| 标题 | “营改增”视角下地方财政收入面临的困境及对策 |
| 范文 | 张学芳 【摘 要】 2012年1月至今，“营改增”使企业的整体税负减轻了，避免了重复征税，但地方政府损失了营业税收入的75%，使本已陷入财政困境的地方政府雪上加霜。“营改增”能否得到地方政府支持在全国范围内顺利推行，解决地方财政所面临的困境是其中一个比较关键的问题。 【关键词】 营改增； 地方； 财政收入 中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）12-0093-03 1994年分税制改革后，增值税一直是属于中央与地方共享税，2009年我国实行了增值税转型改革，扩大了增值税抵扣范围，完成了由生产型增值税到消费型增值税的转变。2012年财政部、国家税务总局对试点地区先在交通运输业、部分现代服务业等生产性服务业开展营业税改增值税试点（以下简称“营改增”）。“营改增”不是营业税和增值税两个税种的简单转换，而是我国税制的深度调整，能否妥善处理好中央和地方的财政收入利益分配，对我国税制改革能否顺利实施及其运行结果有着至关重要的影响。如何保证“营改增”后地方财政收入持续、稳定增长将是决定“营改增”成败的关键问题。 一、中央与地方财政关系现状分析 我国目前中央与地方政府之间的财政关系始于1994年的分税制财政体制改革，根据财权与事权相匹配的原则，确定中央与地方的支出范围。增值税属于中央与地方共享税交由国家税务部门统一征管，营业税属于地方税交由地方税务部门分别征管。增值税是中央与地方共享税，为了解决地方政府财力不足的问题，中央政府采取税收返还制度，按照各地征收消费税的100%和增值税的75%上缴中央，中央按各地当年上划“两税”（增值税和消费税）增长率的0.3和上年税收返还基数计算，确定每年对地方财政消费税和增值税的税收返还。但近几年出现了财力进一步向中央集中的趋势，一定程度上削弱了地方财政职能的发挥，比较突出的问题有以下几个方面： （一）地方财政分享“两税”比例下降，不利于地方财政良性发展 2011年全国增值税收入总额为24 267亿元，消费税收入总额为6 936亿元，增值税消费税合计数额为31 203亿元，比2010年增加4 037.97亿元。2011年地方财政分享增值税25%的部分为6 066.75亿元，加上中央对地方政府的“两税”（增值税和消费税）返还3 783.30亿元，地方政府分享“两税”的总额为9 850.05亿元，比2010年增加1 146.33亿元。2011年地方财政分享增值税、消费税9 850.05亿元，占当年增值税消费税合计数额31 203亿元的31.57%，相较于1994 年的85.09%降低了53%，其中地方政府分享增值税、消费税的增量占增值税和消费税总额增量的比重为28.39%，相较于1995年的41%下降了12%（如图1所示）。 从历年的比例数据来看，中央财政集中增值税过多，而通过转移支付方式再分配给地方政府的做法实际上增加了资金流转环节。虽然中央财政调控能力明显增强，但地方各级财政却越来越困难。 （二）地方本级财政收支中增值税的比重不断降低 2011年地方本级财政收入为52 547.11亿元，地方财政分享增值税25%的部分为6 066.75亿元，占地方财政本级收入的比重为11.6%，比1994年的 25.1%下降了13.5%（如图2所示）。 2011年地方财政本级支出为92 416亿元，地方政府分享“两税”数额为9 850.05亿元，占地方财政本级支出的比重为10.66%，相较于1994年的58.91%下降了48.25%（如图3所示）。 （三）地方财政收入缺少主体税种 我国的税制结构以流转税为主体，流转税的税收收入占全部税收总收入的70%以上，其中绝大部分税收收入归中央财政所有，这将严重影响地方政府的可支配财力。从税种的划分来看，消费税、关税为中央税，增值税为中央与地方共享，中央与地方的分享比例是75：25，财政收入分配大幅度向中央倾斜。而地方税税种中营业税一直占主体地位，地方财政一直靠营业税支撑，营业税收入占地方税收入的比重近年可达30%。“营改增”试点尽管将目前减少的收入仍归地方所有，但随着“营改增”的继续推行，营业税锐减将使地方财政收入陷入困境。 二、推行“营改增”，地方财政收入面临的困境 （一）税率设计的问题 我国现行增值税法定税率为17%和低税率13%，还包括小规模纳税人的征收率3%，而营业税法定税率包括3%、5%和20%不等。“营改增”后，目前政府新增加了11%、6%两档税率。