| 标题 | 新常态下国家审计监督治理功能研究 |
| 范文 | 曹越++罗泽芸++伍中信 【摘 要】 当前中国经济发展进入新常态，逐渐向“速度略降、结构优化、动力升级”的良好态势发展，使得审计监督工作也发生了新的轉变。国家审计作为国家治理领域中内生的“免疫系统”，应主动创新变革，运用其监督功能、信息属性、追踪功能积极发挥治理作用。为了突破旧常态造成的国家审计监督治理功能在制度和技术等方面的限制，应积极探索新的实施路径：变革双重领导体制来提高国家审计独立性，融合可持续发展理念来实现审计全覆盖，完善审计结果公告制度来增强政府公信力，建立健全云审计模式来保证审计信息的海量储存、处理和传递，最终推进国家经济发展和长治久安。 【关键词】 新常态； 国家审计； 治理功能； 实施路径 【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）16-0103-05 一、问题缘起 在中国，新常态一词与经济转型升级的新发展阶段密切相关，2014年习近平总书记在河南考察时首次正式提出“新常态”，新常态被用来概括中国当前的经济形势，本质上是一个从传统的稳态增长迈向新的稳态增长的过渡时期。同年11月9日，在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上，国家主席习近平明确了中国经济新常态的三大特征：速度——从高速增长转为中高速增长；结构——经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升；动力——从要素驱动、投资驱动转向创新驱动[1]。审计与经济密切相关，新的经济形势将促使审计需从政策到人员进行主动调整。国家审计是国家治理体系的重要组成部分，是政府运用权力监督制约权力的行为，在我国转变经济发展方式的重大战略中应积极发挥作用，准确把握新常态的内涵和要求，透彻理解经济新常态对审计监督治理功能之作用机制、实施路径的影响，这对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。 近年来，治理理论在审计工作之中的应用成为理论研究的热点，学者研究主要集中于国家审计在治理体系中的职能定位及实施路径，代表性观点主要有：国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示及抵御功能的“免疫系统”[2]；国家审计是国家治理体系基础性制度安排之一，通过揭示、预警、抵御和威慑机制，抑制机会主义倾向和次优问题，是国家治理的重要保障[3]；地方政府审计是国家治理过程中建立问责制和提高财政透明度的关键[4]；国家审计可借鉴政府的非正式制度，从规模、行业、所有权、组织或地区、政策措施等方面来灵活实施治理作用[5]；国家审计参与国家治理的路径包括地方性政府债务审计、经济责任审计、绩效审计、投资审计、跟踪审计等，从而达到“管好权”“管好钱”和“管好事”的目的[6-7]；协同审计是国家审计服务国家治理的新方式[8]。 上述文献为本文奠定了重要基础，但鲜有文献针对新常态这一新的要求来讨论审计监督治理功能与实施路径问题，本文以新常态为制度背景，旨在系统讨论国家审计监督治理功能的作用机制和实施路径，这对于充分发挥审计监督治理效应具有重要参考价值。 二、新常态对国家审计监督的要求 一个国家的制度及其执行能力重点体现在它的治理体系和治理能力，两者相辅相成。从当前我国基本国情来看，治理体系和治理能力总体上较好，但仍需要改进。进一步提高党的执政能力，尽快提高各机关单位、社会组织、各级干部的职业素质和工作能力，保证国家治理体系更加有效地运转，关键在于国家审计监督体系的构建，它是疏通信息、防止贪腐、治理低效的有力武器。 在当前经济新常态背景下，审计工作也有了新的转变：（1）审计监督定位“新”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把审计监督列为国家八大监督体系之一，成为国家治理体系重要组成部分。