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公租房应用PPP融资模式分析

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刘堃

【摘要】目前，河南省公租房建设资金主要依靠政府财政拨款，融资渠道比较单一。资金约束一直是制约河南省公租房建设的一大瓶颈，迫使河南省公租房建设结合自身实际情况，积极寻求合适的融资模式，而PPP融资模式便是最佳选择之一。首先，文章基于PPP融资模式的特点，研究河南省公租房建设应用PPP融资模式的必要性在于PPP融资模式能够缓解各级政府的财政压力，发挥市场机制，提高公租房建设的运营效率，降低和分散风险；可行性在于政府在公租房建设方面为吸引社会资本参与出台了许多优惠政策。其次，对PPP融资模式在河南省公租房建设中的运作流程进行了详细设计。最后，基于政府应该建立健全相关法律法规、制定相关优惠政策、提供人才支持等方面提出建议，以完善PPP融资模式在公租房建设中的应用。

【关键词】公租房；公私合作（PPP）；融资模式；运作流程

中图分类号：F407.9 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）10-0083-03

一、引言

公租房是保障性住房的一种，即由政府部门负责建设或者购入，以供中低收入的群体租住，主要服务对象为刚就业的大学生、外来务工人员等。公租房这一性质的保障性住房，有利于解决社会“夹心层”的住房难问题，可以在一定程度上完善现有保障房的结构体系。但是由于其社会福利属性，在政策实施过程中往往会出现政府资金难以负担的情况。就河南省而言，如何缓解政府公租房项目建设资金紧缺的压力，是急需解决的问题。截至2014年底，公租房已达到基本建成条件的有32 434套。在资金方面，截至2012年7月，政府已筹措资金424.67亿元，相对于各类保障房资金532亿元的需求，政府仍面临较大的财政压力，迫切需要拓宽融资渠道，解决资金问题。因此，本文认为河南省公租房建设的当务之急就是找到一种合适的融资模式来缓解政府的资金紧张问题，而PPP融资模式就是目前的最佳选择之一。在我国，PPP模式在医疗卫生、教育、交通等公共设施建设方面都已有所应用，而该模式在公租房建设方面的应用并未受到重视。鉴于此，本文结合河南省公租房建设的实际情况，结合PPP融资模式的自身特点，研究PPP融资模式在公租房建设中应用的必要性、可行性和相关运作流程，以期能够缓解政府资金压力，改变公租房建设面临的融资困境，进而完善保障房融资体系。

二、河南省公租房融资现状

河南省于2010年正式提出加快发展公租房的政府规划，在融资方面，2014年河南省与国家开发银行河南省分行合作，建成约26万套公租房，占市场融资份额的绝大部分。2013年河南省政府与多家银行签署合作协议，将发行3 000亿元的基金支持河南省保障性工程建设发展。首批预计投放594亿元，支持河南省保障性住房及基础设施建设。由此可见，虽然河南省积极探索多元化融资，但保障房（公租房）建设资金主要来源于政府财政拨款，融资渠道比较单一。因此，就河南省公租房建设而言，应结合自身实际状况，积极研究、探索合适的公租房融资模式。

三、PPP融资模式在河南省公租房建设中的应用

（一）PPP融资模式的特点

PPP（Public-Private-Partnership）模式，意为公私伙伴关系，PPP模式即为公私合作模式。自20世纪90年代发展至今，PPP融资模式使政府与私人组织之间的合作达到风险分担和利益分配最大化越来越可行。继我国首次在广东沙角B电厂项目建设中应用了PPP融资模式之后，PPP模式逐渐受到各领域基础项目建设的关注。PPP融资模式具有以下三个特点：首先，PPP融资模式具有特许权的性质，所以公租房在运用PPP融资模式时，公租房的所有权归国家政府所有，民营组织只是被政府赋予建设权、经营和特许维护权。其次，政府公共部门运用PPP融资模式与私人部门合作，是为了实现公租房项目的长期效益，并解决融资问题。例如，通过强调降低建设成本、运营成本和维护成本来使项目的存续总成本最小。因为公租房项目是长期项目，所以为了项目的成功，尤其是参与项目的各部门能长期和谐友好地合作，如果有任何一方只看重眼前的利益而引起冲突，就会导致项目失败，造成很大的损失。最后，运用PPP融资模式，政府与私人部门必须能够做到既共享利益又分担风险。政府在项目建设完成并取得PPP融资模式社会成果的同时，也要与私人部门共享成果，使私人部门取得相对平稳的投资回报。而私人部门绝不能将这种投资回报过度理解为超额利润，否则政府与私人部门之间将产生冲突，难以共享利益。运用PPP融资模式的项目具有相应的利益与风险，参与各方必须具有共同分担风险的意识，既共享利益又分担风险，在不伤害对方利益的前提下考虑降低风险的最佳方案。

