| 标题 | “省直管县”背景下河北省省级财力保障机制研究 |
| 范文 | 任爱华 伍文中 【摘 要】 “省直管县”财政体制的顺利实施且达到政策设计的良好愿景，呼唤一个强有力的省级政府做后盾。文章客观评价河北省“省直管县”财政体制运行状况，对目前省级财力保障能力进行评估，针对性地提出提升河北省省级财力保障能力的路径与措施。 【关键词】 省直管县； 省级财力； 保障机制 中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0084-03 从2012年开始河北省全面推进“省直管县”财政体制，“省直管县”之后省与县直接“对话”，省对县的资金拨付、信息搜集、监督调控等业务更加复杂，省级财力承担的责任空前增大，其保障能力大小直接关乎改革是否顺利推进。作为一个辖县大省，面对陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，省级财力能否满足全省所有市县经济社会均衡发展的调控需要？如何保证专项转移支付资金分配的科学、有效和项目配套资金及时跟上？基于此，本文在评估河北省省级财力保障机制的基础上，构建省级财力稳定增长及均衡配置平台，确保省级政府在省管县财政改革实践中能“管得够、管得住、管得好”。 一、“省直管县”财政体制下河北省省级财力及政府间财力概况 （一）河北省省级财力总量及人均概况 随着经济的发展，河北省省级财力不断提升。2004年河北省省级财政收入为778.33亿元，财政支出为785.56亿元，到2011年省级财政收入增加到3 017.59亿元，增长了近3倍，财政支出增加到3 537.39亿元，增长了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均财力匮乏。以2011年为例，人均财政收入为全国水平的54%，人均财政支出为全国水平的60.2%。非但如此，其在全国的排名也不甚理想。河北省人均财政收支能力在全国居中下游，财政支出更是倒数三名之列。省级财政保障能力不容乐观（见表1）。 （二）河北省政府间财政收支配置格局 选择从2004年开始进行分析，主要考虑到河北省从2005年开始推行“省直管县”财政体制，这样就更能全面考察“省直管县”财政体制对河北省政府间财力配置影响（见表2）。 河北省本级财力占比基本上在20%～25%之间，县本级占比在30%～35%左右徘徊，而市本级占比从2004年开始上升，基本在43%左右。这说明，自“省直管县”财政体制实施以来，河北省财政收入配置格局是省县两头小、市级中间大的“纺锤状”。这与“省直管县”财政体制设计初衷“做大省级、做小市级、做强县级”所要求的“哑铃状”格局大相径庭，甚或是渐行渐远。这与扩权强县的改革趋势、与实现城乡基本公共服务均等化的发展目标、与“省直管县”背景下提升省级财政保障能力的现实需要都是背道而驰的。 二、“省直管县”财政体制下省级财力保障能力评估——以河北省为例 （一）评估指标体系 基于既有的财政管理技术水平，兼顾指标选取独立性、可量化、全面性、获得性等原则，将尝试性确立地方政府基本财力保障能力评估指标体系（见表3）。 （二）评估程序 第一步，计算各县市基本财政能力 本文的财政能力其实包含了现实的财政能力和潜在的财政能力。在计算各地标准财政能力之前必须对计量单位各异的指标进行无量纲化处理。 为了排除各项指标量纲带来的数值间的悬殊差别影响，一般需要对评价指标作无量纲化处理。常用的无量纲化方法有“标准化法”。其数据消除量纲的方法为： 取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示标准财力中的6个指标） （1） 式中xi、Si分别为第i项指标观测值（样本）平均值和（样本）均方差。显然，Xi的（样本）平均值和（样本）均方差分别为0和1。 指标调整之后，各县市的财政能力指数总值FC为： 第二步，计算各县市标准财政需求 计算各县市标准财政需求的办法和过程与计算标准财政能力一致，在进行无量纲化处理的基础上加总。