服务业内部不同行业的增值率大都集中在50%左右，且波动的幅度比较大，如果按照增值税17%的税率征收，税负将远远高于工业各行业的平均税负。若“营改增”后所设置的增值税税率过高，就会无形当中使企业负担加重，这将有碍于服务业的发展，同时也会违背“营改增”的初衷。若税率设置过低，中央与地方的利益必然会受到损失。目前“营改增”试点增设了11%和6%两档税率，增值税共有五档税率，税率档次设置太多会影响到增值税税收中性作用的发挥，会使行业最终税负出现差别，干扰经营者的决策，不利于资源的有效配置，同时妨碍增值税环环抵扣机制的有效运作。 （二）中央与地方财政收入分配的问题 财政部与国家税务总局下发的《营业税改征增值税试点方案》明确指出“试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担”。试点期间原来交营业税的企业所交的增值税收入完全留给地方，这只是暂时的权衡之计。随着“营改增”在全国所有地区的交通运输业、金融保险业和其他服务性行业全面实施后，对地方财政的影响更大，同时也对征管提出很高的要求。 （三）地方政府财政收支不平衡 据相关数据显示，我国地方增值税占地方税收收入的比例约为20%，而营业税占地方税收收入的比例约30%～40%，实施“营改增”后，地方政府所享有的增值税收入有所上升，但整体税负是下降的，所以地方增加的增值税收入远不能弥补营业税收入的减少额，地方政府无法通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济。在试点期间造成税负增加的部分企业，地方政府要给予企业一定的财政补助，无疑会增加地方政府的支出压力，同时地方政府承担着大量基本公共服务的职能，当前由于财权向中央政府集中，多数地方政府的预算收入不能满足预算支出，不仅直接影响着地方财政安全，也会直接影响基层民众的基本公共服务的供给，所以在保证中央对地方财政控制力的同时，必须兼顾地方财政收支平衡。 三、继续推行“营改增”必须缓解地方财政的困境 （一）根据税收中性的原则设计税率 税收中性是指国家课税对经济生活的影响应仅以征税数额为限，不能让纳税人或社会承受其他经济牺牲或超额负担，并且应避免对市场有效配置资源的机制产生不利影响。“营改增”要通过合理设计适用的增值税税率，在营业税纳税人和增值税纳税人身份转换中保持公平，也在原增值税纳税人和新增值税纳税人之间保持公平，保持总体税负不变，既考虑财政承受能力，也考虑企业负担水平。目前我国正处于增值税转型、“营改增”试点阶段，增值税税率档次由三档调整为五档，是一种过渡性的安排。按照税收中性的原则，增值税税率档次越少越清晰。国际货币基金组织建议，增值税最好实行单一税率，最多采用两个税率，强烈反对实行三个以上的税率。“营改增”后增值税税率的设计要遵循增值税的中性原则，根据不同地区和不同行业适用不同的增值税税率，兼顾中央及地方政府财政收入、企业税收负担等因素，尽量简化增值税税率结构，除原来的17%标准税率和13%低税率以外，可增设一档超低税率（如5%～8%内的适当税率），适用于一些公益性、社会性的服务项目和需要鼓励发展的行业企业，以减少重复征税和处理征税收益与成本之间的平衡关系。 （二）合理分配中央与地方的税收收入 “营改增”后，营业税被增值税所替代，为了维持中央与地方财政关系的协调发展，目前维持现有的状况税收仍然由地方政府征收，因试点地区和试点行业较少，作为一种临时措施是恰当的。如果改革进一步推进，彻底取缔了营业税，就不能不重新考虑中央与地方税收收入分配的问题，可以建立一种综合考虑各地区消费者对增值税、消费税的贡献以及支出需求等各种因素的分配办法，深入研究“营改增”后增值税收入来源地区结构，在保证地方政府财力的同时，兼顾好地方政府之间的财政收入差距，设计更加合理的中央与地方税收返还制度，适当向中西部地区倾斜，解决税源地和税收收入分离造成的地区之间的财力不均衡问题。当然也可以考虑将增值税调整为中央税，由中央政府按照各个地方消费比例重新分配给地方政府。 （三）构建新型的地方税体系 “营改增”前营业税收入一直是地方税收收入的主体部分，“营改增”的全面铺开，对地方财政收入的影响很大，地方税收体系因营业税的逐渐消失而弱化，必须通过调整现有税种或者开征新的税种来加强地方税收体系的建设，使地方财政有稳定的税收收入。“营改增”后地方税体系应尽快推进房产税、资源税和城建税改革，将其打造成地方税体系的三大主体税种。“营改增”后的地方税体系构建将是一个长期过程，国家应根据“营改增”改革的步骤分阶段实施，适当提高地方税种的收入规模和所占比重，使其既能调动地方政府的征收积极性，又能与中国经济转型和结构调整结合起来，促进经济体制焕发出新的活力。 