| 标题 | “五水共治”环境绩效审计项目的优化 |
| 范文 | 薛洪岩+饶雪 【摘 要】 环境问题是我国面临的最紧迫问题之一。随着我国政府对环境治理的重视和巨额环保资金的投入，监督和评价环境管理绩效已成为政府审计的一项重要职责。通过对已有研究的梳理，发现政府在环境绩效审计过程中存在诸多缺陷，作为应对环境困境的重要手段，如何科学有效地运用审计职能来解决环境问题显得尤为重要。文章选取温岭市“五水共治”项目为案例，以受托责任理论和可持续发展理论为基础，具体分析我国政府环境绩效审计中存在的问题并提出优化建议，以期为政府环境绩效审计的健康发展提供参考。 【关键词】 环境绩效审计； 水资源； 指标评价； “五水共治” 【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）02-0117-03 改革开放以来，中国社会进入了一个新的转型时期，生态环境恶化开始制约经济可持续发展。随着政府在环境保护和可持续发展领域专项资金的逐年投入，环境审计已纳入我国审计机关的发展规划，并将成为未来审计机关参与国家治理乃至全球治理的重要工具。审计机关需要对资金的投入情况进行独立考证，对政府是否按照预期进行资金的筹集和使用进行评价和监督。关于政府环境绩效审计的研究，与发达国家拥有较为完善的理论和实践相比，我国还处于探索阶段，就现有的审计机制、经验积累和工作内容，对环境绩效进行审计还存在诸多困难。因此，加快政府環境绩效审计的研究步伐，对我国政府环境绩效审计建设具有重要意义。 随着政府环境绩效审计工作的全面开展，我国在环境审计领域已经取得了一些突破。目前国内大部分专家学者集中于环境绩效审计的定义、内容、目标等理论研究，只有少数人结合实践案例进行深入的研究。在政府实践方面主要表现为：集中大量的专项资金投入环保事业，审计机关对资金的筹集、分配、使用进行审计，最后出具资金使用效益评价报告。但是在实际执行过程中由于存在大量问题，难以真正实现环境绩效审计的目标。本文拟以温岭市“五水共治”项目为例，试图厘清这些制约因素，评价具体政策措施，并在此基础上提出相应的优化建议。 一、政府环境绩效审计的理论基础 政府环境绩效审计是以公共受托责任为前提，以监督和评价环境管理活动为基础，通过运用政府审计职能提高环境治理效率，其依托的理论基础主要有受托责任和可持续发展。 （一）受托责任理论 受托责任是指接受公众委托管理经济资源并报告履行状况的义务。杨时展[ 1 ]曾指出，审计工作的关键要义在于受托责任，不论是审计工作人员还是各级政府及相关公务人员都必须将之作为最基本的责任。杨智慧[ 2 ]认为，政府环境绩效审计是通过独立的审计机构或人员，对政府环境受托责任的履行情况进行监督和评价的过程。从受托责任角度看，政府是公众选择的受托人，接受委托将公共财政资金用于环境治理，随着公众民主化意识不断提高，受托人希望委托人将资金的用途和去向进行公告，审计机关作为独立机构承担着评估政府环境受托责任履行情况的义务。环境绩效审计是对政府环境资源使用管理是否经济有效进行的审计评价，利用公开透明的审计公告制度，达到监督政府环境受托责任的履行，提高环境管理绩效的目的。严飞[ 3 ]提出，基于受托责任观，应该把经济责任审计作为水环境绩效审计的重点内容。 （二）可持续发展理论 可持续发展理论是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展，包括生态环境、经济和社会三方面的可持续发展。吴周平[ 4 ]指出可持续发展理念已经深入人心，成为世界的发展主流。经济主体在发展过程中往往受到眼前利益的驱动，会选择短期成本最低的行为，尽可能减少环保投入，从长远角度看，这种行为会导致环境问题和市场失灵。基于可持续发展的需要，人类需要转变当前的落后思想，在追求经济可持续发展的同时也要追求生态环境的可持续发展。以可持续发展理论为基础，环境绩效审计应运而生，刘明辉和刘雅芳[ 5 ]强调应当分别从行为的经济性、效益性和效果性三方面进行全方位评价和审计。政府作为环境管理活动的主导者和责任承担者，接受审计机构的监督和评价，政府环境绩效审计在更高的层次上承担着环境可持续发展的责任。 二、温岭市“五水共治”项目概述 根据2013年浙江省水利普查公报，浙江省人均水资源拥有量仅为1 760立方米，已接近世界公认的警戒线标准。浙江水资源还存在着分布不平衡、结构矛盾突出、污染严重、利用效率低四大突出问题。基于此，浙江省提出了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的战略举措，简称“五水共治”。 