| 标题 | 全面推进预算绩效管理的制约因素与优化路径研究 |
| 范文 | 郭峰 摘要：我国预算绩效管理改革实践已经超过15年，其进程艰难曲折，效果有待进一步提高。在中央要求全面实施、强力推动的背景下，本文从政策执行主体的角度，简要回顾了我国推进预算绩效管理的发展进程，着重分析了实施预算绩效管理的制约因素与加快推进的重要性，有针对性地提出保障政策顺利实施的优化路径。认为通过标杆引领配合内外联动大力培育绩效意识，落实主体责任引入多方力量形成推进合力，成立专职机构培养专业人员增强推进动力，强化激励约束加强结果运用形成制度闭环等措施，可以激发单位内部改革活力，有效落实中央政策要求，保障预算绩效管理顺利推进。 关键词：绩效预算;制約因素;优化路径 2018年，中共中央、国务院联合印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“意见”）。该“意见”从必要性、总体要求、执行主体、管理过程、覆盖范围、长效机制和责任约束等方面，全方位、多角度分析指出要全面加快推进预算绩效管理。我国预算绩效管理起始于2003年，截至目前已经试点推行超过15年。在试点推进过程当中，财政部陆续完善、制订了多项管理制度，对全国预算绩效管理改革起到了指导性作用。此次由中共中央和国务院联合印发该“意见”，这在我国财经管理历史进程上颇为鲜见，此举将预算绩效管理提升到了一个新的历史高度。该“意见”的印发单位规格如此之高，一方面说明加强绩效管理在我国的宏观经济管理中非常重要，另一方面也可以从侧面看出该项政策在实施过程当中还存在很大困难，必须通过高规格推动才能顺利落实。为什么会推进困难？推进遇阻又为什么还要继续实施？站在新的历史起点，本文从“意见”执行主体的角度，试图分析梳理我国实施预算绩效管理的制约因素以及继续推进的必要性，并有针对性的提出政策建议，以促进“意见”的顺利贯彻落实。 一、我国推进预算绩效管理的实践概述 根据苏舟（2018）、张俊伟（2017）等的研究结果，我国最早于2003年开始提出预算绩效评价的概念。2003年，中国共产党召开十六届三中全会，党中央在会议上决定要“建立预算绩效评价体系”。预算绩效评价通过设定绩效目标和考核指标，并在实施中加强执行监控和年度终了组织绩效评价，以此引导政府规范支出行为，对使用财政资金的部门与单位形成一定的约束力，有助于科学评估财政资金的支出效果，保障政府实现工作目标，提高运行效率（赵学群2010，史洋等2018）。 在过去15年的试点进程当中，财政部按照“稳步推进”原则，先选择了一部分中央部门的社会效益较好的项目开展试点，然后在试点基础上进一步调整优化，不断把改革推向深入。一方面不断完善相关规章制度，2011年研究制订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，归纳出共性的指标框架体系，并对绩效评价工作进行了流程性的行为规范;2015年又研究制订了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，为中央和地方的改革推进提供了行动指南。另一方面不断扩大绩效评价范围，从最初的选择部分项目开展试点，到后期逐步扩大纳入绩效目标管理的财政项目资金比例，到2016年最终实现了中央部门绩效目标申报、绩效监控和绩效自评全覆盖。 经过多年的试点和探索，我国的预算绩效管理成效显著。支出部门逐步建立起财政责任意识与绩效理念，绩效文化显著提升（苏舟 陈小华，2018），全过程绩效管理机制初步形成，增强了政府决策的科学化和民主化水平，促进提高了财政资金使用效益（张俊伟，2017年）。虽然改革取得了一定的成绩，但不容忽视的是，我国的绩效管理改革尚未取得突破性的进展，实践过程当中问题仍然十分突出，推进过程艰难曲折。从政策的实施顺畅性角度来看，政策执行“上热下冷”，基层政府缺乏积极性，支出部门不主动、不积极、不配合，缺乏改革的主动性（张俊伟，2017年）;从政策实施质量角度来看，部分项目绩效指标设置不合理，定性指标多，量化指标少，指标设置不够细化，部分指标的预计指标值设定偏低;从政策实施效果来看，“意见”明确指出“一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生”。 二、预算绩效管理艰难推进的制约因素 （一）预算缺乏约束力不利于培养绩效意识 受政府和市场边界不清等因素影响，预算软约束的问题长期困扰我国经济发展，政府部门往往更加重视资金的投入分配，容易忽视资金的产出效益。特别是自1998年开展国企改革脱困以来，我国经济社会发展进入了一个持续快速增长时期。