务机构对税收成本的影响 斯密最早研究税收成本的概念，他提出了最小征收费用的原则，后来的研究基本延续了斯密所使用的税收成本的概念。税收成本可以分为征税成本、纳税成本以及社会成本，其中征税成本与纳税成本合称税收运行成本。 （一）征税成本 1.征税成本实证分析 征税成本，是指政府为取得税收收入而支付的各种费用，具体包括税务人员的工资、税务机关的办公场所及配套设施、办公费、用于纳税服务的各项支出等。目前我国还没有形成一套科学、系统的税收成本核算体系，因此，国内目前并没有完整、权威的税收成本的统计数据。本文主要采用人均征税额和税收征管成本率两项指标对征税成本进行分析，一方面是因为这两项指标所涉及的数据比较容易取得，另一方面是因为这两项指标能够分别从数量和质量上对我国税收征管成本情况进行一个较为准确的描述。 （1）人均征税额 从表1中可以看出，在1994年实行分税制之后，1995年的税收征管人员数量比1994年增加了一倍多，从而使得当年的人均征税额较之1994年有了大幅下降。随后几年，税收征管人数不断增加，直至2000年，人均征税额基本恢复到1994年的水平，此时的税收征管人员达到了1994年的近三倍水平。2000年之后，税收收入快速增长，加之税收征管人员数量开始呈现下降趋势，因此人均征税额有了较快的增长，这说明这一阶段我国的征管效率开始不断提高，我国税收征管成本投入的有效性不断增加。 从表2可以看出，国地税的征管人员数量都是在1995～1998年逐渐增加，1998年以后逐年减少。从人均征税额来说，表2和表3显示，国税系统每一年度的人均征税额都高于地税系统，前者近乎是后者的两倍，究其原因，主要是因为从国地税系统分别负责征管的税种构成来看，国税局负责征管的税种税源集中，且涉及面广，收入较为稳定；而地税局负责征管的税种多而小，且相对复杂，这些地方税税种税源分散，隐蔽性强，征收管理的难度较大。因此地税的税收征管成本大于国税。而且，从国地税人均征税额增长率来说，地税系统的增长率也稍低于国税系统，这说明，国地税人均征税额的差距存在变得越来越大的趋势。 （2）税收征管成本率 税收征管成本率是指税收征管部门的征管成本总额与当期税收征管收入的比例。由于目前缺乏关于税收征管成本的全面、科学的统计数据，因此，本文采用国税系统部门决算中的支出额作为国税的税收征管成本，与当期国税系统的征管收入进行匹配计算，来大致推算我国的税收征管成本率。 从表4中可以看出，将税收征管成本按照项目内容以及成本与当期税收收入的关系可以进一步划分为：人力成本、办公成本、财产购置成本和其他成本。例如：表4中行政运行费用中包括的税务人员的基本工资、津贴补贴等属于人力成本；办公费、差旅费、税务办案支出都属于办公成本；信息化建设中用于国税系统“金税工程”等方面的软件开发、硬件购置与安装等支出、办公设备与建筑物购置、地震灾后重建支出都属于财产购置成本；离退休人员费用等与当期税收收入征管无关，应计入其他成本。按照上述四项分类进行粗略的归集计算，人力成本在税收征管成本中所占的比例较多，几乎在一半左右，办公成本项目多且杂，占比其次，财产购置成本由于属于期初一次性支出，因此占比最小。 2.征税成本理论分析 1994年分税制改革，国地税两套税务机构分设，相当于平行增加了一套税收征管机关，于是配套的税收征管成本也相应翻了一番。 （1）税务机构重复设置 国地税分设后，为了各自行使职能，需投资兴建办公大楼，设立办税机构，使得财产购置成本大幅增加。以山西省晋城市为例，国地税分设前的1993年底市区设有市税务局、市直两个征收分局和城区税务局共四个税务机构，十年后的2003年底市区内有了19个税务机构，翻了近5倍（国税系统：市局、市直3个征收分局、市稽查局、开发区分局、城区局、城区稽查局、城区2个征收分局；地税系统：市局、市直3个管理局、市稽查局、市登记征收局、开发区分局、城区管理局、城区稽查局）[4]。 （2）税务人员成倍增加 国地税机构分设是税务人员增加的一个最主要原因。尽管近年来，我国对税务人员的编制有所控制和调整，但全国税务人员总数仍然保持在七十万人以上。税务人员数量的增加意味着与之相应的费用的增加，例如工资、奖金、福利等。根据前文对征税成本的构成分析来看，人力成本在征税成本中占到了一半以上，构成了现行征税成本中一项巨大的开支。 （3）办税业务重复导致资源浪费 国地税两套税务机构除了管理的税种不一致之外，其基本的管理模式是大致相同的，都具有税务登记、纳税申报、发票发售、税务稽查等管理职能，但在实际操作中，由于国税局由国家税务总局直管，地税局由省级地方政府直管，二者分属两个不同的部门，国地税之间协调机制的作用尚未有效的发挥，定期交换信息、资源共享、协作的力度还不够，并没有形成信息互通有无、业务互帮互助的良好工作模式，特别是在税务登记、税务稽查等业务上，工作重复进行，造成资源浪费、业务成本增加。 （二）纳税成本 纳税成本，也称为遵从成本，是指纳税人或第三方按照税制要求在计算缴纳税款过程中支付的各项费用。纳税成本的构成比较复杂，不仅包括纳税人的货币支出，还包括时间支出和心理成本，因此，对纳税成本的量化测算较为困难。 1.国地税征管交叉增加纳税成本 对于大部分纳税人而言，在其整个生产经营过程中都需要接受国地税两套税务机关管理，对于纳税人的精力和时间都造成了极大耗费，极大增加了纳税成本。 2.国地税重复及稽查增加纳税成本 税务稽查是规范企业纳税行为的有效手段，各级国地税对税务稽查工作都非常重视。但是在现实工作中，针对同一纳税人的，国地税之间并未形成有效的协作机制，二者通常各自开展税务稽查，各自为政，经常出现国、地税甚至国税和地税内部的管理和稽查部门重复进户。 （三）社会成本 社会成本，是指不能归入税收运行成本中，但与其直接相关的，由征纳主体之外的其他部门或社会成员所负担的成本[5]。也就是税收超额负担的“哈伯格三角”问题。 1.国地税执法不同，影响税法权威 在我国的税收法律、法规中，存在不少语义模糊的概念，对很多情形也并没有给出具体的界定，需要税务机关根据实际情况对事实进行认定，这称为自由裁量权。由于国地税机构的分设，从而产生了两个不同的行政主体，各自的具体行政行为受到环境、压力、关系等因素的影响也不尽相同，从而造成了具体行政行为的结果也不同，这便对税收自由裁量权产生了挑战。在实践工作中，国地税两部门在执法中对同一法规政策会有不同的理解和执法尺度，同时又缺乏必要的沟通与协调，这便会造成对纳税人的同一事项有不同的裁量结果，导致执法不公、税负不平，不仅对纳税人的合法权益造成了损害，更影响了税收法律法规和税务系统的权威性。 2.国地税争夺税源 国地税机构分设之后，由于受到管辖利益的驱使和税收计划的压力等原因，部分地区经常发生国地税之间争抢管户、争夺税源的情况，在争执不下时还存在国地税各自向纳税人行使税收执法权，损害纳税人利益，不利于涵养税源，更造成不良社会影响。而且，由于我国税收法律法规对于国地税管辖范围也存在界定不清的问题，使得有些企业受利益驱动的影响，在国地两局之间采取“游击”战术，哪头缴税少便往哪头跑，进一步造成两局争抢税源。随着“营改增”的逐步推进，地税的税源进一步缩小，国地税分设所带来的税源划分问题进一步加大。 三、国地税机构合并的战略安排 （一）国际经验借鉴 1.税务机构设置与税制相符 从国外的情况来看，税务机构是否分设都要结合具体税制。例如法国实行中央集权型，地方无立法权，虽然实行中央和地方两级课税制度，但是法国只有国家税务机构，并无地方税专设机构，各税征收均由中央统一掌握。