（2）审计监督范围“新”。国务院在《关于加强审计工作的意见》中首次提出了“审计监督全覆盖”，即审计是有深度的，对每个项目都要审深审透；审计是有重点的，以党和政府的工作中心为导向，综合把握相关领域的整体情况；审计是有计划的，确保实现对重点领域每年审计一次，其他领域五年至少审计一次；审计是有成效的，要达到工作覆盖面“广”，上报情况“准”、查处问题“深”、原因剖析“透”、指导建议“实”的效果。（3）审计监督方式“新”。审计被赋予强大的信息权力，却只拥有有限的处理处罚权力，要想充分发挥审计监督的问责作用，就要充分利用纪检、司法、监察及政府各职能部门的处理处罚能力，设计一个与之紧密配合的工作体制。同时要协调各审计机关整合审计资源，避免重复审计，创造规模效应。（4）审计监督主体“新”。随着生活水平的不断提高，公民越来越注重自己的知情权，问责意识与参与意识日益增强，目前根据审计结果公告制度初步建立起了审计机关与公众沟通的信息平台，但现阶段仍存在一些不足之处：地方审计机关接受双重领导、与社会民众互动较少、公告方式单一且公告不够清晰易懂等。需要进一步完善审计结果公告相关制度和法规，让公民从利益相关人向审计监督主体角色转变。（5）审计监督技术“新”。在云计算、移动通讯等新型信息技术发展的新形势下，仿真模拟、数据挖掘等新技术让“智慧化审计”成为审计工作新导向，目前审计行政管理呈现出信息化、综合化新动态，审计项目管理呈现出数字化、远程化新动态，审计成果开发呈现出智能化、可视化新动态。 国家审计在坚持以社会公众利益最大化为治理目标的前提下，应切实贯彻落实好新常态对审计监督的新要求，以长远眼界、长效目标、长治久安的新战略思维和战略心态促进治理目标的实现。 三、新常态下国家审计监督治理功能的作用机制 （一）国家审计的监督功能是权力的制约机制 没有制约的权力必将导致权力的专横和腐化。党的十八大明确了“健全权力运行制约与监督体系”是推进我国政治体制改革的一项重要工作，审计正是作为一项对权力进行监督的工作而存在，在制约权力方面发挥着举足轻重的作用。一方面，审计是国家的一种制度，它的主要职能是监督各种公共权力的分配和使用，包括人大权力、行政权力以及司法权力等，权力的拥有者在行使权力时会将审计对其自身的监督程序考虑在内，从而自觉依法行事，减少以权谋私的行为；另一方面，审计作用的发挥具有一定的主动性，如今的审计工作不仅仅是事后审计，还逐步延伸到事中、事前审计，在实践工作中，审计机关通过检查、评价、处理、建议等积极主动地对权力进行监督。滥用职权的行为会损害政府公信力，审计应及时制止，防范权力滥用风险。 （二）国家审计的信息属性是国家治理的基石 社会是一个大系统，它由公众、市场、政府等要素构成，每个要素在系统中各自发挥着特定的作用，但又紧密相连。实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅仅是政府的责任，也需要公众的参与，两者间直接的沟通与相互了解则是系统内部有机结合的必要条件。而国家审计作为这两种要素之间的桥梁，被赋予了强大的信息权力以满足不同利益相关者的需求。首先，社会大众需要了解政府的统筹治理过程，判断其是否秉持以公众权益为先的理念，从而预防政府人员的“道德隐患”；其次，政府需要了解各职能部门的运作情况，同时获得社会大众的信任，让公众相信自己是按照社会利益最大化来进行资源的优化配置，从而避免公众的“逆向选择”。国家审计依靠其得天独厚的信息优势，可以对治理主体提供信息的可靠性进行鉴定，向信息使用者提供真实准确的信息，从而减少各治理领域中的信息风险因素。这有利于培育相互信任、合作的社会氛围和社会资本，从而通过协调作用提高国家治理效率，最终推动国家治理的良序运行。坚持以可持续发展为核心拓展国家审计业务范围，构建一个全面化的信息质量保障机制，加强社会公众的信任度和参与意识，及时对政府人员的职责履行情况进行评价与奖惩，这是提升国家治理现代化水平的基本着力点。 （三）国家审计的追踪功能是政策落实的监视器 中国在过去30多年的发展中，坚持市场化改革的方向，从20世纪70年代的放权让利，到80年代的财政包干，再过渡到90年代的分税制改革，极大地调动了地方政府的工作热情，成就了中国经济高速增长的“大国之道”。但盲目追求GDP高增长率也带来了一系列严重的社会问题，如日益恶化的生态环境、城乡和地区贫富悬殊等。为了缓解社会矛盾，新常态下的政府有意将经济增速放缓，让一直绷紧的增长之弦有了喘息调整之机。然而相关政策措施是否得到切实落实，是否存在国有资金被私自挪用、挤占等现象，这都是直接关系到民生质量的国家大事，却又小到政府和公众无法追踪其始末。国家审计通过监督这些财政资金的使用，发挥预防、预警、控制和修复作用；通过开展跟踪审计工作，及时持续发布针对跟踪项目的审计结果公告，督促重大政策措施切实得到贯彻落实。需要深刻认识到，新常态下“政策”与“钱”“权”均应是审计关注的重点，将跟踪审计作为当前审计工作的首要关注点，持续关注重大建设项目、重点政策贯彻落实、财政资金统筹、经济领域风险隐患、简政放权等内容，让跟蹤审计成为有效落实国家宏观调控政策的保障机制。 四、新常态下国家审计监督治理功能的实施路径 党的十八大报告提出要构建一个效率高、结构优、责任感强、透明度高的服务型政府。要想实现这一目标，首先需要从政府自身建设和治理入手，其中国家审计监督能力的提升及其功能的充分发挥则是国家治理的重要保障。经济新常态下，审计环境发生了深刻变化，传统的国家审计模式逐渐显现出审计能力受限、范围过窄、结果不明晰、技术落后等一系列弊端，严重限制了国家审计免疫系统功能的发挥，要革新审计模式、改进审计思路，具体的实施路径有： （一）审计制度变革：从双重领导体制转向省级以下统一管理体制 20世纪80年代初，我国双重领导审计体制初步成型，地方审计机关在地方政府和上级机关的双重领导下，依法履行监督职责，在保障社会经济健康运行方面发挥了重要作用。然而现行的双重领导体制却限制了审计的独立性，地方审计机关干部人员管理主要受制于地方政府，甚至于经费来源、人员工资福利和奖惩等都主要由地方政府决定，这使得地方审计机关在揭露违纪问题和提出处理意见时，必然会受到地方政府领导的干扰。行使审计监督权时若失去独立性、缺乏公正性，其执行力和公信力都会受到严峻挑战。 党的十八届四中全会部署了“完善审计制度，探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的改革任务，这将是对我国审计制度一次重要的探索。首先，其核心意义在于保障了地方机关在依法行使审计监督权时其独立性不受外界力量影响。从领导干部管理到经费预算和资产管理，再到审计执法责任、审计信息化等方面，均由省级审计机关统一进行管理，强化了上级主管机关对地方的领导，有利于省级以下地方审计机关聚焦主业，排除了地方政府对其干扰，可以实事求是地披露相关问题，客观公正地提出整改措施。其次，省级以下审计机关人财物统一管理有助于将审计资源进行有机整合，在人力和技术方面便于科学调度，并构建一个完整的审计信息系统。由上级审计机关把控全局，确定重点审计领域，制定好中期和长期计划，避免审计盲区和重复审计现象，同时使得基层审计人员可以从宏观层面了解情况，及时发现和排除各环节各领域的风险隐患，维护国家经济安全。更重要的是，在大管理环境下，不同的审计人员可以进行有效组合，审计信息和成果也可以得到充分共享。最后，审计人才队伍质量能够得到有效提高。对省级以下审计机关实行人财物统一管理，有助于对新晋审计人员进行质量把关，提高审计人员的职业素养和职业胜任能力，从严管理审计干部，切实打造出一支素质高、能力强的审计队伍，有助于加强审计领导干部思想作风建设，督促审计人员依法审计。 管理学家法约尔提出，管理职能主要是指计划、组织、指挥、协调和控制五大职能。若想建立健全省以下审计机关人财物统一管理制度框架，正需要从这五个方面入手，创新管理模式，提高管理效率。