可以得出各地的基本财政需求指数总值FD为： 第三步，计算各县市财政保障能力指数 在计算了各地的标准财政能力指数和基本财政需求指数之后，用标准财政能力指数减去标准财政需求指数，可得到各地财政保障能力指数FI为： FIj=（FCj-FDj）/FDj 如果某地的财政保障能力指数小于0，则表示其标准财力低于其基本财政需要。在计算了各地的财政保障能力指数之后，用省级政府转移支付来矫正原有标准财力低于基本财政需求的县市。弥补缺口和省级财政实际可支配转移支付资金的差额就可以评估出省级财政保障能力：前者大于后者，说明省级财政保障能力弱；反之，则说明省级财政保障能力强。 （三）评估结果——以2011年为例 按照上文的计算程序和方法，计算河北省2011年各个县市的基本财政保障能力，鉴于篇幅有限，本文只将河北省县市财政保障能力为正的县市列于表4。 可以看出，河北省近几年来，135个直管县县市中只有赤城、藁城、滦平、宽城、沙河、三河、大厂等22个县市能做到基本财力自保，占全省县市数的16.29%。其余各县市多年来一直处在基本财力欠账的地步。县市基本财力欠账的原因很多，但可以说，省级财政保障不力是主要原因。尤其在财政部要求各省力争实现“县市基本财力保障”之后，更说明了河北省的省级财政保障能力很弱。河北省省级财政保障能力不足的原因很多，比如整体财政实力薄弱。客观地说，河北省是“经济强省”，但不是“财政强省”。同时，“省直管县”财政体制改革不彻底也导致了省级财政保障能力不足，突出的表现就是市级财政占有财力过大。 三、提升河北省省级财力保障能力策略研究 （一）强化省级财力汲取能力 “省直管县”财政体制对省级财政保障能力提出了严峻的考验。强化省级财政保障能力可以从以下几个方面入手：第一，重新划分省市收支责任，将市级政府一部分与支出责任没有对应的财政收入上划到省级。第二，强化税收征管，提高各级税务机关税收努力程度。第三，明确省级政府保障能力的目标。提高省级政府财力比重不是目的，最终目的应该是实现域内基本公共服务均等化。 （二）建立财政收入稳定增长机制 构建财政收入稳定增长机制其实就是确保财政收入增长与经济增长相协调，保持充分和弹性增长。就河北省而言，当务之急是实现从“经济强省”到“财政强省”的跨越。目前河北省GDP构成比重仍呈现高度的重化工特征，第二产业占比近54%，高于全国平均水平7个百分点。而第三产业比重34.6%则低于全国平均水平43.1%近9个百分点。构建稳定增长的收入机制根本的出路就是调整产业结构，大力发展第三产业，提高河北省GDP的整体质量。 （三）健全县级基本财力保障机制 在增强省级财政调控能力的同时必须建立县级基本财力保障机制。建立与健全县级基本财力保障机制的基本思路：第一，树立持久推进的战略考量。尽管中央财政对各地消除县级政府基本财力缺口考核时间为2012年底，但县级基本财政保障是一个永恒的主题，尤其对县级差距悬殊的省份更是如此。第二，改革财政困难县（市）一般性财力转移支付。建议将农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、县级基本财力保障奖补资金、社会保障和就业一般公共服务转移支付等整合为“县乡基本财力转移支付”，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，目的明确，方向突出，又便于管理。第三，建立县级财政努力激励机制。将现行的激励性财政体制转移支付、对县税收返还、部分非配套性的专项转移支付等统一整合为“县乡财政努力激励性转移支付”。 【参考文献】 [1] 贾康.中国财政体制改革之后的分权问题[J].改革，2013（2）. [2] 邓子基，杨志宏.省管县改革、财政竞争与县域经济发展[J].厦门大学学报，2012（4）. [3] 毛捷，赵静.“省直管县”财政改革促进县域经济发展的实证分析[J].财政研究，2012（1）. [4] 邢国辉.科学切分河北省财政“蛋糕”研究[J].经济研究参考，2012（6）. [5] 钟晓敏.省直管县改革：缘起、路径与未来方向[J].财经论丛，2011（6）. [6] 于长革.“省直管县”财政改革需要在推进中完善和创新[J].