而美国、日本等分设税务机构的国家实行的都是一种比较彻底的分税制模式。例如，美国属于联邦制国家，在联邦宪法的规范下，联邦和州各自拥有独立的税收立法权、管理权和征收权，因此美国在联邦、州和地方三级政府都分别设有自己的税收征收管理机构。由于中央与地方的课税权限相对独立，联邦以个人所得税、社会保障税为主，其次有公司所得税、消费税、遗产和赠与税、关税等；州以销售税为主，辅之以所得税等；地方以财产税为主。中央与地方在征管上互不交叉，因而运行比较顺畅，征管成本较低。 2.建立共享的税务信息处理系统 西方国家税收征管的重要特点是具有建立在现代化征管手段基础上的庞大的信息系统。这些国家通过建立全国范围的税收信息处理系统，将纳税人的经营活动、申报纳税情况、信用评级等信息都尽可能纳入税收监控网络，并基本实现全国不同地区税收信息资料的共享和综合利用，有些国家还实现了税务部门与银行、保险等部门的信息资源共享。 3.建立专门的税务稽查及保障机构 发达国家税务当局都建立了税务审计机构，配备专门的税务检查人员，通常利用计算机信息系统进行税务审计对象的筛选和确定。一些国家还成立专门的税局稽查机构。例如加拿大设有税务审计局，配备高素质的稽查审计人员，促进纳税人纳税的准确性、维护税法严肃性、稳定政府税收收入。再如美国、意大利、日本等国，都建立了税务警察队伍，负责查明和制止税务违法行为。 （二）国地税机构合并的战略安排 从1994年分税制改革到现在，已经走过二十个年头了，国地税机构的分设确实在历史的进程中发挥了不容忽视的作用：国家的财政收入有了长足增长，中央的宏观调控能力也得到了有效加强。但是目前企业所得税、增值税、营业税、资源税等骨干税种都已是中央和地方的共享税，“营改增”也稳步推进，再分设国地税两套税务机构的意义已经不大，反而加大了税收征管成本，国地税机构合并应是大势所趋。 1.保留国家税务总局，国地税两局合并，统一为税务局 目前，国家税务局系统实行国家税务总局垂直领导的管理体制；地方税务局系统实行上级税务机关和同级人民政府双重领导，其中，省级税务机关实行以省级地方政府领导为主，国家税务总局领导为辅的管理体制，省级以下地方税务局系统实行以省级地方税务局垂直领导为主的管理体制。现行模式下，地市州和县级、乡镇级的地方税务局并不受本级政府领导，因此将国地税两局合并，省以下垂直，条块管理，以条为主，这并不会对省级以下地方政府利益产生巨大影响。对于省级政府，国地税合并后仍然实行国家税务总局与本级人民政府双重领导，与现行的运作模式基本一致，也不会受到很大阻碍。在人事任命权上，省局领导班子成员由地方推荐、征求国家税务总局同意，省以下由上级税务局推荐、征得地方各级党委政府同意。 另外，在当前并不彻底的分税制下，地方税的开征、停征、免征的权利基本都集中在中央，地方税实质上只是由中央决定的、收益归属于地方的税种，而不是地方拥有决定权的税种。因此，将国地税两局合并，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征收，分账管理，分别入库。这样的操作并不会对地方税权形成挑战。 2.建立统一的税务信息处理中心 首先，计算机的控税功能要向多功能、全方位发展，使之涵盖税务登记、纳税申报、税源动态、税款征收、税务稽查各个方面，对纳税人的纳税情况实施全方位的管控。其次，要加强信息共享能力，逐步实现信息在各税种之间、税务系统之间、税务与工商、银行等行业之间的共享。再次，定期集中进行软件开发，避免各税务局多头开发造成资源浪费。最后，对税务人员定期进行培训，使之熟练掌握计算机操作技能，提高广大税务人员运用信息系统进行征管的能力，提高征管效率。 3.