【参考文献】 [1] 彭骥鸣，韩晓琴.营业税改征增值税研究的文献综述[J].税收经济研究，2012（6）：8-12. [2] 苏彦.从税收中性原则看我国营改增试点[J].财会月刊，2013（3）：53-55. [3] 靳东升.世界税制改革的发展趋势[EB/OL]. http：//www.cssn.cn/74/7408/201208/t20120822_96101.shtml，2012-08-22. [4] 朱云飞，赵宁.加快构建我国地方税体系的思考与建议[J].财会研究，2013（5）：22-25. （三）地方政府财政收支不平衡 据相关数据显示，我国地方增值税占地方税收收入的比例约为20%，而营业税占地方税收收入的比例约30%～40%，实施“营改增”后，地方政府所享有的增值税收入有所上升，但整体税负是下降的，所以地方增加的增值税收入远不能弥补营业税收入的减少额，地方政府无法通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济。在试点期间造成税负增加的部分企业，地方政府要给予企业一定的财政补助，无疑会增加地方政府的支出压力，同时地方政府承担着大量基本公共服务的职能，当前由于财权向中央政府集中，多数地方政府的预算收入不能满足预算支出，不仅直接影响着地方财政安全，也会直接影响基层民众的基本公共服务的供给，所以在保证中央对地方财政控制力的同时，必须兼顾地方财政收支平衡。 三、继续推行“营改增”必须缓解地方财政的困境 （一）根据税收中性的原则设计税率 税收中性是指国家课税对经济生活的影响应仅以征税数额为限，不能让纳税人或社会承受其他经济牺牲或超额负担，并且应避免对市场有效配置资源的机制产生不利影响。“营改增”要通过合理设计适用的增值税税率，在营业税纳税人和增值税纳税人身份转换中保持公平，也在原增值税纳税人和新增值税纳税人之间保持公平，保持总体税负不变，既考虑财政承受能力，也考虑企业负担水平。目前我国正处于增值税转型、“营改增”试点阶段，增值税税率档次由三档调整为五档，是一种过渡性的安排。按照税收中性的原则，增值税税率档次越少越清晰。国际货币基金组织建议，增值税最好实行单一税率，最多采用两个税率，强烈反对实行三个以上的税率。“营改增”后增值税税率的设计要遵循增值税的中性原则，根据不同地区和不同行业适用不同的增值税税率，兼顾中央及地方政府财政收入、企业税收负担等因素，尽量简化增值税税率结构，除原来的17%标准税率和13%低税率以外，可增设一档超低税率（如5%～8%内的适当税率），适用于一些公益性、社会性的服务项目和需要鼓励发展的行业企业，以减少重复征税和处理征税收益与成本之间的平衡关系。 （二）合理分配中央与地方的税收收入 “营改增”后，营业税被增值税所替代，为了维持中央与地方财政关系的协调发展，目前维持现有的状况税收仍然由地方政府征收，因试点地区和试点行业较少，作为一种临时措施是恰当的。如果改革进一步推进，彻底取缔了营业税，就不能不重新考虑中央与地方税收收入分配的问题，可以建立一种综合考虑各地区消费者对增值税、消费税的贡献以及支出需求等各种因素的分配办法，深入研究“营改增”后增值税收入来源地区结构，在保证地方政府财力的同时，兼顾好地方政府之间的财政收入差距，设计更加合理的中央与地方税收返还制度，适当向中西部地区倾斜，解决税源地和税收收入分离造成的地区之间的财力不均衡问题。当然也可以考虑将增值税调整为中央税，由中央政府按照各个地方消费比例重新分配给地方政府。 （三）构建新型的地方税体系 “营改增”前营业税收入一直是地方税收收入的主体部分，“营改增”的全面铺开，对地方财政收入的影响很大，地方税收体系因营业税的逐渐消失而弱化，必须通过调整现有税种或者开征新的税种来加强地方税收体系的建设，使地方财政有稳定的税收收入。“营改增”后地方税体系应尽快推进房产税、资源税和城建税改革，将其打造成地方税体系的三大主体税种。“营改增”后的地方税体系构建将是一个长期过程，国家应根据“营改增”改革的步骤分阶段实施，适当提高地方税种的收入规模和所占比重，使其既能调动地方政府的征收积极性，又能与中国经济转型和结构调整结合起来，促进经济体制焕发出新的活力。 【参考文献】 [1] 彭骥鸣，韩晓琴.营业税改征增值税研究的文献综述[J].税收经济研究，2012（6）：8-12. [2] 苏彦.从税收中性原则看我国营改增试点[J].财会月刊，2013（3）：53-55. [3] 靳东升.