（二）PPP融资模式在河南省公租房建设中应用的可行性和必要性

1.PPP融资模式应用的可行性

（1）充分的政策支持。公租房属于保障性住房，属于政府的惠民政策，所以运用PPP融资模式拓宽公租房建设的融资渠道会得到政府充分的政策支持。自2010年河南省正式开始加快发展公租房建设以来，各级政府出台了多项相关政策，支持和促进政府与民营部门合作开展公租房的建设。例如，《关于加快发展公租房的指导意见》、《关于支持公租房建设和运营有关税收优惠政策的通知》、《河南省公租房专项资金奖补办法》、《河南省人民政府关于加快发展公租房的意见》等，这些政策的出台，给运用PPP模式解决河南省公租房融资问题提供了大力的政策支持。

（2）广阔的前景，平稳的投资回报。河南省近年来房价一直居高不下，使得很多“夹心层”群体买不起房。产生这一问题的原因是河南省的人口密度非常大，且城市人口不断增长，导致城市的住宅需求量持续走高。政府部门针对这一现象积极探索出路，加大了对保障性住房特别是公租房的建设力度。截至2014年底，河南省建设安置房5 270万平方米，惠及27万余户居民。公租房项目的建设越来越受到政府及民营企业的关注，给PPP模式的发展提供了广阔的平台。政府为全面提高中低收入群体的居住水平，对合作建设公租房的私营部门提供了直接划拨的土地、较高的贷款信用额度以及一系列的税收减免等优惠政策。综合看来，私营部门参与公租房建设能够获得稳定可观的投资回报，这使得PPP在公租房建设过程中的应用具备可行性。

2.PPP模式应用的必要性

（1）能够缓解河南省各级政府财政压力。“十二五”期间，河南省公租房建设目标为57万套，共需投资88.42亿元，但河南省收到的国家下拨用于建设公租房的专项资金只能分担一小部分的资金压力。因此，河南省要继续探索出一种能有效缓解政府资金压力的融资方案，积极建立与民营企业的合作关系。而应用PPP融资模式是能够切实有效缓解财政压力的融资方案之一，PPP融资模式的特征是公私合作，该特征使得PPP融资模式在政府融资方面有效地发挥主导作用，建立政府引导民间资本参与的融资机制，融合政府资金和民间资本，进一步发挥财政资金的“杠杆”作用，节约政府资金，弥补公租房资金缺口，扩大资金来源。所以在河南省公租房建设中应用PPP融资模式既能开拓公租房融资渠道，又能进一步缓解各级政府公共部门的财政压力。

（2）能够充分发挥市场机制，提高公租房建设和运营效率。在政府公共设施建设中，单纯由政府提供建设的项目普遍具有效率低下的问题，这是因政府导致的市场失灵所致。由于PPP融资模式具有多方参与的特点，其在公租房建设的应用过程中会产生市场竞争，这使民营企业在建设PPP项目时依靠其技术和管理方面的优势，改善资源、资金的配置，起到提高项目建设管理效率、节约成本的作用。

（3）能够降低和分散风险。应用PPP融资模式建设公租房的过程中，为降低分散风险，提高公租房建设的效率和效益，政府和私营部门可以建立风险分担机制。一方面，政府选择并与之合作的私营部门一般具有较强的风险控制能力，具有雄厚的资金实力，这有利于提高公租房建设的整体风险把控能力；另一方面，为更有效地对项目建设与运营的风险进行控制，PPP融资模式需要从项目的初始阶段就引入民营资本，使民营部门可以运用其先进的技术和管理经验，参与项目的风险识别和风险分配。除此之外，公租房建设中产生的社会风险通常由政府承担，而民营部门则主要承担参与性风险。因此双方可以发挥自身的优势来把控不同的风险，从而降低和分散风险，提高公租房建设效率。