统计数据显示，自1998年到2014年的17年之间，我国国内生产总值增长速度持续维持在7%以上，其中有7年的增速超过10%，2014年的国家财政收入达到14.04万亿元，是1998年0.99万亿元的14倍。国内生产总值和财政收入的快速增长更加强化了政府支出部门“不差钱”的意识，出现预算缺口时不是主动思考节约资金，或是通过调整支出结构解决，而是按照思维惯性下意识地申请追加预算。根据时任审计署审计长刘家义向国务院报送的2012年的工作报告，财政部12月份还存在追加预算的情况。由于预算的严肃性不强，导致经批准的预算不能有效约束财政资金使用部门的行为，从而导致政府部门缺乏精打细算、节约资金和“少花钱多办事”的动力。 （二）业务部门缺乏参与动力降低工作质量 在“意见”发布之前，推动预算绩效评价的主要力量是中央与地方的财政部门，相关的制度政策主要由财政部和地方财政厅（局）制定。主要业务也是嵌套在财政部门组织的预算编制、预算执行与年终决算过程当中。业务部门作为资金的使用方，在绩效评价工作中需要按照财政部门的要求填报项目绩效目标、绩效指标及预期指标值;年中执行过程当中开展绩效执行监控，追踪项目实施进度，预计目标完成情况;年度终了还需开展绩效自评，分析绩效目标完成情况、执行差异产生的原因以及相应的改进措施。在此过程当中，业务部门需要投入大量的人力和物力，而这些工作完全是因为推进绩效管理而新增的。同时，业务部门还发现，他们按照要求填报的绩效目标与考核指标，在年末时还要用来考核自身的工作业绩。因此业务部门对绩效管理存在天然的抵触情绪，认为是在帮助财务部门工作，从而缺乏参与动力。另外，在绩效评价主要由财务部门推动的情况下，业务部门在申报绩效目标时也就更加倾向于选择难以量化的指标与容易达到的预期指标值，而财务部门往往不具备专业的鉴别能力，不利于提高绩效评价质量。 （三）专职人员不足制约绩效管理业务发展 目前预算绩效管理的主体主要是行政单位和事业单位。而我国的行政事业单位一般对内部机构和人员编制有着严格的限制。虽然预算绩效管理在我国已经试点推行了15年，但由于各级单位的绩效意识与绩效理念不够深入，在机构与人员编制受限的情况下，一般不会设置专职的绩效管理机构，也不会专门配备适应岗位职责要求的专业人员。即使配备了部分从业人员，但人员数量和专业素质也难以满足业务发展需要。在缺乏具有良好绩效管理知识和丰富工作经验的专业人员的情况下，大多数单位的预算绩效管理业务还在由其他岗位的人员兼任。而且近年来财政预算管理工作又新增了大量重点业务，如预算评审、预算公开、支出定额建设等等，在需要首先保障原有业务和新增重点工作的情况下，兼职担任绩效管理的工作人员往往力不从心。由于常规的目标申报、执行监控与绩效评价等工作就已占用了大量的时间精力，所以也就无法保障制度建设、培训指导和宣传推广等其他工作的有效开展，导致绩效管理流于形式，工作的质量与效率受到影响，不利于单位预算绩效管理业务的发展。 （四）绩效评价结果运用不够影响制度威严 绩效评价的制度目标在于引导政府规范行为，提高财政资金使用效益，要实现这一目标必须强化绩效考核结果的应用。在业务实践过程当中，虽然业务部门按照要求填报报表、撰写总结，财务部门汇总后按程序层层上报，所有流程全部走完，但由于业务部门参与不够，财务人员绩效管理专业素质不强，绩效评价质量无法准确核定，导致评价结果难以作为管理决策的参考，制度也就没有形成刚性约束的闭环。以中央部门为例，2016年10月，财政部要求中央预算单位对2016年所有一级项目、二级项目开展绩效自评，并选取一部分一级项目绩效自评结果报财政部（1）。2017年6月，财政部将选择的10个重点项目绩效评价报告报送了全国人大常委会，强调下一步将组织做好重点绩效评价结果应用工作，督促有关中央部门进一步落实（2）。从财政部实际选取的比例来看，当年中央本级一级项目有2024个（3），但报送人大的只有10个，实际报送比例不足0.5%;从财政部对评价结果应用的表态来看，仅仅是“将组织做好”和“督促有关部门”等原则性要求，强制性、具体性和可操作程度不高。从以上情况可以看出绩效评价结果应用不够的现象还普遍存在，一定程度上损害了制度的威严。 三、加快推进预算绩效管理的重要性 （一）贯彻执行国家法律法规的必然要求 首先，实施预算绩效管理是《预算法》的强制性要求。2014年修订的《预算法》首次提出要“讲求绩效”，并将加强绩效管理贯穿于预算管理的全过程。要求编制预算时要参考上一年的绩效结果，加强绩效目标管理;审查预算时要重点审核提高预算绩效情况;预算执行时要对预算支出情况开展绩效评价;决算时要重点审查重点支出、重大投資项目绩效情况。其次，加快推进预算绩效管理是贯彻落实中共中央、国务院重要指示精神的要求。