设立独立的稽查机构 在税务稽查方面，要树立“大稽查”观念，将稽查独立出来，垂直领导，即有利于提高税务稽查的权威性，又有利于增强稽查工作的独立性，有效避免地方干扰和摆脱地方税收任务、关系网络的束缚，也利于跨地区之间的税务稽查，使其真正发挥客观、公正的维护依法治税的重要作用。而且，国地税合并势必带来税务人员的整合与精简，增加税务稽查与审计岗位配置也为人员适当安置分流提供了一种可行的方案。 国地税两套税务机构除了管理的税种不一致之外，其基本的管理模式是大致相同的，都具有税务登记、纳税申报、发票发售、税务稽查等管理职能，但在实际操作中，由于国税局由国家税务总局直管，地税局由省级地方政府直管，二者分属两个不同的部门，国地税之间协调机制的作用尚未有效的发挥，定期交换信息、资源共享、协作的力度还不够，并没有形成信息互通有无、业务互帮互助的良好工作模式，特别是在税务登记、税务稽查等业务上，工作重复进行，造成资源浪费、业务成本增加。 （二）纳税成本 纳税成本，也称为遵从成本，是指纳税人或第三方按照税制要求在计算缴纳税款过程中支付的各项费用。纳税成本的构成比较复杂，不仅包括纳税人的货币支出，还包括时间支出和心理成本，因此，对纳税成本的量化测算较为困难。 1.国地税征管交叉增加纳税成本 对于大部分纳税人而言，在其整个生产经营过程中都需要接受国地税两套税务机关管理，对于纳税人的精力和时间都造成了极大耗费，极大增加了纳税成本。 2.国地税重复及稽查增加纳税成本 税务稽查是规范企业纳税行为的有效手段，各级国地税对税务稽查工作都非常重视。但是在现实工作中，针对同一纳税人的，国地税之间并未形成有效的协作机制，二者通常各自开展税务稽查，各自为政，经常出现国、地税甚至国税和地税内部的管理和稽查部门重复进户。 （三）社会成本 社会成本，是指不能归入税收运行成本中，但与其直接相关的，由征纳主体之外的其他部门或社会成员所负担的成本[5]。也就是税收超额负担的“哈伯格三角”问题。 1.国地税执法不同，影响税法权威 在我国的税收法律、法规中，存在不少语义模糊的概念，对很多情形也并没有给出具体的界定，需要税务机关根据实际情况对事实进行认定，这称为自由裁量权。由于国地税机构的分设，从而产生了两个不同的行政主体，各自的具体行政行为受到环境、压力、关系等因素的影响也不尽相同，从而造成了具体行政行为的结果也不同，这便对税收自由裁量权产生了挑战。在实践工作中，国地税两部门在执法中对同一法规政策会有不同的理解和执法尺度，同时又缺乏必要的沟通与协调，这便会造成对纳税人的同一事项有不同的裁量结果，导致执法不公、税负不平，不仅对纳税人的合法权益造成了损害，更影响了税收法律法规和税务系统的权威性。 2.国地税争夺税源 国地税机构分设之后，由于受到管辖利益的驱使和税收计划的压力等原因，部分地区经常发生国地税之间争抢管户、争夺税源的情况，在争执不下时还存在国地税各自向纳税人行使税收执法权，损害纳税人利益，不利于涵养税源，更造成不良社会影响。而且，由于我国税收法律法规对于国地税管辖范围也存在界定不清的问题，使得有些企业受利益驱动的影响，在国地两局之间采取“游击”战术，哪头缴税少便往哪头跑，进一步造成两局争抢税源。随着“营改增”的逐步推进，地税的税源进一步缩小，国地税分设所带来的税源划分问题进一步加大。 三、国地税机构合并的战略安排 （一）国际经验借鉴 1.税务机构设置与税制相符 从国外的情况来看，税务机构是否分设都要结合具体税制。例如法国实行中央集权型，地方无立法权，虽然实行中央和地方两级课税制度，但是法国只有国家税务机构，并无地方税专设机构，各税征收均由中央统一掌握。而美国、日本等分设税务机构的国家实行的都是一种比较彻底的分税制模式。例如，美国属于联邦制国家，在联邦宪法的规范下，联邦和州各自拥有独立的税收立法权、管理权和征收权，因此美国在联邦、州和地方三级政府都分别设有自己的税收征收管理机构。