中国财政，2011（8）. 【摘 要】 “省直管县”财政体制的顺利实施且达到政策设计的良好愿景，呼唤一个强有力的省级政府做后盾。文章客观评价河北省“省直管县”财政体制运行状况，对目前省级财力保障能力进行评估，针对性地提出提升河北省省级财力保障能力的路径与措施。 【关键词】 省直管县； 省级财力； 保障机制 中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0084-03 从2012年开始河北省全面推进“省直管县”财政体制，“省直管县”之后省与县直接“对话”，省对县的资金拨付、信息搜集、监督调控等业务更加复杂，省级财力承担的责任空前增大，其保障能力大小直接关乎改革是否顺利推进。作为一个辖县大省，面对陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，省级财力能否满足全省所有市县经济社会均衡发展的调控需要？如何保证专项转移支付资金分配的科学、有效和项目配套资金及时跟上？基于此，本文在评估河北省省级财力保障机制的基础上，构建省级财力稳定增长及均衡配置平台，确保省级政府在省管县财政改革实践中能“管得够、管得住、管得好”。 一、“省直管县”财政体制下河北省省级财力及政府间财力概况 （一）河北省省级财力总量及人均概况 随着经济的发展，河北省省级财力不断提升。2004年河北省省级财政收入为778.33亿元，财政支出为785.56亿元，到2011年省级财政收入增加到3 017.59亿元，增长了近3倍，财政支出增加到3 537.39亿元，增长了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均财力匮乏。以2011年为例，人均财政收入为全国水平的54%，人均财政支出为全国水平的60.2%。非但如此，其在全国的排名也不甚理想。河北省人均财政收支能力在全国居中下游，财政支出更是倒数三名之列。省级财政保障能力不容乐观（见表1）。 （二）河北省政府间财政收支配置格局 选择从2004年开始进行分析，主要考虑到河北省从2005年开始推行“省直管县”财政体制，这样就更能全面考察“省直管县”财政体制对河北省政府间财力配置影响（见表2）。 河北省本级财力占比基本上在20%～25%之间，县本级占比在30%～35%左右徘徊，而市本级占比从2004年开始上升，基本在43%左右。这说明，自“省直管县”财政体制实施以来，河北省财政收入配置格局是省县两头小、市级中间大的“纺锤状”。这与“省直管县”财政体制设计初衷“做大省级、做小市级、做强县级”所要求的“哑铃状”格局大相径庭，甚或是渐行渐远。这与扩权强县的改革趋势、与实现城乡基本公共服务均等化的发展目标、与“省直管县”背景下提升省级财政保障能力的现实需要都是背道而驰的。 二、“省直管县”财政体制下省级财力保障能力评估——以河北省为例 （一）评估指标体系 基于既有的财政管理技术水平，兼顾指标选取独立性、可量化、全面性、获得性等原则，将尝试性确立地方政府基本财力保障能力评估指标体系（见表3）。 （二）评估程序 第一步，计算各县市基本财政能力 本文的财政能力其实包含了现实的财政能力和潜在的财政能力。在计算各地标准财政能力之前必须对计量单位各异的指标进行无量纲化处理。 为了排除各项指标量纲带来的数值间的悬殊差别影响，一般需要对评价指标作无量纲化处理。常用的无量纲化方法有“标准化法”。其数据消除量纲的方法为： 取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示标准财力中的6个指标） （1） 式中xi、Si分别为第i项指标观测值（样本）平均值和（样本）均方差。显然，Xi的（样本）平均值和（样本）均方差分别为0和1。 指标调整之后，各县市的财政能力指数总值FC为： 第二步，计算各县市标准财政需求 计算各县市标准财政需求的办法和过程与计算标准财政能力一致，在进行无量纲化处理的基础上加总。