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对构建高校专项资金预算管理体系的几点思考

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张雪芹

[摘要]本文从高校专项资金预算管理的现状入手，通过加强高校内外部的动态监督管理，构建起一个良性互动的专项预算管理体系，使高校走出专项预算管理薄弱的困境。

[关键词]高校；专项资金；管理体系；绩效预算

近年来，高校专项资金使用效果不理想，在高校发展资金紧张的情况下，仍存在着大量的专项结余、甚至是净结余现象。随着高等教育事业的不断发展，高校发展资金匮乏与专项资金浪费的矛盾也日渐突出。如何加强专项资金管理，努力提高其使用效益，成为高校亟待解决的问题。对此，笔者认为，必须积极推进高校预算管理体系改革，将“绩效预算”的管理理念引入专项资金管理领域，构建一个良性互动的专项资金预算管理体系。

一、高校专项资金预算管理现状及成因分析

回顾近年来高校专项预算管理的现状，总结起来存在以下问题：一是“重专项争取，轻支出管理”。在高校教育事业经费支出的资金中。有相当大的比例来源于专项资金，由此导致各高校对专项资金的过度依赖。为谋求自身建设与发展，各高校都把争取专项资金视为办学经费来源的主渠道。至于争取了这些专项经费以后如何使用、如何管理，则考虑和研究不够。二是管理措施不到位。政府只是在专项申报或项目完成后，委托专家或审计机构在限定时间内对其进行评估审查，政府很难了解到高校专项资金管理现状的真实性，也无从获取具体详实的第一手资料，对高校提供的信息材料的真实性、科学性、可行性也就无法加以甄别，致使高校把申报专项作为其预算管理的起点和终点，“申报时，精心组织，积极面对；资金到位后，消极组织，粗放管理”。三是专项资金使用效率低下。作为专项资金预算约束体的高校，对专项预算管理缺乏源动力，高校在专项资金到位后，不能积极采取措施组织实施，专项资金执行进度迟缓，支出效益低下，在高校形成了“专项用不完，基本支出经费不足”的怪现象。

不少高校认为拨款方式不合理，专项资金占预算资金比重太大：专项拨款滞后，往往到年度终了时，专项资金才到位，造成各高校申报的专项项目无法按原计划组织实施；上级财政部门对专项资金统得过死，各高校在专项资金使用上无自主权等，是造成上述现象的主要原因。笔者认为，这些只是表象，关键问题还在于以下三方面：

(一)预算拨款制度不健全

预算拨款制度是高等教育财政政策的核心内容之一，其财政拨款体系应完全体现“高校人才培养、科学研究和社会服务”三大职能。而我国现行的预算拨款制度由于“财政支持手段不精细、导向不明确，不能实现分类支持和引导；缺乏高校绩效监测和考评机制”(财教[2008]232号)等，导致财政拨款体系服务功能缺失。体现在专项资金管理领域，主要是高校法人管理的责任主体意识不强，难以消除传统预算管理观念的束缚，严重削弱了专项资金在财政预算拨款机制中所应有的功用。

(二)高校财务分级管理体制不完善

高校在推行财务分级管理体制改革过程中，大力倡导“财权下放”或“理财重心下移”，过度强调“财权”与“职权”的统一，从而出现新的问题。一是高校除预留一部分经费用于负担教职工人员经费支出、水电暖及物业费等日常保障运行经费支出外，将经费全部切块下放到各二级单位自主掌握使用，由该经费所形成的资产资源也被归并到二级单位使用管理。不但让高校丧失了对资产资源的统筹整合权力，也给高校盘活全部资源带来了一定阻力。二是“细化预算，重视预算执行管理”的理念难以在高校得到真正落实。各高校在实行财权下放时，并没有采取积极的应对措施规范和约束二级单位的行为，学校只是变相地成为了它们的代理记账员。三是高校在组织专项申报立项时，缺乏科学的论证评估机制。对立项前的可行性调研不足，监督不力。如二级单位在申报设备购置专项时，一味求好，不计效益，只注重选择性能好或配置高的设备，造成设备重复购置率、闲置率高，匹配率差，设备利用率低下等现象，带来专项资金的极大浪费；有些专项申报理由及项目综合效益陈述和事实不符，项目完成后的综合效益评价与申报陈述甚至存在逆转现象。