世界税制改革的发展趋势[EB/OL]. http：//www.cssn.cn/74/7408/201208/t20120822_96101.shtml，2012-08-22. [4] 朱云飞，赵宁.加快构建我国地方税体系的思考与建议[J].财会研究，2013（5）：22-25. （三）地方政府财政收支不平衡 据相关数据显示，我国地方增值税占地方税收收入的比例约为20%，而营业税占地方税收收入的比例约30%～40%，实施“营改增”后，地方政府所享有的增值税收入有所上升，但整体税负是下降的，所以地方增加的增值税收入远不能弥补营业税收入的减少额，地方政府无法通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济。在试点期间造成税负增加的部分企业，地方政府要给予企业一定的财政补助，无疑会增加地方政府的支出压力，同时地方政府承担着大量基本公共服务的职能，当前由于财权向中央政府集中，多数地方政府的预算收入不能满足预算支出，不仅直接影响着地方财政安全，也会直接影响基层民众的基本公共服务的供给，所以在保证中央对地方财政控制力的同时，必须兼顾地方财政收支平衡。 三、继续推行“营改增”必须缓解地方财政的困境 （一）根据税收中性的原则设计税率 税收中性是指国家课税对经济生活的影响应仅以征税数额为限，不能让纳税人或社会承受其他经济牺牲或超额负担，并且应避免对市场有效配置资源的机制产生不利影响。“营改增”要通过合理设计适用的增值税税率，在营业税纳税人和增值税纳税人身份转换中保持公平，也在原增值税纳税人和新增值税纳税人之间保持公平，保持总体税负不变，既考虑财政承受能力，也考虑企业负担水平。目前我国正处于增值税转型、“营改增”试点阶段，增值税税率档次由三档调整为五档，是一种过渡性的安排。按照税收中性的原则，增值税税率档次越少越清晰。国际货币基金组织建议，增值税最好实行单一税率，最多采用两个税率，强烈反对实行三个以上的税率。“营改增”后增值税税率的设计要遵循增值税的中性原则，根据不同地区和不同行业适用不同的增值税税率，兼顾中央及地方政府财政收入、企业税收负担等因素，尽量简化增值税税率结构，除原来的17%标准税率和13%低税率以外，可增设一档超低税率（如5%～8%内的适当税率），适用于一些公益性、社会性的服务项目和需要鼓励发展的行业企业，以减少重复征税和处理征税收益与成本之间的平衡关系。 （二）合理分配中央与地方的税收收入 “营改增”后，营业税被增值税所替代，为了维持中央与地方财政关系的协调发展，目前维持现有的状况税收仍然由地方政府征收，因试点地区和试点行业较少，作为一种临时措施是恰当的。如果改革进一步推进，彻底取缔了营业税，就不能不重新考虑中央与地方税收收入分配的问题，可以建立一种综合考虑各地区消费者对增值税、消费税的贡献以及支出需求等各种因素的分配办法，深入研究“营改增”后增值税收入来源地区结构，在保证地方政府财力的同时，兼顾好地方政府之间的财政收入差距，设计更加合理的中央与地方税收返还制度，适当向中西部地区倾斜，解决税源地和税收收入分离造成的地区之间的财力不均衡问题。当然也可以考虑将增值税调整为中央税，由中央政府按照各个地方消费比例重新分配给地方政府。 （三）构建新型的地方税体系 “营改增”前营业税收入一直是地方税收收入的主体部分，“营改增”的全面铺开，对地方财政收入的影响很大，地方税收体系因营业税的逐渐消失而弱化，必须通过调整现有税种或者开征新的税种来加强地方税收体系的建设，使地方财政有稳定的税收收入。“营改增”后地方税体系应尽快推进房产税、资源税和城建税改革，将其打造成地方税体系的三大主体税种。“营改增”后的地方税体系构建将是一个长期过程，国家应根据“营改增”改革的步骤分阶段实施，适当提高地方税种的收入规模和所占比重，使其既能调动地方政府的征收积极性，又能与中国经济转型和结构调整结合起来，促进经济体制焕发出新的活力。 【参考文献】 [1] 彭骥鸣，韩晓琴.营业税改征增值税研究的文献综述[J].税收经济研究，2012（6）：8-12. [2] 苏彦.从税收中性原则看我国营改增试点[J].财会月刊，2013（3）：53-55. [3] 靳东升.世界税制改革的发展趋势[EB/OL]. http：//www.cssn.cn/74/7408/201208/t20120822_96101.shtml，2012-08-22. [4] 朱云飞，赵宁.加快构建我国地方税体系的思考与建议[J].财会研究，2013（5）：22-25. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。