第一是计划职能，在新的管理方式下，省级机关可以掌握省及省以下各部门资源信息，应据此制定相应的短期、中长期审计计划，确定审计重点，在保证计划连续性的基础上确保统一性、灵活性、精准性；第二是组织职能，省级审计机关作为决策主体，需要秉持民主和科学的原则，同时由于审计主体重心向上级转移，审计人员调配更具有灵活性，省级审计机关需根据不同领域、不同项目来合理安排审计队伍，统筹和优化审计资源，最终达到“1+1>2”的效果；第三是指挥职能，首先需要建立健全执行体系，权责清晰，分工合理，纪律严明，切实增强对计划的执行力，同时领导层需要深入了解各基层审计资源，在便于沟通的情况下做出最有效的安排；第四是协调和控制职能，省级以下人财物统一管理体制会加大省级审计机关的工作量，为全面及时地了解各项目情况，需在时间上建立起事前预测性反馈与事中事后追踪性反馈相衔接的信息反馈网络，在空间上建立起横向反馈与纵向反馈相结合的信息反馈网络，省级领导根据汇报上来的工作进度及成果对各项目计划安排进行滚动调整，保证各项目顺利开展。 总之，新常态下省级以下审计机关从各级分管过渡到省级统管，是一个顶层设计与基层探索相互融合的过程，既要有系统、科学的顶层设计，也要鼓励、尊重地方的积极探索。在顶层设计中，要做到统筹考虑、全面论证、科学决策；在探索过程中，则应先行试点、积累经验、逐步推开。 （二）审计范围变革：以可持续发展为核心拓展国家审计面 实施可持续发展的战略目标一直是我国关注的重点内容，主要包括经济、生态、社会三个方面，国家审计也应将可持续性列入审计目标，作为评价被审计单位的标准之一。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确指出将公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况纳入审计全覆盖，这为可持续性发展的评价标准奠定了基础。国家审计在经济财政方面较为完善，在此主要从生态和社会两个方面出发，讨论以可持续发展为核心的审计全覆盖。 1.以生态可持续发展为核心的环境审计全覆盖 随着生态环境日益恶化，环境审计逐步被引入到国家审计的范围，特别是在新常态经济下，以环境污染为代价的经济发展已难以为继，环境审计逐渐成为政府关注的重点。近年来，国家审计署先后组织实施了以“水污染”“生态修复”“水土保持和林业工程”为主题的环境项目专项审计，整体效果良好。但是我国的环境审计仍然有待改善，主要不足之处为审计内容和对象比较单一，且以财务审计为基础，主要集中在资金筹集、使用和管理方面的审计，而对于环保专项资金的使用效益评价、政府环保政策审计监督以及履行国际公约方面涉及较少。此外，环境审计多为事后审计，应该加强事前审计和事中审计来整合和重新配置有限的环境资源，调整经济结构，提高经济运行质量，保障经济可持续发展。 环境审计的核心在于环境审计模式的构建。首先，应该健全落实自然资源产权制度、资源用途管制制度和资源节约使用制度，即对国有资源进行统一产权登记，包括水流、山岭、草原、森林、荒地、滩涂等自然生态空间；建立一个完整的环境承载能力预警机制和科学的空间规划体系，明确划定生产、生活相关的生态空间的开发管制界限，区分可再生资源和不可再生资源；制定资源节约使用的相应法律法规，保证资源的可持续性使用。其次，编制自然资源资产负债表，扩大环境审计的覆盖范围。可以将各种抽象的实物自然资源转换成财务符号，编制自然资源资产负债表，便于进行预算和分析，构建系统全面的环境审计评估指标体系，包括各类污染及其防治指标等，确保在審计实务中能找到对应的定量和定性参考；同时大力发展环境绩效审计，对环保资金分配使用经济性、环保投资项目效益性和环保部门业绩进行重点审查。最后，针对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境责任追究终身制。切实贯彻2015年新颁布的《环境保护法》，关注被审计单位或者环保部门对新法律的严格执行情况，并对在任干部和离任干部进行绩效评估，终身追究损害环境的行为，促进绿色生活方式和发展方式的形成。 