(三)政府拥有的专项资金信息资源匮乏

高等教育现代管理体制的基本特征，就是所有权与管理权的分离。这种政府与高校之间潜存的委托一代理关系。一定程度上滋生了政府和高校在信息掌握和追求目标利益上的不一致。这种现象同样存在于高校专项资金预算管理领域。近几年，尽管政府把提高预算资金、尤其是把提高专项资金的使用效益，作为提高预算管理水平的重要标志之一，并出台了相关的管理办法，但这并未引起高校对专项资金管理态度的实质性改变。专项预算管理也并未在高校取得显著成效。其原因归结为。因政府拥有的专项预算管理信息资源匮乏而导致其管理主体缺位。而代替政府对高校实施专项资金预算管理权的财政及教育主管部门，仅能从指派的专家或委托的专门审计机构对高校专项申报、验收等进行评估审查时，或从高校上报的年终决算报表中获取极少量的信息资源，即便这样，也无法避免有些高校为谋取自身利益而提供不真实的信息材料，使得专项资金无法在高等教育事业领域完成政府赋予它的特殊使命。

二、高校专项资金预算管理体系构建

2005年财政部制定的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行》(财预[2008186号)，开始将“绩效预算”引入到高校预算管理领域。随着中央部门预算改革的不断深化，“绩效预算”已从当初的预算评价方法，被诠释成～个全新的预算管理理念，“强调的是结果导向”，即“责任”与“效率”。因此，若想从根本上改变专项资金管理现状，应以“绩效预算”的管理理念为指导，在高校建立起新型的专项资金预算管理体系。

(一)完善专项资金预算拨款机制

《财政部教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教[2008]232号)文件，已提出了完善中央高校预算拨款制度的总体思路和主要政策措施。这项工作系统性强，对可操作性的要求也极高，要将其真正落到实处，除尽快建立一个与公共财政相适应的绩效评价体系外，还须考虑以下几方面的问题：

1对传统的专项资金分类方式进行适当调整。目前，我国的高等教育尚处于“大众化”教育阶段，绝大多数高校还是以教学型为主，主要任务是培养社会各行各业发展所需要的合格毕业生，因此，在进行专项资金分类时，应充分考虑专项建设与教学的相关度。将“师资队伍建设专项”、“学科建设专项”从“211”工程项目中独立出来，归并到高等教育类预算科目；增设“大学生培养质量”、“研究生学术成果”及“研究生创新实践”专项等，把它作为学生生均定额拨款标准的修正指标；增设“大学科研创新专项”，将它与科研孵化成果挂钩。作为对具有较强科研能力的高校所取得的科研成果奖励。

2将专项项目量化成定额拨款标准。在合理分类的基础上，还应将量化专项拨款标准纳入高校预算拨款机制改革中。将“实验室建设专项”分成国家级、部级、省级三类，与之相对应的专项定额拨款标准也

划分为三类；将“学科建设专项”比照“实验室建设专项”分类方法，增加“特色学科”、“创新学科”两类，同时结合专业类别确定不同的定额拨款标准。一般来说，高校“大学生培养质量”与同类专业大学生相对就业率水平、大学生实践创新水平、大学生参与课题研究取得的成果等密切相关，其专项定额拨款标准的制定应以此为依据。按同样的方法，也可将“研究生学术成果”、“研究生创新实践”、“大学科研创新专项”等专项量化成定额拨款标准。把专项项目量化成定额拨款标准的意义，在于可以增加专项拨款的透明度，避免产生不必要的内耗性费用支出。从某种程度上讲，还可以防止高校在争取资金资源过程中，滋生腐败现象，充分发挥预算的杠杆与导向功能，提高高校预算管理水平。

3强化专项预算管理，将专项资金考评结果引入预算拨款机制。随着国库集中支付在高校全面推进，对高校专项预算管理提出了更高的要求。教育主管部门应督促高校细化专项预算编制，提高专项预算编制的科学性、准确性。进一步加强对高校专项资金的支出与结余管理，建立专项资金执行分析制度，严防执行与预算脱节，增强预算的约束力和权威性。同时。改进预决算报表，可在中央部门年终决算报表附列资料中，增加专项资金执行情况分析表及其文字说明。通过上述举措，把专项资金执行情况作为考评高校以后年度审批立项及专项拨款增减的依据，从而实现将专项资金考评结果引入专项预算拨款机制的目标。

(二)建设专项资金信息管理系统

教育主管部门应以教育信息网络平台为依托，面向高校开发一套专项资金信息管理系统，并分别与国家“金财工程”中的“财政业务应用系统”、高校“会计核算系统”进行对接，将所需的相关数据信息导入该系统，对专项资金实施动态监管，随时掌握专项资金流向。这样，可把对专项资金的事后监督，改为事前控制和事中监督，增强专项资金使用的透明度，防止专项资金被违规置换或挪用等，为专项资金管理设置一道“防火墙”，解决政府与高校之间获取信息资源的不对称性，彻底改变目前专项资金的“粗放式”管理模式。专项资金信息管理系统构成如下图所示：