可以得出各地的基本财政需求指数总值FD为： 第三步，计算各县市财政保障能力指数 在计算了各地的标准财政能力指数和基本财政需求指数之后，用标准财政能力指数减去标准财政需求指数，可得到各地财政保障能力指数FI为： FIj=（FCj-FDj）/FDj 如果某地的财政保障能力指数小于0，则表示其标准财力低于其基本财政需要。在计算了各地的财政保障能力指数之后，用省级政府转移支付来矫正原有标准财力低于基本财政需求的县市。弥补缺口和省级财政实际可支配转移支付资金的差额就可以评估出省级财政保障能力：前者大于后者，说明省级财政保障能力弱；反之，则说明省级财政保障能力强。 （三）评估结果——以2011年为例 按照上文的计算程序和方法，计算河北省2011年各个县市的基本财政保障能力，鉴于篇幅有限，本文只将河北省县市财政保障能力为正的县市列于表4。 可以看出，河北省近几年来，135个直管县县市中只有赤城、藁城、滦平、宽城、沙河、三河、大厂等22个县市能做到基本财力自保，占全省县市数的16.29%。其余各县市多年来一直处在基本财力欠账的地步。县市基本财力欠账的原因很多，但可以说，省级财政保障不力是主要原因。尤其在财政部要求各省力争实现“县市基本财力保障”之后，更说明了河北省的省级财政保障能力很弱。河北省省级财政保障能力不足的原因很多，比如整体财政实力薄弱。客观地说，河北省是“经济强省”，但不是“财政强省”。同时，“省直管县”财政体制改革不彻底也导致了省级财政保障能力不足，突出的表现就是市级财政占有财力过大。 三、提升河北省省级财力保障能力策略研究 （一）强化省级财力汲取能力 “省直管县”财政体制对省级财政保障能力提出了严峻的考验。强化省级财政保障能力可以从以下几个方面入手：第一，重新划分省市收支责任，将市级政府一部分与支出责任没有对应的财政收入上划到省级。第二，强化税收征管，提高各级税务机关税收努力程度。第三，明确省级政府保障能力的目标。提高省级政府财力比重不是目的，最终目的应该是实现域内基本公共服务均等化。 （二）建立财政收入稳定增长机制 构建财政收入稳定增长机制其实就是确保财政收入增长与经济增长相协调，保持充分和弹性增长。就河北省而言，当务之急是实现从“经济强省”到“财政强省”的跨越。目前河北省GDP构成比重仍呈现高度的重化工特征，第二产业占比近54%，高于全国平均水平7个百分点。而第三产业比重34.6%则低于全国平均水平43.1%近9个百分点。构建稳定增长的收入机制根本的出路就是调整产业结构，大力发展第三产业，提高河北省GDP的整体质量。 （三）健全县级基本财力保障机制 在增强省级财政调控能力的同时必须建立县级基本财力保障机制。建立与健全县级基本财力保障机制的基本思路：第一，树立持久推进的战略考量。尽管中央财政对各地消除县级政府基本财力缺口考核时间为2012年底，但县级基本财政保障是一个永恒的主题，尤其对县级差距悬殊的省份更是如此。第二，改革财政困难县（市）一般性财力转移支付。建议将农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、县级基本财力保障奖补资金、社会保障和就业一般公共服务转移支付等整合为“县乡基本财力转移支付”，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，目的明确，方向突出，又便于管理。第三，建立县级财政努力激励机制。将现行的激励性财政体制转移支付、对县税收返还、部分非配套性的专项转移支付等统一整合为“县乡财政努力激励性转移支付”。 【参考文献】 [1] 贾康.中国财政体制改革之后的分权问题[J].改革，2013（2）. [2] 邓子基，杨志宏.省管县改革、财政竞争与县域经济发展[J].厦门大学学报，2012（4）. [3] 毛捷，赵静.“省直管县”财政改革促进县域经济发展的实证分析[J].财政研究，2012（1）. [4] 邢国辉.科学切分河北省财政“蛋糕”研究[J].经济研究参考，2012（6）. [5] 钟晓敏.省直管县改革：缘起、路径与未来方向[J].财经论丛，2011（6）. [6] 于长革.“省直管县”财政改革需要在推进中完善和创新[J].中国财政，2011（8）. 