2.以社会可持续发展为核心的公共资金审计全覆盖 我国公共资金范围十分广泛，包含各种税收、非税收入及政府性债务资金等财政性资金，以及各种政府或公共部门管理的公共性资金，这些资金是社会可持续发展的重要保障，也是国家审计的重点领域。近年来，土地出让金、涉农资金、公交卡押金、水电油民生“附加费”、高速公路收费、住宅维修资金、科研资金等公共资金成为公众的关注热点。国家审计应重点关注公共资金使用绩效，加强监管，承担起公共利益保护者的角色。目前审计资源供给与公共资金审计需求之间存在一定的矛盾，央企等机构掌握着大量的公共资金，牵涉面广，容易造成审计监督盲区。此外，国家审计的关注重点在于公共资金的使用方法是否合“法”，保证不存在挪用公款、权力寻租等贪腐行为，但却忽略了其使用是否合“理”，政府每年都会有一定的存量资金，这部分资金是否需要盘活，是否需要投资等，国家审计没有将其纳入绩效评估体系。 针对上述问题，国家审计机关可从以下方面改进：（1）拓宽审计范围。政府审计机关要随时关注政策形势，追踪资金流向，协调统筹好全国统一组织项目与地方审计机关自定项目，科学合理地进行审计立项，强化对扶贫、教育、就业、卫生、社会保障等重要民生项目的审计力度，同时要全面厘清政府部门和央企等机构所掌握的公共资金的来龙去脉，避免审计盲区，建立健全绩效评估机制，使得审计有据可依。（2）优化资金结构。不仅要关注政府存量资金的多少，还要重点关注存量资金的结构、成因、资金性质、闲置时间和原因等方面，优化公共资金结构，提高资金使用效率，降低资金占用成本，将资金使用效益纳入审计评估体系，督促相关部门盘活资金、优化结构，从而保证公共资金的可持续性。 （三）审计结果公告变革：完善审计结果公告制度 公众与政府之间存在公共受托责任关系，对国家治理也有着审计信息公开的客观要求。审计结果公告制度不仅有利于推动政府公共受托责任的履行，监督公共权力的正确行使，督促被审计单位进行整改，而且维护了公民应享的知情权、管理政府事务的参与权、信息资源共享权、对政府工作的民主监督权等公民基本权利，在平复民怨、疏导民意方面具有重要意义。但目前我国的审计结果公告制度仍存在诸多问题，如缺乏健全有效的责任追究制度、审计公告的内容范围狭窄、公众参与度低等问题。 首先，我国目前仍缺乏一套完整的与审计公告制度相配套的法律体系，如缺乏健全有效的责任追究制度，这使得被审计单位对审计后的落实整改压力不大，而且在目前存在的制度和工作安排下，审计机关本身缺乏直接处理处罚的权力，同时也缺乏跟踪落实的热情，这使得很多审计结果没有得到有效落实。其次，审计公告的内容范围有待扩增。2016年政府共公布了40多项审计结果（国家审计署网站），相比于2003年的公布数量仅一项而言，已经有了很大的进步，但由于我国实行的是行政型国家审计模式，国家审计实际相当于政府的一个内审部门，独立性较弱，公众无法了解到全部的信息，政府透明度仍需提升。最后，审计结果公告制度的独立性仍有待提高，若省以下人财物统一管理模式全面开展，将很大程度上保证审计的独立性，但是并不能排除省级机关自身以及省以上领导层的妨碍作用；更关键的是，公众的参与度低。政府审计公告制度的实施及其完善实际上是社会公众参与政府管理与监督的一个动态博弈过程及均衡结果的反映，而众多调查结果显示，我国公众对审计结果公告虽然持肯定态度，但对其实施现状并不满意，且公告与公众没有形成互动机制，政府尚没有为公众参与提供足够的支持，缺乏相应的参与途径和方法。 为了提高新常态下政府的公信力，可从以下方面来完善审计结果公告制度：（1）扩大审计结果公告范围。目前公告的审计结果项目偏少，应增加公众关注领域的审计结果条目，此外，公告内容不够详尽，可以通过法律规定要求披露具体审计目的、明确法律责任的内容、被审计单位内部控制情况、主要采用的审计方法和审计程序、被审计单位对审计结果的反馈情况、审计人员已经开展的工作等。（2）改进审计结果公告程序。