由于中央与地方的课税权限相对独立，联邦以个人所得税、社会保障税为主，其次有公司所得税、消费税、遗产和赠与税、关税等；州以销售税为主，辅之以所得税等；地方以财产税为主。中央与地方在征管上互不交叉，因而运行比较顺畅，征管成本较低。 2.建立共享的税务信息处理系统 西方国家税收征管的重要特点是具有建立在现代化征管手段基础上的庞大的信息系统。这些国家通过建立全国范围的税收信息处理系统，将纳税人的经营活动、申报纳税情况、信用评级等信息都尽可能纳入税收监控网络，并基本实现全国不同地区税收信息资料的共享和综合利用，有些国家还实现了税务部门与银行、保险等部门的信息资源共享。 3.建立专门的税务稽查及保障机构 发达国家税务当局都建立了税务审计机构，配备专门的税务检查人员，通常利用计算机信息系统进行税务审计对象的筛选和确定。一些国家还成立专门的税局稽查机构。例如加拿大设有税务审计局，配备高素质的稽查审计人员，促进纳税人纳税的准确性、维护税法严肃性、稳定政府税收收入。再如美国、意大利、日本等国，都建立了税务警察队伍，负责查明和制止税务违法行为。 （二）国地税机构合并的战略安排 从1994年分税制改革到现在，已经走过二十个年头了，国地税机构的分设确实在历史的进程中发挥了不容忽视的作用：国家的财政收入有了长足增长，中央的宏观调控能力也得到了有效加强。但是目前企业所得税、增值税、营业税、资源税等骨干税种都已是中央和地方的共享税，“营改增”也稳步推进，再分设国地税两套税务机构的意义已经不大，反而加大了税收征管成本，国地税机构合并应是大势所趋。 1.保留国家税务总局，国地税两局合并，统一为税务局 目前，国家税务局系统实行国家税务总局垂直领导的管理体制；地方税务局系统实行上级税务机关和同级人民政府双重领导，其中，省级税务机关实行以省级地方政府领导为主，国家税务总局领导为辅的管理体制，省级以下地方税务局系统实行以省级地方税务局垂直领导为主的管理体制。现行模式下，地市州和县级、乡镇级的地方税务局并不受本级政府领导，因此将国地税两局合并，省以下垂直，条块管理，以条为主，这并不会对省级以下地方政府利益产生巨大影响。对于省级政府，国地税合并后仍然实行国家税务总局与本级人民政府双重领导，与现行的运作模式基本一致，也不会受到很大阻碍。在人事任命权上，省局领导班子成员由地方推荐、征求国家税务总局同意，省以下由上级税务局推荐、征得地方各级党委政府同意。 另外，在当前并不彻底的分税制下，地方税的开征、停征、免征的权利基本都集中在中央，地方税实质上只是由中央决定的、收益归属于地方的税种，而不是地方拥有决定权的税种。因此，将国地税两局合并，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征收，分账管理，分别入库。这样的操作并不会对地方税权形成挑战。 2.建立统一的税务信息处理中心 首先，计算机的控税功能要向多功能、全方位发展，使之涵盖税务登记、纳税申报、税源动态、税款征收、税务稽查各个方面，对纳税人的纳税情况实施全方位的管控。其次，要加强信息共享能力，逐步实现信息在各税种之间、税务系统之间、税务与工商、银行等行业之间的共享。再次，定期集中进行软件开发，避免各税务局多头开发造成资源浪费。最后，对税务人员定期进行培训，使之熟练掌握计算机操作技能，提高广大税务人员运用信息系统进行征管的能力，提高征管效率。 3.设立独立的稽查机构 在税务稽查方面，要树立“大稽查”观念，将稽查独立出来，垂直领导，即有利于提高税务稽查的权威性，又有利于增强稽查工作的独立性，有效避免地方干扰和摆脱地方税收任务、关系网络的束缚，也利于跨地区之间的税务稽查，使其真正发挥客观、公正的维护依法治税的重要作用。