(三)督促高校建立科学有效的专项资金评价机制

在不同高校之间，其管理水平及内部管理机制存在着极大的差异，有些高校没有建立专项资金管理的评价机制，还有些高校甚至没有制定专项资金管理的具体办法。教育主管部门必须督促高校，在其内部建立起科学有效的评价机制，主要包括科学的申报管理程序、健全的管理制度和有效的绩效考评办法三方面。

1建立规范的申报管理程序。具体步骤依次为：(1)各职能部门将申报材料报财务处。(2)财务处组织人员对专项申报材料进行整理，汇总排序后交学校专家委员会评估。(3)专家委员会组织人员对其客观性、科学性、效益性进行甄别。提出同意或不同意其申报的理由、评估金额确定的依据、或支出项目调整的原因等建议，并进行重新排序。(4)分管财务工作的校领导召集由财务处负责人、专家委员会指派专人参加的评审会，综合专家委员会、财务处及申报部门意见，对专项申报材料进行二次评议。然后根据评议结果，对专项申报材料进行重新汇总排序。(5)学校党委常委会讨论确定后，由财务处负责完成专项申报的终稿整理工作，待上级指派的专家或委托的评估机构审定后，上报教育部。(6)预算批复下达，财务处将预算批复材料，分别递交项目单位或负责人、招标办、审计处，并组织预算执行与监督管理。

2健全全过程内部监控管理制度。高校在制定相关的管理制度时，应充分考虑专项资金的特殊性。如专项资金所具有的政策性、专用性、技术性、效益性以及支出项目一致性等属性。一是重视事前的立项申报，成立专家评估委员会。其成员结构应科学合理，具有权威。一般来说，它应由分管校领导、财务处、国资处、设备处、基建处、招标办等部门负责人、专项项目负责人或熟知设备性能等技术指标、国家相关法律政策、学校资产资源的整体状况、具备相关专业知识的专家或相当于专家水平的人员参加。二是注重专项资金使用的过程控制与管理。它是加强专项资金管理，提高预算管理水平的关键环节。为严防预算与执行脱节，高校应把专项资金支出管理作为重点监管对象，将支出预算、支出审批程序、支出内容、专项使用进度、结余管理、支出的监督检查及考核管理等内容，纳入专项管理办法中予以规范。

3制定科学有效的绩效考评办法。由于绩效具有多因性、多维性和动态性的特点，而绩效评价又是一项复杂的系统工程，它具有极强的导向功能。因此，高校应遵循“科学、有效、便于考核与操作”的原则，制定相应的专项资金使用绩效评价办法，并注意以下几点：

(1)设定绩效考核的关键责任人。高校应将分管校领导、单位或项目负责人、项目使用人、相关财务及内审人员等，设定为绩效考核的关键责任人维度，并建立经济责任网络图，进行责任目标分解，以形成对专项资金的协同共管。

(2)设置关键考核指标。专用性、时效性、计划性与效益性并存，是专项资金特有的属性，高校将绩效评价的多因性特点与其结合，按“相关性、重要性、可比性、经济性”原则，设置下列指标，可按某项、某类或专项汇总分别进行考核：

当年执行进度比率=(当年实际执行金额÷年度预算金额)×100％

累计执行进度比率=(项目未完成前的累计支出总额÷预算总额)×100％

时间效果=(实际建设期一预算建设期)×100％

资金使用效果=(项目完成后实际支出总额÷预算总额)×100％

资源优化配置率=(∑分值÷100)×100％(可按设备重置率、配置匹配吻合度、设备或项目利用率等设分值)

执行差错率=(∑分值÷100)×100％(按违规支出金额、次数、性质等设分值)

同时，学校应引入外部考评机制，在学科、实验室等专项建设项目完成后。对项目给学校、社会所带来的效益进行综合评价。

4强化内部审计的监督管理，注重审计及考评结果运用。“追绩问效”是专项资金绩效考评办法的灵魂。同时，也是高校提高专项资金使用效率的起点及终极目标。高校应充分发挥内部审计的监督管理职能，加强内部审计责任制建设，保证内部审计独立性。并注重审计及考评结果运用。一是根据审计与监督结果。对专项资金绩效考评办法中的考核指标等内容，予以适时调整、修正与完善；二是建立审计与考评结果公示制度，并视其性质，将审计及考评结果和责任人业绩评价、薪酬、职务升迁等挂钩。只有这样，才能做到“财随事走，事由财定”。提高学校专项资金管理的执行能力。

综上所述，健全的专项资金预算管理体系，可激励高校科学申报专项资金，杜绝重复或无效益的购置、维修、建设，造成设备闲置或专项建设项目效率低下等现象，避免专项资金资源浪费，有效规范和约束高校行为，在高校形成一个“自我激励，自我约束，自主管理”的专项资金管理机制，充分发挥高等教育专项资金在人才培养、科学研究和社会服务等方面的使用效益。

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