温岭市作为浙江省的地级市，积极推行“五水共治”方案。2014年温岭市制定了“五水共治”三年行动计划和目标，打算在三年中投入50.39亿元，2014年度投资76 803万元。为了报告治理的效果和实际情况，自2014年4月23日至2014年9月30日，温岭市审计局派出审计组对温岭市2014年上半年“五水共治”项目情况进行了审计调查，并于2015年7月8日至8月6日对该政策落实情况进行了跟踪审计。① 三、“五水共治”绩效审计项目问题分析 （一）资金投入执行率不足，项目进程和效益受到影响 根据可持续发展的经济效益评价指标，在促进经济发展的同时，要更加注重效率和质量。项目资金审计一直是政府环境绩效审计核查的重要内容。资金的使用效益不仅体现在资金的足额投入上，而且体现在资金的到位进度和执行率、环境质量改善和资金的高效使用方面。资料显示，在“五水共治”项目资金总投入方面，2014年温岭市市级“五水共治”范畴资金总计预算安排81 128.44万元，预算安排治污水47 537.76万元、防洪水和排涝21 633.5万元、保供水11 441万元、抓节水220万元。截至2015年7月底，当年“五水共治”预算资金实际执行47 543.18万元，总体执行率仅为58.6%。在资金拨付使用阶段，还存在政府未能及时拨付农村生活污水管道补助费用631.8万元、村级污水一事一议项目资金228.63万元。截至审计时，项目总体实施进度不高，抽查的部分污水管网项目实施进度仅为30%。 在“五水共治”项目资金的投资使用方面，由于相关部门在资金管理过程中存在缺陷，没有按照预算安排对资金的使用进度进行核查落实，导致项目资金在实际拨付阶段存在疏漏，一定程度上造成资金的流失与浪费，使得工程项目资金使用绩效与审计政策措施效能脱离。项目资金在使用效益上存在的问题，拖慢了整个工程项目的实施进度，最终影响了整个项目的经济效益。 （二）绩效指标标准化程度低，评价体系不完善 统一规范的环境绩效评价标准有利于审計机构得出有效结论，也有利于建立完善的绩效评价体系。黄道国和邵云帆[ 6 ]指出，政府环境审计的依据是评价政府环境审计效益性和合规性的标准，也是审计机构出具审计意见的准绳。只有明确统一的标准，才能加强被审计单位的认知和理解，从而加大对审计建议的执行力度。但是我国环境绩效审计尚处于起步阶段，还没有明确的指标使用标准，定性绩效指标数量多于定量绩效指标，过多使用定性评价会降低评价对象的客观性和精确性。现有评价体系大多侧重对资金筹集、拨付和使用等财务收支方面，对环境效益和社会效益指标的关注度不够，不符合可持续发展观念的要求。 在温岭市“五水共治”审计项目中指标涉及较为广泛，使得这项审计的评价体系要求更为完善。但在实际审计中，只关注了一些较单一的财务指标，如资金的到位率和花费去向，缺乏对水环境项目社会效益、环境效益、经济效益的综合绩效审计和评价。由于行业不透明，缺少统计数据，所公开的审计结果公告中评价指标也多为定性指标，定量指标较少，例如“少数村级水厂净化设施落后，部分污水处理厂负荷率偏低”等概括性语言，没有精确的量化评估，不利于进行准确的绩效评价，不符合审计实践的需要。 （三）后续跟踪审计不足，问责机制不健全 环境项目由于其自身的较大特殊性，治理的过程是长期和渐进的，因此对政府环境绩效审计项目进行持续的审计后续跟踪是非常必要的。实践中，审计人员往往在完成绩效审计任务的次年进行跟踪审计，但此后年度是否继续开展跟踪审计并没有明确的规定，缺乏受托责任人落实环境受托责任的制度约束。从温岭市审计局已公布的关于“五水共治”项目的审计报告可知，审计局仅在2015年8月进行了一次跟踪审计，没有进行其他后续审计，该项目后续跟踪审计的强制性不足。通过对审计公告中的整改效果进行统计，发现多数被审单位的整改措施停留在研究、试点阶段，没有进行实质性的改善。这些问题的存在会使审计结果的公允性受到影响，造成审计效率低下。 Tom Lee[ 7 ]提出根据受托责任理论的要求，审计建立的基础在于监督受托人受托责任的履行情况。政府环境审计是监督政府环境受托责任最有效的工具，但在“五水共治”项目上，对提高水环境治理综合效益而言，绩效实施的责任主体不够清晰，比如，“进一步加强水污染防治政策措施的完善”“少数项目实施不够规范，应加以改进和纠正”等整改建议中没有明确的责任主体和问责机制，缺乏法律约束力，使得相关方针政策、工作任务未能及时落实，受托责任未能得到履行，影响项目的整体绩效。 四、“五水共治”绩效审计项目实施的优化建议 “五水共治”绩效审计项目的顺利实施，关键在于以可持续发展和受托责任为理论依据，有效地发挥审计监督职能，系统地反映和解决项目推进过程中出现的问题和情况。