而且，国地税合并势必带来税务人员的整合与精简，增加税务稽查与审计岗位配置也为人员适当安置分流提供了一种可行的方案。 国地税两套税务机构除了管理的税种不一致之外，其基本的管理模式是大致相同的，都具有税务登记、纳税申报、发票发售、税务稽查等管理职能，但在实际操作中，由于国税局由国家税务总局直管，地税局由省级地方政府直管，二者分属两个不同的部门，国地税之间协调机制的作用尚未有效的发挥，定期交换信息、资源共享、协作的力度还不够，并没有形成信息互通有无、业务互帮互助的良好工作模式，特别是在税务登记、税务稽查等业务上，工作重复进行，造成资源浪费、业务成本增加。 （二）纳税成本 纳税成本，也称为遵从成本，是指纳税人或第三方按照税制要求在计算缴纳税款过程中支付的各项费用。纳税成本的构成比较复杂，不仅包括纳税人的货币支出，还包括时间支出和心理成本，因此，对纳税成本的量化测算较为困难。 1.国地税征管交叉增加纳税成本 对于大部分纳税人而言，在其整个生产经营过程中都需要接受国地税两套税务机关管理，对于纳税人的精力和时间都造成了极大耗费，极大增加了纳税成本。 2.国地税重复及稽查增加纳税成本 税务稽查是规范企业纳税行为的有效手段，各级国地税对税务稽查工作都非常重视。但是在现实工作中，针对同一纳税人的，国地税之间并未形成有效的协作机制，二者通常各自开展税务稽查，各自为政，经常出现国、地税甚至国税和地税内部的管理和稽查部门重复进户。 （三）社会成本 社会成本，是指不能归入税收运行成本中，但与其直接相关的，由征纳主体之外的其他部门或社会成员所负担的成本[5]。也就是税收超额负担的“哈伯格三角”问题。 1.国地税执法不同，影响税法权威 在我国的税收法律、法规中，存在不少语义模糊的概念，对很多情形也并没有给出具体的界定，需要税务机关根据实际情况对事实进行认定，这称为自由裁量权。由于国地税机构的分设，从而产生了两个不同的行政主体，各自的具体行政行为受到环境、压力、关系等因素的影响也不尽相同，从而造成了具体行政行为的结果也不同，这便对税收自由裁量权产生了挑战。在实践工作中，国地税两部门在执法中对同一法规政策会有不同的理解和执法尺度，同时又缺乏必要的沟通与协调，这便会造成对纳税人的同一事项有不同的裁量结果，导致执法不公、税负不平，不仅对纳税人的合法权益造成了损害，更影响了税收法律法规和税务系统的权威性。 2.国地税争夺税源 国地税机构分设之后，由于受到管辖利益的驱使和税收计划的压力等原因，部分地区经常发生国地税之间争抢管户、争夺税源的情况，在争执不下时还存在国地税各自向纳税人行使税收执法权，损害纳税人利益，不利于涵养税源，更造成不良社会影响。而且，由于我国税收法律法规对于国地税管辖范围也存在界定不清的问题，使得有些企业受利益驱动的影响，在国地两局之间采取“游击”战术，哪头缴税少便往哪头跑，进一步造成两局争抢税源。随着“营改增”的逐步推进，地税的税源进一步缩小，国地税分设所带来的税源划分问题进一步加大。 三、国地税机构合并的战略安排 （一）国际经验借鉴 1.税务机构设置与税制相符 从国外的情况来看，税务机构是否分设都要结合具体税制。例如法国实行中央集权型，地方无立法权，虽然实行中央和地方两级课税制度，但是法国只有国家税务机构，并无地方税专设机构，各税征收均由中央统一掌握。而美国、日本等分设税务机构的国家实行的都是一种比较彻底的分税制模式。例如，美国属于联邦制国家，在联邦宪法的规范下，联邦和州各自拥有独立的税收立法权、管理权和征收权，因此美国在联邦、州和地方三级政府都分别设有自己的税收征收管理机构。由于中央与地方的课税权限相对独立，联邦以个人所得税、社会保障税为主，其次有公司所得税、消费税、遗产和赠与税、关税等；州以销售税为主，辅之以所得税等；地方以财产税为主。