【摘 要】 “省直管县”财政体制的顺利实施且达到政策设计的良好愿景，呼唤一个强有力的省级政府做后盾。文章客观评价河北省“省直管县”财政体制运行状况，对目前省级财力保障能力进行评估，针对性地提出提升河北省省级财力保障能力的路径与措施。 【关键词】 省直管县； 省级财力； 保障机制 中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0084-03 从2012年开始河北省全面推进“省直管县”财政体制，“省直管县”之后省与县直接“对话”，省对县的资金拨付、信息搜集、监督调控等业务更加复杂，省级财力承担的责任空前增大，其保障能力大小直接关乎改革是否顺利推进。作为一个辖县大省，面对陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，省级财力能否满足全省所有市县经济社会均衡发展的调控需要？如何保证专项转移支付资金分配的科学、有效和项目配套资金及时跟上？基于此，本文在评估河北省省级财力保障机制的基础上，构建省级财力稳定增长及均衡配置平台，确保省级政府在省管县财政改革实践中能“管得够、管得住、管得好”。 一、“省直管县”财政体制下河北省省级财力及政府间财力概况 （一）河北省省级财力总量及人均概况 随着经济的发展，河北省省级财力不断提升。2004年河北省省级财政收入为778.33亿元，财政支出为785.56亿元，到2011年省级财政收入增加到3 017.59亿元，增长了近3倍，财政支出增加到3 537.39亿元，增长了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均财力匮乏。以2011年为例，人均财政收入为全国水平的54%，人均财政支出为全国水平的60.2%。非但如此，其在全国的排名也不甚理想。河北省人均财政收支能力在全国居中下游，财政支出更是倒数三名之列。省级财政保障能力不容乐观（见表1）。 （二）河北省政府间财政收支配置格局 选择从2004年开始进行分析，主要考虑到河北省从2005年开始推行“省直管县”财政体制，这样就更能全面考察“省直管县”财政体制对河北省政府间财力配置影响（见表2）。 河北省本级财力占比基本上在20%～25%之间，县本级占比在30%～35%左右徘徊，而市本级占比从2004年开始上升，基本在43%左右。这说明，自“省直管县”财政体制实施以来，河北省财政收入配置格局是省县两头小、市级中间大的“纺锤状”。这与“省直管县”财政体制设计初衷“做大省级、做小市级、做强县级”所要求的“哑铃状”格局大相径庭，甚或是渐行渐远。这与扩权强县的改革趋势、与实现城乡基本公共服务均等化的发展目标、与“省直管县”背景下提升省级财政保障能力的现实需要都是背道而驰的。 二、“省直管县”财政体制下省级财力保障能力评估——以河北省为例 （一）评估指标体系 基于既有的财政管理技术水平，兼顾指标选取独立性、可量化、全面性、获得性等原则，将尝试性确立地方政府基本财力保障能力评估指标体系（见表3）。 （二）评估程序 第一步，计算各县市基本财政能力 本文的财政能力其实包含了现实的财政能力和潜在的财政能力。在计算各地标准财政能力之前必须对计量单位各异的指标进行无量纲化处理。 为了排除各项指标量纲带来的数值间的悬殊差别影响，一般需要对评价指标作无量纲化处理。常用的无量纲化方法有“标准化法”。其数据消除量纲的方法为： 取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示标准财力中的6个指标） （1） 式中xi、Si分别为第i项指标观测值（样本）平均值和（样本）均方差。显然，Xi的（样本）平均值和（样本）均方差分别为0和1。 指标调整之后，各县市的财政能力指数总值FC为： 第二步，计算各县市标准财政需求 计算各县市标准财政需求的办法和过程与计算标准财政能力一致，在进行无量纲化处理的基础上加总。可以得出各地的基本财政需求指数总值FD为： 第三步，计算各县市财政保障能力指数 在计算了各地的标准财政能力指数和基本财政需求指数之后，用标准财政能力指数减去标准财政需求指数，可得到各地财政保障能力指数FI为： FIj=（FCj-FDj）/FDj 如果某地的财政保障能力指数小于0，则表示其标准财力低于其基本财政需要。