党的十九大提出要“全面实施绩效管理”，而本次“意见”又以高规格印发，体现出党中央、国务院对此项工作的高度重视。第三，财政部也印发了关于贯彻落实“意见”的通知，要求各地区各部门高度重视，结合实际制定贯彻落实方案，抓好重点环节、加强监督问责等等。综上所述，各地区各部门必须强化主体责任，认真贯彻落实法律法规的各项要求。 （二）接受社会监督和预算公开的必然要求 “阳光是最好的防腐剂”，自觉、主动接受社会监督是现代财政治理体系建设的必然要求。党的十九大提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。财政部也要求“提高预算绩效信息的透明度”，要“大力推动重大政策和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价结果随同预决算报送同级人大，并依法予以公开”（4）。2017年和2018年，财政部均选择了10个重点项目绩效评价报告报送全国人大，在2018年预算公开时，要求26个中央部门各公开了一个一级项目的项目文本和绩效目标管理情况。因此，为满足预算公开的要求，使本单位项目经得起社会监督考验，各地区各部门应高度重视预算绩效管理，不断提高绩效管理工作水平，自觉接受社会监督。 （三）充分发挥财政资金使用效率的必然要求 在历经多年的高速增长之后，我国的社会经济发展进入了一个新的历史时期。社会主要矛盾发生了深刻变化，经济发展不再追求单一的高速度，转而向高质量发展转变。根据国家统计局数据，从2015年到2017年，国家财政收入增长速度分别为5.8%、4.5%和7.4%，相应年份的财政支出增长速度为13.2%、6.3%和7.6%（5）。以上数据可以看出，虽然近年财政收入还在增长，但各年的财政支出增速均高于财政收入增速，导致国家财政收支矛盾突出。在经济发展进入不再高速增长的“新常态”之后，各级政府已经不再“不差钱”，原来那种潜在的“重投入轻管理、重支出轻绩效”理念已经没有了植根的土壤。而社会主要矛盾变化后，社会大众对高质量、高水平生活的追求意愿更加强烈，在此情况下财政资金使用的理念必须快速向“花钱必问效、无效必问责”转变，必须通过预算绩效管理切实提高政府的资金使用效益。 （四）履行工作职责提高内部执行力的必然要求 “财随事走”是资金分配的基本原则，为保障履行工作职责，完成事业发展目标，必须为承担工作任务的单位或部门提供相应的资金，实现“事权与财权的匹配”。在此情况下，某个单位或部门的资金使用效果则直接反映了与之对应的工作职责履行情况。预算资金绩效高，则说明资金使用部门工作较好地完成了既定任务目标，履职情况好;预算资金绩效低，则说明资金使用部门工作未达到预期目标，履职情况差。通过预算绩效目标管理，可以在年初将本部门本单位的整体事业发展目标分解细化到各资金使用部门;通过预算绩效目标执行监控，可以在年中有效掌握任务目标的完成进度，及时发现执行偏差，尽早采取改进措施;通过预算绩效评价，可以在年度终了有效评估上年度工作成效;加强绩效评价结果应用，可以实现内部奖惩激励，有效提高积极性与主动性。综上，预算绩效管理能很好地控制、检查单位内部各部门的履职情况，是单位加强内部控制，提高执行力，促进事业发展的有效工具。 四、加快推进预算绩效管理的优化路径 （一）标杆引领配合内外联动大力培育绩效意识 全面实施预算绩效管理是党中央、国务院的重要决定，“意见”的贯彻落实和绩效理念的培养形成需要强势推动与大力宣传。第一，主要负责人要高度重视，主动担当起贯彻落实与宣传推动的第一责任人，充分发挥主要负责人的标杆引领作用。主要负责人要亲自研究部署“意见”的贯彻落实方案，对照“意见”的要求查找短板，结合实际有针对性地制定具体实施方案;亲自过问机构组建、管理制度建设、指标体系建设等重点问题;亲自协调推动目标管理、执行监控、绩效评价和结果应用中的重点环节和难点问题;亲自督办问题整改、责任追究和违纪违法问题。第二，加强内部培训宣传，邀请专家学者、咨询机构对单位内部各部门进行绩效理念推广;通过脱产、半脱产学习等方式，快速选拔、培养一批素质高、能力强的专业人员，通过专业人员进行内部宣传推广。第三，强化外部力量的推动作用，如每年选择部分重点项目进行绩效审计，向本级人大报告，向社会公开等，借助社会监督推动单位内部提高认识，促进形成绩效理念。 （二）落实主体责任引入多方力量形成推进合力 在过去15年的预算绩效管理实践中，财政部门充当了“主力军”的角色。由于改革给业务部门带来新的工作量和制度约束，难以得到业务部门的支持，财政部门容易陷入“唱独角戏”的局面。此次“意见”指出，“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责”（6），这就使得推进预算绩效管理上升为各级政府、部门和单位的整体行为，大大缓解财政部门“独木难支”的局面。