基于此，针对前文所述问题，就审计政策在资金监督、指标评价体系、跟踪审计机制等方面提出优化建议，以提升其服务价值。 （一）开展资金全过程审计，强化监督制度 吴勋和武月[ 8 ]指出，环境项目绩效审计在评价过程中不仅要关注项目资金使用情况，而且要关注项目运营效率、环境治理效果。根据可持续发展的经济效益指标要求，为提升项目的经济效益，应当积极开展资金质量及效率的全过程审计。在对上述“五水共治”审计项目开展资金审计时，应该对资金筹集、拨付、使用和管理的各个环节进行审计监督。在资金筹集环节，重点对“五水共治”项目资金的来源、性质和征收方式进行核实，同时关注各项资金是否按计划筹集到位；在资金拨付环节，要注重审查各项资金是否足额投入，是否符合预先计划的到位进度；在资金分配环节，要关注资金支出是否符合预期规定用途，检查资金是否存在挤占、挪用现象；在资金管理环节，要检查项目资金落实效果，对资金利用率、项目完工率和水环境问题改善情况进行记录和评估。通过对项目资金全过程审计，促进项目整体经济效益的提高。 （二）规范指标评价标准，创新绩效评价体系 政府环境绩效审计以绩效为导向，科学合理的绩效评价体系可以促进审计工作的有效开展。蔡春和蔡利[ 9 ]指出审计依据是规范审计人员获取审计证据、形成审计结论和出具审计报告的标准。推进政府环境绩效审计相关评价标准的建立，在符合政策相关性、数据可得性和完备性的基础上，结合环境绩效审计本身的独特性，对有关指标进行一定分层分类，根据可持续发展要求构建涵盖经济、环境、社会多层次的绩效评价指标体系。在我国政府环境绩效审计较为落后的情况下，应当积极学习国际先进的环境审计理论和实践方法，结合我国水环境的特殊性，积极探索具有中国特色的绩效评价体系。在“五水共治”项目审计过程中，不仅要关注资金效益，还要关注社会效益和资源环境效益，坚持可持续发展理念。同时要平衡定性指标与定量指标的选取权重，避免指标选取的片面性，鼓励审计人员结合该市水环境的特点创新绩效指标，从而探索出一套科学系统的适合“五水共治”特殊环境下的绩效评价体系。 （三）加强跟踪审计立法，完善问责机制 鉴于环境治理项目经历时间长、投入资金数目多、项目显现成效慢等特点，应当完善国家审计立法，将跟踪审计内容纳入审计法律体系，这也是受托责任理论下，政府向社会公众持续报告环境受托责任履行情况的制度要求。对具有长期性的环境治理项目，要制定具体的、可操作性较强的全过程跟踪审计程序。将审计触角向后延伸，用时段代替时点，通过对项目各个阶段后续整改情况的持续监督和及时反馈，加强环境审计项目在监督时间上的科学性，提高环境管理项目的整体实施成效。廖洪和王素梅[ 10 ]提出责任政府是对公民承担责任、全面履行政府职责的体现，要促进以问责为基础的责任政府建设。环境审计责任的内容可以细分为环境决策责任、环境执行责任、环境监管责任与环保效果责任。因此对每一次政府环境绩效审计发现的问题，需要将整改责任落实到具体责任人，通过具有法律约束力的问责机制，提高绩效审计的有效性，促进环境审计功能实现。 【参考文献】 [1] 杨时展.《世界审计史》序[M].北京：企业管理出版社，1996. [2] 杨智慧.环境绩效审计定义探讨[J].财会通讯，2009（28）：25-26. [3] 严飞.关于水环境效益审计若干问题的探讨[J].审计研究，2007（5）：26-31. [4] 吴周平.加强资源环境审计，推动经济社会可持续发展[J].审计与理财，2010（3）：18-19. [5] 刘明辉，刘雅芳.会计越发展政治越文明[J].会计研究，2014（7）：3-11. [6] 黄道国，邵云帆.多元环境审计工作格局构建研究[J].审计研究，2011（3）：31-41. [7] TOM LEE. Company auditing[M].Van No strand Reinhold（UN）Co. Ld，1986. [8] 吴勋，武月.政府环境审计实施现状与改进建议：基于2004—2015年审计结果公告[J].会计之友，2017（9）：120-123. [9] 蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展：基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究，2012（2）：3-11. [10] 廖洪，王素梅.以问责为基础的国家审计发展研究[J].审计研究，2008（5）：25-28. |
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