在计算了各地的财政保障能力指数之后，用省级政府转移支付来矫正原有标准财力低于基本财政需求的县市。弥补缺口和省级财政实际可支配转移支付资金的差额就可以评估出省级财政保障能力：前者大于后者，说明省级财政保障能力弱；反之，则说明省级财政保障能力强。 （三）评估结果——以2011年为例 按照上文的计算程序和方法，计算河北省2011年各个县市的基本财政保障能力，鉴于篇幅有限，本文只将河北省县市财政保障能力为正的县市列于表4。 可以看出，河北省近几年来，135个直管县县市中只有赤城、藁城、滦平、宽城、沙河、三河、大厂等22个县市能做到基本财力自保，占全省县市数的16.29%。其余各县市多年来一直处在基本财力欠账的地步。县市基本财力欠账的原因很多，但可以说，省级财政保障不力是主要原因。尤其在财政部要求各省力争实现“县市基本财力保障”之后，更说明了河北省的省级财政保障能力很弱。河北省省级财政保障能力不足的原因很多，比如整体财政实力薄弱。客观地说，河北省是“经济强省”，但不是“财政强省”。同时，“省直管县”财政体制改革不彻底也导致了省级财政保障能力不足，突出的表现就是市级财政占有财力过大。 三、提升河北省省级财力保障能力策略研究 （一）强化省级财力汲取能力 “省直管县”财政体制对省级财政保障能力提出了严峻的考验。强化省级财政保障能力可以从以下几个方面入手：第一，重新划分省市收支责任，将市级政府一部分与支出责任没有对应的财政收入上划到省级。第二，强化税收征管，提高各级税务机关税收努力程度。第三，明确省级政府保障能力的目标。提高省级政府财力比重不是目的，最终目的应该是实现域内基本公共服务均等化。 （二）建立财政收入稳定增长机制 构建财政收入稳定增长机制其实就是确保财政收入增长与经济增长相协调，保持充分和弹性增长。就河北省而言，当务之急是实现从“经济强省”到“财政强省”的跨越。目前河北省GDP构成比重仍呈现高度的重化工特征，第二产业占比近54%，高于全国平均水平7个百分点。而第三产业比重34.6%则低于全国平均水平43.1%近9个百分点。构建稳定增长的收入机制根本的出路就是调整产业结构，大力发展第三产业，提高河北省GDP的整体质量。 （三）健全县级基本财力保障机制 在增强省级财政调控能力的同时必须建立县级基本财力保障机制。建立与健全县级基本财力保障机制的基本思路：第一，树立持久推进的战略考量。尽管中央财政对各地消除县级政府基本财力缺口考核时间为2012年底，但县级基本财政保障是一个永恒的主题，尤其对县级差距悬殊的省份更是如此。第二，改革财政困难县（市）一般性财力转移支付。建议将农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、县级基本财力保障奖补资金、社会保障和就业一般公共服务转移支付等整合为“县乡基本财力转移支付”，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，目的明确，方向突出，又便于管理。第三，建立县级财政努力激励机制。将现行的激励性财政体制转移支付、对县税收返还、部分非配套性的专项转移支付等统一整合为“县乡财政努力激励性转移支付”。 【参考文献】 [1] 贾康.中国财政体制改革之后的分权问题[J].改革，2013（2）. [2] 邓子基，杨志宏.省管县改革、财政竞争与县域经济发展[J].厦门大学学报，2012（4）. [3] 毛捷，赵静.“省直管县”财政改革促进县域经济发展的实证分析[J].财政研究，2012（1）. [4] 邢国辉.科学切分河北省财政“蛋糕”研究[J].经济研究参考，2012（6）. [5] 钟晓敏.省直管县改革：缘起、路径与未来方向[J].财经论丛，2011（6）. [6] 于长革.“省直管县”财政改革需要在推进中完善和创新[J].中国财政，2011（8）. |
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