可以将审计机关与国务院或者同级人民政府进行隔离，直接隶属于同级人大常委会，出具的国家审计工作报告由人大常委会来决定是否向外界公告。（3）增强审计结果公告的时效性。政府要明确审计工作报告经审批允许发布后的公告时间，保证公众及时有效地了解相关情况。（4）对审计结果的处理进行跟踪并公告。被审计单位对于审计揭露出的问题如何进行整改也是社会关注的焦点，如果审而不改、屡审屡犯或者整改不力，就会造成公众不满，因此需要对各审计项目进行跟踪调查，并公之于众，起到督促整改的效果。（5）提高公众参与度。公民的有效参与是审计监督与社会舆论监督结合的关键点，要用多样化的形式来逐步引导公众参与国家治理，如听证会、座谈会、公民调查、社会访谈、公民论坛、实地调查、提供线索、信访举报、咨询委员会等多种参与方法，并灵活利用互联网和手机等大众化媒体，从而增强监督合力和实效。 （四）审计模式变革：建立健全“云审计”模式 从宏观层面来看，当前我国正处于“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”三期叠加的关键时期，审计的内容和形式复杂多样，关于经济、民生、资源等各类信息相互交织，传统的审计模式效率低下，无法获取关于审计对象的全面信息，审计风险较大；从微观层面来看，审计人员实务工作中需在电脑中安装大量的审计应用软件和工具，技术维护和升级费时费力，且信息难以及时共享。随着信息技术的日益进步，建立健全新型审计信息系统、构建云审计模式成为审计改革创新必不可少的步骤。 “云”是一个虚拟的、可动态扩展的、可管理的资源库[9]，它在节省资源存放空间和节约信息处理时间方面有着巨大的潜力，云审计为审计人员提供海量数据存储和强大的数据处理功能。首先，要将最新的计算机技术引进审计模式中，充分利用大数据技术数据体量大、处理速度快、数据种类多的特点，从下往上建立健全审计信息系统，将这些审计信息储存在云端，并建立专业的技术团队统一进行管理和维护，而种类繁杂的审计应用软件则可被一个简单的浏览器或者审计应用客户端所代替，所有的信息处理工作均由云审计平台后端的处理资源来完成，而前端应用平台还可以通过智能机制进行自动维护和更新，这在降低信息管理成本的同时，保证了审计数据的全面性、及时性和准确性，从而有利于审计人员进一步了解审计对象的全貌及其本质特征；其次，以大数据、云计算为基础的审计信息系统还能让审计机关由于时间、人力限制而采用的抽样审计过渡到全面综合审计，大大降低了审计风险，使得获取被审计单位的各类信息变得可行，审计人员亦无需将主要精力放在分析审计对象的因果关系上，而是通过计算机技术重点分析审计对象之间的相关性，进而把握审计对象的现状和趋势；最后，云审计还有助于审计信息和审计结果在各级审计机关之间的及时传递与共享，避免被审计单位重复提供资料，减少审计人员的工作量，且审计结果的共享在一定程度上还起到了复核作用。此外，云审计模式还可以提供额外的审计管理服务，主要包括审计项目管理、审计风险管理、审计质量管理、审计人员管理、功能权限管理、系统日志管理等服务范围。 五、结语 在新常态下，中国经济逐渐向“速度略降、结构优化、动力升级”的良好态势发展，而经济形势的转变给审计监督工作带来了新的挑战。国家审计作为国家治理领域中内生的“免疫系统”，应审时度势，创新变革，积极适应国家治理中出现的新动向和新变化，运用其监督功能、信息属性以及对政策法规的追踪功能良好地发挥治理作用。为了突破旧常态造成的国家审计监督治理功能在制度和技术等方面的限制，应积极探索新的实施路径，变革双重领导体制来提高国家审计独立性，融合可持续发展理念来实现审计全覆盖，完善审计结果公告制度来增强政府公信力，建立健全云审计模式来保证审计信息的海量储存、处理和传递。只有让国家审计完全适应新常态，才能更好地发挥在国家治理中的基石和保障作用，进而推动国家治理体系和治理能力现代化，促进国家经济发展和长治久安。● 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