为促进绩效预算管理顺利实施，建议如下：一是严格落实主体责任，预算绩效管理规章制度、工作计划、发展规划等必须以单位的名义制订和印发;年度日常工作如绩效目标管理、执行监控、绩效评价和结果应用等应以单位的名义部署开展，相关通知文件要以单位的名义发布;年度预算绩效管理工作会议要由单位主要负责同志召集组织。二是在单位内部成立预算绩效管理委员会，作为议事协调机构负责落实单位加强预算绩效管理的相关决定，委员会应广泛吸收单位内部的业务专家、管理专家、技术专家、财务专家共同参与，充分发挥集体的力量与智慧;委员会的财务专家占少数，主要对工作的规范性和经济合理性提出建议;其他专家占多数，主要对绩效目标、考核指标和预期指标值、绩效评价的合理性、真实性提出建议。三是注重发挥社会力量的作用，推进建立适合单位业务的咨询专家库和第三方机构库，提高绩效管理工作质量与公平公正性。 （三）成立专职机构培养专业人员增强推进动力 预算绩效管理工作内容复杂，涉及面广，难度大，需要沟通协调的单位与部门非常多，既包含单位内部各部门，也包含单位外部的上下级财政部门、中介机构、社会公众等等，需要集中多方力量与智慧才能把工作做好。“意见”也专门指出要“加强预算績效管理力量，充实预算绩效管理人员”。为把“意见”指示精神落到实处，相关单位应在机构设置、人员编制、经费物资等方面给予充分保障。一是建议设立稳定专职的预算绩效管理机构，将之作为本级政府或单位预算绩效管理的日常办事机构。二是要提供充足的人员编制，最大限度地避免或减少临时兼职人员，这将有利于提高人才的专业素养，保障人员队伍的稳定性。三是要保障必要的工作经费，以用于开展日常工作，加强管理制度和评价体系建设，组织业务培训与宣传推广，指导下属单位工作等。 （四）强化激励约束加强结果运用形成制度闭环 制度得不到很好的执行与落实，往往是由于缺少奖惩机制，导致遵守的行为没有得到奖励，不遵守的行为没有被惩罚。只有提高违反制度的成本，才能让制度真正深入人心，成为主动遵守的行为规范。预算绩效管理要顺利推进，必须要有强有力的激励约束机制作为保障。只有将绩效评价的结果真正应用到下阶段的管理决策中，实现从预算编制—执行监控—结果应用—下阶段预算编制的制度闭环，才能增强预算绩效管理制度的权威性。在结果应用机制设计中应注意如下几点：一是不能简单以调整预算作为结果应用的全部，例如某些民生项目，其实施的必要性非常充足，但由于项目组织不力，实施进度和质量不达标导致缺乏绩效，如果因为绩效不佳就简单调减该项目预算显然不合适;二是要综合考量激励约束对象，既要激励约束预算保障的项目，也要激励约束实施项目的组织与个人;三是着眼实际问题促进事业发展，预算绩效管理目的不是简单的减少支出，而是要借此来提高政府的公共服务供给质量，因此结果应用要注重下阶段的政策优化，以促进解决实际问题。 注释： 《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（财办预[2016]123号） 新华社：2017年财政部重点项目预算绩效评价迈上新台阶 新华社：2016年中央预算绩效管理首次实现中央部门项目支出绩效目标管理全覆盖 《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预[2018]167号） 国家统计局国民经济核算国家财政收支总额及增长速度http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号） 参考文献： [1]苏舟，陈小华.绩效预算改革：动因、进程与挑战——以浙江省为例[J].财政监督，2018，7. [2]史洋，陈习定.中国绩效预算改革研究-基于OECD国家的经验[J].宏观经济研究，2018，6. [3]张俊伟.绩效预算改革：回顾与前瞻[J].中国发展观察，2017，19. [4]孙琳，周欣.绩效预算改革的中国本土移植：基于比较分析视角[J].地方财政研究，2017，9. [5]周志忍，徐艳晴.政府绩效管理的推进机制：中美比较的启示[J].中国行政管理，2016，4. [6]《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）. [7]《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）. [8]赵学群.绩效评价和绩效预算研究述评[J].财政研究，2010，9. |
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