中央与地方在征管上互不交叉，因而运行比较顺畅，征管成本较低。 2.建立共享的税务信息处理系统 西方国家税收征管的重要特点是具有建立在现代化征管手段基础上的庞大的信息系统。这些国家通过建立全国范围的税收信息处理系统，将纳税人的经营活动、申报纳税情况、信用评级等信息都尽可能纳入税收监控网络，并基本实现全国不同地区税收信息资料的共享和综合利用，有些国家还实现了税务部门与银行、保险等部门的信息资源共享。 3.建立专门的税务稽查及保障机构 发达国家税务当局都建立了税务审计机构，配备专门的税务检查人员，通常利用计算机信息系统进行税务审计对象的筛选和确定。一些国家还成立专门的税局稽查机构。例如加拿大设有税务审计局，配备高素质的稽查审计人员，促进纳税人纳税的准确性、维护税法严肃性、稳定政府税收收入。再如美国、意大利、日本等国，都建立了税务警察队伍，负责查明和制止税务违法行为。 （二）国地税机构合并的战略安排 从1994年分税制改革到现在，已经走过二十个年头了，国地税机构的分设确实在历史的进程中发挥了不容忽视的作用：国家的财政收入有了长足增长，中央的宏观调控能力也得到了有效加强。但是目前企业所得税、增值税、营业税、资源税等骨干税种都已是中央和地方的共享税，“营改增”也稳步推进，再分设国地税两套税务机构的意义已经不大，反而加大了税收征管成本，国地税机构合并应是大势所趋。 1.保留国家税务总局，国地税两局合并，统一为税务局 目前，国家税务局系统实行国家税务总局垂直领导的管理体制；地方税务局系统实行上级税务机关和同级人民政府双重领导，其中，省级税务机关实行以省级地方政府领导为主，国家税务总局领导为辅的管理体制，省级以下地方税务局系统实行以省级地方税务局垂直领导为主的管理体制。现行模式下，地市州和县级、乡镇级的地方税务局并不受本级政府领导，因此将国地税两局合并，省以下垂直，条块管理，以条为主，这并不会对省级以下地方政府利益产生巨大影响。对于省级政府，国地税合并后仍然实行国家税务总局与本级人民政府双重领导，与现行的运作模式基本一致，也不会受到很大阻碍。在人事任命权上，省局领导班子成员由地方推荐、征求国家税务总局同意，省以下由上级税务局推荐、征得地方各级党委政府同意。 另外，在当前并不彻底的分税制下，地方税的开征、停征、免征的权利基本都集中在中央，地方税实质上只是由中央决定的、收益归属于地方的税种，而不是地方拥有决定权的税种。因此，将国地税两局合并，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征收，分账管理，分别入库。这样的操作并不会对地方税权形成挑战。 2.建立统一的税务信息处理中心 首先，计算机的控税功能要向多功能、全方位发展，使之涵盖税务登记、纳税申报、税源动态、税款征收、税务稽查各个方面，对纳税人的纳税情况实施全方位的管控。其次，要加强信息共享能力，逐步实现信息在各税种之间、税务系统之间、税务与工商、银行等行业之间的共享。再次，定期集中进行软件开发，避免各税务局多头开发造成资源浪费。最后，对税务人员定期进行培训，使之熟练掌握计算机操作技能，提高广大税务人员运用信息系统进行征管的能力，提高征管效率。 3.设立独立的稽查机构 在税务稽查方面，要树立“大稽查”观念，将稽查独立出来，垂直领导，即有利于提高税务稽查的权威性，又有利于增强稽查工作的独立性，有效避免地方干扰和摆脱地方税收任务、关系网络的束缚，也利于跨地区之间的税务稽查，使其真正发挥客观、公正的维护依法治税的重要作用。而且，国地税合并势必带来税务人员的整合与精简，增加税务稽查与审计岗位配置也为人员适当安置分流提供了一种可行的方案。 |
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