（三）PPP融资模式在河南省公租房建设中应用的流程设计

依据PPP融资模式的特点，结合河南省公租房应用PPP融资模式的可行性和必要性，提出PPP融资模式应用流程：第一，融资准备阶段，政府相关部门对公租房建设融资进行方案设计研究，委托中介公司负责专业性工作的评估与完成，招标公司负责进行民营企业的招标工作；第二，进行融资阶段，中标单位（民营投资者）就公租房项目成立项目公司或自行组建项目小组，中标单位负责对项目进行融资，根据政府相关部门的计划确定为该项目提供融资贷款的银行或其他金融机构，并与其签署融资协议；第三，建设管理阶段，中标单位对公租房工程项目进行招标，选择合格的施工单位及原材料供应商等，同时由于PPP项目的建设面临多种风险以及多方参与融资的复杂性，需要在保险公司投保，为工程建设保驾护航，PPP项目公司负责公租房的运营和管理，政府部门则负责对项目公司进行监督和规范；第四，项目收回阶段，待项目公司的特许权到期时，PPP项目公司按规定将公租房移交给政府，政府负责收回特许权和管理收回的公租房项目（如图1所示）。

四、丰富和完善公租房PPP融资模式的政策建议

虽然PPP融资模式在我国多项大型的基础设施项目建设中得到应用，积累了很多经验，但PPP融资模式在公租房建设中的应用还属于起步阶段。PPP融资模式要想在河南省公租房建设中顺利进行可能还会遇到一些困难和阻碍：（1）相关的法律法规不完善；（2）政府管理的相关问题（地方保护壁垒、项目审批繁杂、缺乏透明度等）；（3）省内PPP融资模式应用的局限性（PPP风险管理不适当、PPP人才匮乏以及管理体制不完善）。因此，PPP融资模式在河南省公租房实际应用中需要完善和改进的方面还很多。

（一）建立健全相关法律体系

鉴于PPP融资模式涉及税法、合同法、特许权、项目转移等诸多方面，对政府来说首先要建立关于PPP融资项目运行的交易规定、规范、标准交易过程，保证公平公开和公正。例如，政府应梳理与民营部门的法律关系，以保证PPP融资项目运作过程中双方（或多方）具有平等的法律地位，使收益分配公平公正。

（二）通过确定政府角色，为PPP模式的应用提供良好的平台

政府和公共部门应该将其在公租房建设中所扮演的角色从主导性角色调整为监督与合作性角色。政府应建立和改革融资机制与管理制度，形成政府部门与民营企业共同承担风险、共同享受成果利益的合作模式。例如，政府通过宣传或召开高级别的PPP专题会议，使政府各部门、社会各界对民营企业以PPP形式参与公租房建设有一个更清楚的认识，也可以利用上级政府的协调机制，协调下一级行政区域公租房的共享性和流域性问题，从而提高项目运作效率，缩短项目前期时间。同时，可以采用创造性的技术方案，缩短项目建设周期。

（三）确立合理的风险管控机制以及提供人才支持

PPP融资模式在公租房中的应用项目具有合同关系复杂和投资金额大等特点。这些特点使得本来就处于公租房建设初始阶段的我国在使用PPP融资模式时面临更为复杂的风险。想要获得一定的收益，就要承受相对应的风险，所以确立合理的风险分配原则是亟待解决的问题。因此，项目参与方应当设计合理的风险分担结构，积极培养熟悉PPP知识的专业人才，配备金融、财务、法律、合同、保险等各方面组成的顾问小组。在风险管理方面，预先辨识风险，特别是合同条件中隐含的一些风险，预见风险后果并提出风险防范方法。一方面在合同谈判时争取到招标方的谅解，修改风险分担不合理的合同条件；另一方面当招标方坚持不同意修改合同条件时，可以在项目实施时注意防范风险，最好在合同签订前就提出合理的风险分担和预防措施。与此同时，还可以建立经济实力比较强的企业联合体，充分利用国有企业和民营企业的各自优势，合理控制风险，利用完工担保、缺额担保、“或取或付”合同等，分散转移相应的各种风险。

（四）政府应提供相关政策支持

建议政府在保证公租房建设资金有效供给的基础上，通过优惠政策吸引民营企业参与融资活动，尤其是为支持公租房PPP融资模式出台更多的税收优惠政策。例如，在公租房建设阶段，政府应该出台给予开发商免除城镇土地使用税和印花税的优惠支持；在运营阶段，对经营公租房的机构获得的租金收入，应该免征房产税，对公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税予以免征；在出让阶段，未来如果公租房作为共有产权住房向个人出售部分产权时，应该对出让行为免征土地增值税、印花税和契税。另外，政府还应提供相应的金融支持，一方面，应制定金融支持政策，建立有效的金融体系，如扩大银行贷款的支持力度、积极利用社保资金、鼓励发行公租房企业债券等，让企业投资无后顾之忧；另一方面，创新金融政策，对住房专项贷款给予支持，建立住房公积金对公租房的贷款担保机制。

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